农村税费改革对县乡财政的影响，本文主要内容关键词为：县乡论文,农村税费改革论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村税费改革是最近几年中国经济改革的一项重要内容。2000年，这项改革首先在安徽省进行试点并取得了初步的成功，2002年全国有20个省(自治区、直辖市)以省为单位进行了试点，2003年在全国全面推行，十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，这意味着在中国延续两千多年的农业税正式走入历史。就目前来看，这项改革取得了一定的成效：一是农民负担明显减轻，二是规范了农村税费制度，三是促进了农村上层建筑变革，四是密切了干群关系。但是，由于各项配套改革没有及时跟进，农村税费改革后，县乡财政面临较大的困难，国务院所提出的税费改革“三个确保”的要求很难达到，农村税费改革的最终效果面临很大的不确定性。本文将以此为出发点，研究农村税费改革对县乡财政的影响。
一、农村税费改革对县乡财政影响的实证分析
1．规范行政性收费等非税收入的收取对县乡财政的影响
我国县乡级财政的一个重要特点就是非税收入占财政一般预算收入比重较大。有关调查表明，安徽省多数县非税收入占财政一般预算收入的比重都达到30％左右，而且部分县非税收入的比重仍呈不断上升态势①。
非税收入主要包括各种行政性收费、国有资产经营收益、罚没收入、专项收入、其他收入等。在实际操作中，这部分收入灵活性比较大，很多县乡政府在财政资金难以保障正常运作的时候，经常会在非税收入上做文章。一方面是提高行政性收费的标准或是加大处罚力度，另一方面是在合法的旗号下，大开乱收费的口子。但母庸置疑，在缓解基层财政困难方面，非税收入是县乡政府掌握的重要手段之一。
以山东省为例，表1中显示，1999——2002四年间，山东省主要非税收入占县级一般预算收入的比重均在15％左右，且绝对数额逐年增长。山东省2002年起实施农村税费改革，农业税税率大幅调高，导致农业五税比重上升。但除2002年外，县级财政非税收入均超过农业五税，即使是2002年，非税收入同农业五税也基本持平。这充分说明非税收入在县乡财政中的重要地位和其平衡县乡财政收支的重要作用。
表1 山东省县乡财政收入分析表② 单位：亿元
县级一般预 主要非税
农业五税(B) B/A
C/A
算收入(A) 收入(C)
2002329.857.817.5％55.816.9％
2001327.033.610.3％49.015.0％
2000262.330.311.6％44.617.0％
1999228.728.712.5％33.814.8％
农村税费改革明确提出取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资，并且在2003年提出规范收费权限、标准、范围，这将会使原先很不规范的非税收入走向规范化，无疑是一种进步。但是，另一方面它也会导致县乡财政非税收入的大幅减少，扩大县乡财政收支缺口。
2．取消乡镇统筹、自筹资金对乡镇财政的影响
财政自筹制度促进了乡镇财政收入来源的多元化，有利于政府根据经济发展和自身职能的需要筹集财政资金。这一制度自1953年确立以来，在弥补乡镇财政收入不足，缓解中央与地方特别是与乡镇政府利益冲突方面发挥了积极作用，但是由于财政自筹资金依靠政府行政手段强制征收，成为游离于政府财政预算的制度外财政收入，具有较大的随意性，加之对自筹制度的实施缺乏有效监督和管理，致使它成为乱收费、乱摊派等“寻租”行为的制度性根源。
我国乡镇财政收入中，自筹资金所占的比重很大。据财政部全国农村税费改革办公室统计，1997——2001年各年税费规模分别为1225亿元、1407亿元、1304亿元、1315亿元、1199亿元，其中农业税收占整个税费总规模的比重约为25％左右；“三提五统”约占50％左右；其余为各种社会负担，包括教育集资，劳动积累工和义务工中的以资代劳款等③。在维持乡镇政府正常运转的资金来源方面，自筹资金有极为重要的作用。
就全国范围而言，税费改革全面推行以前，乡镇自筹统筹资金在乡镇财政中的地位日益加重，其增长的幅度超出乡镇财政预算收入主要来源的农业各税将近6个百分点(见表2)。考虑到农业各税中，很大一部分会上解到县级财政，因此表2中农业各税数据并非乡镇财政实际数据。可以肯定，乡镇自筹统筹资金在乡镇财政中的地位比表中显示的要重要得多。以山东省为例，2002年实施农村税费改革之前的3年间，乡镇自筹统筹资金均超过同年度农业五税的1.5倍，接近乡镇财政一般预算收入的二分之一。也就是说，在乡镇可用财力中，自筹统筹资金的比重将近三分之一。(见表3)
表2 全国乡镇自筹统筹资金同农业各税比较表④ 单位：亿元
农业各税 乡镇自筹统筹资金 自筹统筹占各税
1997 397.5295.874.42％
1998 398.8337.384.58％
1999 423.5358.984.75％
2000 465.3403.386.68％
2001 481.7
年均增幅 4.98％ 10.94％
表3 山东省乡镇财政收入比较表⑤ 单位：亿元
财政一般 乡镇自筹
农业五
预算收入
B/A统筹资金
C/A C/B
税(B)
(A)(C)
2002126.649.439.0％13.510.7％ 27.3％
2001122.128.723.5％47.739.1％ 166.2％
2000102.325.524.9％53.252.0％ 208.6％
1999 98.125.926.4％44.945.8％ 173.4％
现行的农村税费改革取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，堵住了财政自筹资金的口子，另外取消“两工”实施“一事一议”也大幅缩小了乡镇政府筹资的渠道。农村税费改革后，乡镇自筹统筹资金大幅下降，占乡镇财政收入的比重也急剧降低，表3中2002年的数据充分显示出这一点，实施农村税费改革后，山东省乡镇自筹统筹资金较上年减少34.2亿元，减少71.7％，占一般预算收入的27％。
具体到各个乡镇，情况更加明朗。据对山东省十个乡镇的调查，税费改革后，十个乡镇自筹统筹资金占财政收入的比重均大幅减少，最大减幅达到59个百分点，有的乡镇甚至完全依靠预算资金维持运转。
乡镇财政自筹渠道减少后，原来自筹资金的支出项目改为由预算资金支付，这对于加强乡镇财政资金监督和管理，有效遏制“三乱”无疑具有重要意义。但由此而引起的财政收入下降问题却比较严重。有资料显示，在浙江省龙游县，实行税改后，2001年全县的村提留由2000年的830.4万元减少为21万元，减少了809.4万元，加上取消的乡统筹809.36万元，仅这两项就使乡镇实际减收1678.76万元，平均每个乡镇减少70多万元⑦。取消乡镇自筹统筹资金后，乡镇财政收支缺口进一步扩大，严重影响乡镇政府的正常运转。
3．取消农业税和农业特产税对县乡财政的影响
5年内逐步取消农业税和按照自身情况逐步取消农业特产税是农村税费改革的重要发展。税费改革前，由于存在大量乡镇自筹统筹资金和各种行政性收费等非税收入，农业各税在县乡财政收入中的比重并不大，取消农业税和农业特产税的影响也主要局限在以农业为支柱产业的欠发达地区。但是，取消农业税和农业特产税的改革是在全国全面实施农村税费改革的前提下进行的，而农村税费改革取消了乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资，将一部分收费项目并入农业税统一征收，并提高农业税的税率。在乡镇自筹统筹资金和非税收入大幅减少，农业税税率提高的双重作用下，农村税费改革以后，农业税和农业特产税在县乡财政收入中的比重大大增加了。
表1和表3的数据充分说明了这一问题：农村税费改革后的2002年，山东省县级和乡镇级农业五税占同级财政收入的比重分别比2001年增加24和21个百分点，达到57.8％和49.4％。从对山东省十个乡镇(表4列示)的实际调查来看，税费改革后，农业税占乡镇财政收入的比重平均为79.6％，比改革前增长48个百分点，部分乡镇这一比例超过80％，个别乡镇甚至高达100％⑧。
表4 山东省农村税费改革前后十个乡镇财政收入结构对照表⑥ 单位：％
税费改革前税费改革后
预算资金 自筹统筹资金 预算资金 自筹统筹资金
高庄镇9010982
泉林镇5050928
唐村镇40607030
银山镇57436832
绣惠镇7525937
大集乡30707030
麒麟镇35658515
宁津镇41591000
丰阳镇61396238
明水镇8515955
安徽省实施农村税费改革已经将近4年，税费改革框架下的县乡财政收入基本形成，因此对安徽省县级财政中农业五税占县级收入比重的考察，基本可以窥视我国农村税费改革实施一段时间后，各个省区的基本情况。由于资料所限，本文选取农业五税作为分子，但是总体来讲，这并不会影响分析的结果。农业五税中农业税和农业特产税的比重很大，2002年安徽省的这一比重为84.3%⑨。安徽作为农业大省，农业税所占比重很高，从选取的10个县来看，农业五税占县级收入比重的平均水平达到50％以上，所有县的比重均超过三分之一，个别县甚至达到60％。从选取县的收入水平阶段来看，财政收入处于高中低水平各县的比重并没有明显差别，说明农村税费改革后，农业税和农业特产税在县级财政收入中比重很大是普遍现象。(见表5)
表5 2002年安徽省十县财政收入结构表⑩ 单位：万元
排名3 7
15 19 25 30 35 43 55 65
县
无为县 霍邱县 怀远县
寿县
颍上县 阜南县 利辛县 宿松县 界首市 金寨县 合计
20646 17305
15480
14231
12743
12201
11536
1010189097393 109899
7960870172336925768672806048505033552788
55066
比例 38.55％ 50.28％ 46.72％ 48.66％ 60.32％ 59.67％ 52.43％ 50.00％ 37.66％ 37.71％ 50.11％
由此可见，农村税费改革后，绝大多数县乡财政的收入结构中，农业税和农业特产税所占比重有较大幅度的上升，强化了财政对农业税收(主要是农业税和农业特产税)的依赖性。如果取消农业税和农业特产税，而又没有相应的补偿机制，必将对县乡财政，尤其是以农业为支柱产业地区的县乡财政造成巨大的冲击。
二、农村税费改革后县乡财政支出消减或收入来源扩大的替代性分析
农村税费改革对县乡财政的影响涉及两方面的问题，一是改革对县乡财政收入的消减作用，二是改革中对增加县乡财政收入或减小其支出的配套办法。而从整体来看，改革对县乡财政的消减效应很强，但是没有相应的增收或减支的替代效应，从而使县乡财政在农村税费改革后主要面临收入减少，收支缺口难以弥补的情况。
1．人员支出难以消减
人员支出是县乡财政支出的大头，在缩减县乡财政支出方面，提出最多的建议也是要求精简机构、缩小财政供养人员规模。但在实际中，短期内达到这样的目标很难。
一方面是机构臃肿、人员众多积重难返，还涉及到很多体制性因素，很难简单地精简人员，缩小开支。如安徽省自2000年试点农村税费改革，财政供养人员并未有明显减少。1991年底，安徽全省财政供养人口只有121万人，2003年底，全省财政供养人口达167.3万人，比1991年增加了46.3万人。其中，县级92.4万人，乡镇26万人，全省县乡财政供养人口占全省财政供养人口的70％以上(11)。
另一方面，即使采取了精简机构、分流人员的措施，离开政府部门的人员也不能马上脱离财政供养人员的行列，一段时期内(三至五年)，财政还是要负担其生活、安置费用，不可能撒手不管。
2．各类法定支出保持刚性增长
为体现国家对农业、科技、教育和计划生育等社会事业的重视，相关的法律法规和政策文件具体要求，规定这些事业支出的年增长幅度要高于地方一般预算支出的年增长率。对农业、科技、教育和计划生育等社会事业的投入，其收益要经过较长时期才能得到回报，在短期内却造成了支出刚性增长，县级财政压力不断加重，导致部分县乡无法保证这些法定支出的增长。而这些支出都是以法律的形式确定，要想改动需要经过繁琐的程序和各个相关部门的长期博弈，短期对县乡财政的压力持续存在。
3．债务无力消减，利息成为负担
地方债务，尤其是乡村债务在我国已经成为一个严重的现实问题。据统计，全国乡村债务到2001年底已高达6000亿元以上，而且村级负债以平均每年10万元左右的速度递增(12)。以安徽为例，据初步统计，截止2003年底，安徽省县乡政府负债约313亿元，其中：县级政府负债181亿元，县均负债2.29亿元；乡镇负债132亿元，乡均负债753万元。几乎所有的县乡都有负债而且债务逾期不能偿还现象比较突出(13)。在农村税费改革以前，县、乡、村负债可以通过农民上缴的村提留、乡统筹、各类行政性收费和罚没收入以及当地企业税收来消化，也有相当多的县乡通过开辟名目繁多的不合理收费、摊派、集资向农民收取。税费改革堵死了三提五统和各类非法集资、收费的渠道偿还债务，而除个别省份乡镇企业较成规模外，绝大多数县乡的企业税收都不能满足偿还债务的需求。在此情况下，债务成为县乡政府的一个长期包袱，而固定的利息支出进一步加大了县乡财政的困难。这样的支出比人员支出和法定支出具有更为强烈的刚性。
4．上级转移支付力度不到位，无法填补税费改革后县乡财政的收支缺口
农村税费改革实施后，中央对地方转移支付力度不足，上级财政对下级财政的资金支持力度不够，改革缺乏必要的财力保障。目前的状况是：县财政自顾不暇，没有补助乡镇财政的能力；省财政解决不了县级财政的赤字，而中央财政每年的转移支付力度又明显不足。
一方面，上级财政在农村税费改革后对县乡财政的用以填补缺口的转移支付主要限于预算资金的损失。而改革对县乡财政最大的冲击并不在于预算资金上，而在于三提五统、行政性收费等自筹资金的减少上。对此，由于以往县乡财政操作的不规范和数据的不确切，上级财政并不认可，即使给予适当的补偿，也较之改革前少很多，很难弥补财政收支的缺口。据常德市武陵区丹洲乡负责人介绍，国家转移连支付债务利息都不够，更谈不上用转移支付来保运转。村一级更是如此，以安徽省宣城区文昌镇为例，全镇10个行政村，2000年共收二税附加18.8万元，加上10万元的转移支付，平均每个村收入仅28.8万元，连维持村干部工资及日常经费都不够(14)。
另一方面，我国财政转移支付制度还很不规范，在实际操作过程中，市以上的财政转移支付，基本能按标准落实，但经过层层往来特别是县、镇级财政挤占、挪用，最终到村所剩无几。以徐州睢宁县凌城镇为例，2002年本应到位各项财政转移支付经费近400万元，而实际到位包括抵扣往来帐在内只有150万元(15)。
5．发展县城经济，寻找替代税源不可能一蹴而就
解决县乡财政收支缺口，从根本上讲还是要大力发展县域经济。县乡财政的收入结构从农业税为主转变成其它所得税、流转税等税收，才会减少遭受农村税费改革的冲击。但是，县乡经济的发展是一个长期的过程，需要在制度上做出重大调整。如农村户籍制度、中小企业投融资制度、农村土地制度等。而在现在的条件下，乡镇企业由于缺乏有效的融资渠道，继续发展乏力；小城镇建设由于缺乏资金，无法实现实质性进展；农民进城务工由于缺乏相应的制度保障，收入提高比较困难；农民收入水平低，无法调动农村市场。这些都制约着县乡经济的发展，想在短期内为县乡财政找到新的税源或调整税源结构，很难实现。农村税费改革对县乡财政收入的消减效应只能通过有效的转移支付等补偿途径加以解决，而无法依赖县乡自身调节实现对当前县乡财政收支缺口的弥补。
准确地讲，农村税费改革并不是带来县乡财政困难的原因，它只是提供了一种机制让原来已经存在的问题充分暴露。农村税费改革的实施，消除了以往县乡财政运行中很多不合理的收入筹集机制，使其走向规范化、合理化。但是，与之伴生的就是县乡财政收入来源渠道大大收缩，导致县乡财政出现巨大的收支缺口。完善财政转移支付制度，加大对县乡财政转移支付力度，大力发展县乡经济，改善经济结构，调整县乡财政收入机构等工作要配合农村税费改革加紧实施，否则县乡财政收支的缺口将会严重影响县乡政府的正常运行，最终导致农村税费改革的目标难以达成。
注：
①关于安徽省县乡财政情况的调查http：//www．cors．org．2004-7-31
②资料来源：2000——2003年各年度《山东财政年鉴》
③倪红日：取消农业三税需要解决的五大问题http：//www．ccrs．org．cn2004-6-24
④资料来源：中国统计年鉴2002
⑤资料来源：2000——2003年各年度《山东财政年鉴》
⑥李普亮、朱永德：山东省农村税费改革实证研究http：//www．ccrs．org．cn2004-7-21
⑦李晨元：农村税费改革后的基层财政困境与对策《云南社会科学》2003年理论专辑。
⑧李普亮、朱永德：山东省农村税费改革实证研究http．//www．ccrs．org．cn2004-7-21
⑨《安徽财政统计年鉴(2003)》
⑩资料来源：《安徽财政统计年鉴(2003)》
(11)关于安徽省县乡财政情况的调查http：//www．ccrs．org．cn2004-7-31
(12)乌东峰：《不对称的中国农民问题研究》，《中国社会科学文摘》2002年第6期
(13)关于安徽省县乡财政情况的调查http：//www．ccrs．org．cn2004-7-31
(14)邓大才：当心乡镇财政危机的多米诺骨牌效应http：//www．ccrs．org．cn2003-11-28
(15)王 锋、张 萍：当前农村税费改革面临的新问题——来自对江苏省徐州市农村税费改革的调查http：//www．ccrs．org,cn2004-2-15
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