“自下而上”评价政府绩效探索：“公民评议政府”的得失分析，本文主要内容关键词为：政府论文,自下而上论文,得失论文,绩效论文,公民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
自20世纪60年代以来，以政府财政危机和信用危机为背景，北美和欧洲发达国家出现了建设绩效导向政府的实践，并引导着世界各国政府的公共管理实践，使人类社会信息化、全球化浪潮中还伴随着一个“再造政府”的潮流。无论是政治家、政治学家，还是高层管理者、公共管理学家，都极为关注政府绩效及其评价问题。1973年美国尼克松政府颁布了《联邦政府生产率测定方案》，力图使公共组织绩效评估系统化、规范化、经常化。1979年，英国撒切尔政府开始“雷纳效率评审”，并先后颁布“财务管理新方案”和“行动计划”（周志忍，2000）。同时，新西兰、法国、荷兰、澳大利亚、丹麦、芬兰、挪威、日本等国都着手大力研究公共组织绩效评估，并与公共组织绩效评估的实施相互促进，以至于西方学者惊呼传统的“行政国家”正在被“评估国家”所取代（张国庆，2000）。根据1993年《政府绩效和结果法》的规定，整个联邦各部门和机构必须提供战略规划和绩效报告。50个州中的47个已在使用基于结果的预算并要求报告其相关绩效（Poister；Streib，1999）；
对我国而言，世界贸易组织的加入要求我们必须建立高效务实的现代化政府，各级政府必须努力提高其服务水平和管理能力；同时，我国政府管理仍存在成本高昂、效率低下和服务质量亟待提高等问题，而政府绩效评价将直接影响政府管理的行为模式和方法。然而，从我国传统绩效评价模式来看，主要是上级部门通过听取下级部门的报告及其提供的相关资料等进行“自上而下”的评价，缺乏代表机关或权力、立法机关和社会对政府部门的评估与控制（周志忍，1995），存在单向性和不平衡性（吴建南，2000）。
在我国地方政府绩效评价的实践中，很多地区如沈阳、珠海、南京等地已纷纷举办了“公民评议政府”活动，即以公众为主体对政府绩效进行评价，并将结果用于组织绩效的持续改善。这些“公民评议政府”活动，开创了我国地方政府“自下而上”绩效评价的先河，是对我国传统“自上而下”评议模式的有益补充，具有重要的现实与研究价值。但尚未见学界给予深入分析。
二、“公民评议政府”的现状分析
1998年至今，全国已有14个人民政府举办了“公民评议政府”活动，即以公众为主体对政府绩效进行评价，并将结果作为考核各部门及其领导干部政绩的重要依据。如1998年沈阳市的“市民评议政府”；1999年珠海市的“万人评政府”；2000年邯郸市的“市民评议政府及政府部门问卷调查活动”、广州市的“市民评政府形象”活动；2001年南京市的“万人评价机关”、辽源市的“万名市民评议政府活动”；2002年温州市市民对“48个市级机关部门满意度测评调查”、邵阳市的“优化经济环境综合测评”；2003年北京市的“市民评议政府”活动等。尽管各地活动的名称不尽相同，但本质上都可归结为“公民评议政府”。以下将分别从评价主体、评价空间与时间、评价对象与指标、评价方式与结果几个方面对这些“公民评议政府”活动进行归纳和分析。
1、评价主体
评价主体即评价者，是指对特定对象绩效进行价值判断的个体或组织。我国“公民评议政府”的评价主体主要可以分为以下三类：①自发参与评价的任何公民，即通过信件、电话或网络等途径主动承担评价主体的角色。这种方式表面上公众的自主权比较大，但实际上会受到很多客观条件的限制，要求公众必须具有非常强烈的评价意愿；②随机抽取的普通群众，即由评价的组织者向所抽取的样本发放调查问卷。这种选择评价主体的方式对抽样的技术要求较高，如果抽样的方法和过程不够规范，则会直接影响到评价结果的代表性和客观性；③由社会各界代表组成的综合评价主体，一般包括：人大代表、政协委员、企业代表、服务对象和普通群众等，有些甚至还包括外地甚至外籍的投资商。这种方式能够使评价结果较为全面地反映各种利益相关主体的意见，但关键在于如何协调不同主体的利益，如果普通群众所占比例过低会使得评价结果难以真正体现广大老百姓的需求和利益。一般来说，实行“网上评议”的主体基本都属于第一种，而其他绝大部分地方政府同时采取第二种和第三种评价主体，即一方面由社会各界代表组成综合评价主体，另外一方面任何公民又均可自愿参与评价。此外，从规模来看，市级政府的评价主体几乎都在一万人以上，而区级的则在几百至几千人不等。
2、评价空间与时间
（1）评价空间
评价空间是指实施绩效评价所处的地理区域。目前我国举办“公民评议政府”活动的地区由北向南分别包括：吉林省辽源市、辽宁省沈阳市、北京市及北京市朝阳区、河北省邯郸市、江苏省的南京市和泗阳县、上海市、浙江省温州市、四川省成都市青羊区、湖南省的邵阳市和长沙市芙蓉区以及广东省的广东市和珠海市。由下图可见，这些地区大多集中在东部沿海地带，只有四川地处西部。而北方和南方的数量基本均等。并且，大部分地区是规模较大、经济发展水平较高的城市，只有少数是经济发展水平较低的地区。据《中国城市竞争力报告NO.2》中对中国200个城市综合竞争力的排名，上海、北京、广州、南京、温州分别名列第1、2、4、9、10名。而珠海、成都、沈阳也分别为第19、23、29名。三个区级政府分别地处北京市、四川省和湖南省的省会城市，也都是具备一定经济实力的地区。这些地区先进的经济及技术水平为“公民评议政府”活动的开展提供了较为便利的条件，而“公民评议政府”活动的开展又为这些地区软环境的改善与提升起到不容忽视的作用，进一步促进了该地的经济发展。另外也有少数经济发展水平较低的地区举办了“公民评议政府”活动（如湖南省邵阳市），其GDP总量仅占全省6.9％，但旨在以优秀的软环境来弥补硬件的不足。
（2）评价时间
沈阳市和珠海市分别于1998年末和1999 年率先举办了“市民评议政府”和“万人评政府”活动，此后，从2000至2004每年都有几个地区举办此类活动。评价时间的选择是与特定的政治及理论背景紧密相关的。追溯这些活动产生的时间背景，可以发现其与我国政党执政理念以及政府绩效理论的发展是一脉相承的。从政治角度来看，1997年十五大召开；2000年江泽民提出“三个代表”，其本质即为“立党为公、执政为民”；2002年十六大召开，建设服务型政府的战略目标被推向前台。从政府绩效理论的发展来看，20世纪末绩效理论研究开始在我国兴起，近几年来发展也十分迅速。
3、评价对象与指标
（1）评价对象
所有绩效评价活动都是围绕特定的对象来进行的，它是整个绩效评价的核心要素。我国“公民评议政府”绝大部分地区都是将本级人民政府所辖的所有职能部门作为评价对象，但也有少数地区的评价对象较为特殊，例如：①从评价对象的性质来看：上海市的评价对象不是组织，而是其所辖49个政府部门或单位的网站；江苏省泗阳县的评价对象不仅包括全县执法和经济、价格管理的19个部门和下属的118个科队所，还包括这些部门的1103名执法人员。②从评价对象的数目来看：沈阳市和珠海市的评价对象除了包括所有职能部门之外，还包括其他一些单位，其评议对象的数目几乎是北京市、上海市等地的两倍；而邵阳市第一年公民评议（2002）仅将“窗口行业”作为评议对象，以后则将凡具有执法执纪或执收执罚职能的部门和单位都要纳入测评范围；邯郸市最为特别：每季评议3—5个热点部门。
（2）评价指标
评价指标是绩效评价的载体，即通过什么来显示绩效好坏的程度。评价指标若设计不合理，将会使评价难以客观、真实地反映绩效的好坏，进而无法实现组织目标。目前我国“公民评议政府”最常用的指标是“政务公开”和“服务质量”，其次包括：“党风廉政”、“执法形象”、“服务态度”、“办事效率”和“工作作风”等。大部分地区所采用的指标是以上这些指标的综合。还有一些地区所采用的指标较具特色：如珠海市将“开拓创新”、“计划生育”也作为两个指标，各占8％；上海市由于评价对象是政府部门的网站，所以其评价指标主要集中在电子政务方面；辽源市的主要指标为：“教师工资”、“学生负担”、“城市管理”等；3个区的评价指标非常相似：“政务公开”、“廉政程度”和“服务质量”等；江苏省泗阳县作为唯一一个由公众来评议的县级政府，其指标也较为特殊，主要体现在：重视“经济发展”和“顾客抱怨”。
4、评价方式与结果
（1）评价方式
评价方式是指评价主体对特定评价对象进行评价所采取的途径或方式，选择评价方式时除了要考虑不同方式所能达成的效果之外还必须考虑成本的因素。在14个公民评议的政府中，最常见的评议方式是“网上评议”和调查问卷。完全实行“网上评议”的有：北京市、上海市和北京市朝阳区。显然，这些地区的经济发展水平较高，技术条件相对成熟，电子政务相对全国其他地区而言处于领先地位，因此这些地区充分利用网络资源和技术，完全利用网络来进行公民评议。“网上评议”方便、快捷、成本较低并且利于统计，对于评价主体而言，原则上没有任何限制，完全自愿。但如前所述，这种方式会对评价主体造成很大程度的限制，另外，虚拟空间的存在也给恶意投票提供了可能性；此外，调查问卷也是应用非常普遍的一种方式，使用调查问卷有利于避免主观偏见，减少人为误差，但发放大规模的问卷往往要花费较高的成本，并对评价主体造成限制，即要求其具备一定的阅读能力。问卷的发放方式不同也会对评价结果造成很大的影响：有些地区是将问卷直接发放给评价主体，这种情形下问卷回收率会比较高，尤其当评价主体是特定群体代表所组成时；有些地区则是将调查问卷登在当地报纸上，请广大市民自愿参与评价，如湖南省邵阳市，这种方式就要求公众有很高的积极性，否则回收率会非常低；除了“网上评议”和调查问卷以外，电话、信件、投票、访谈及座谈也是一些地区采用的评价方式。以上各种评价方式并不是绝对独立的，通常是几种方式综合在一起使用。
（2）评价结果
关于评价结果的公开程度，除了泗阳县以外，其他地区“公民评议政府”的结果一般会主动向媒体公布。至于公民评议结果的运用，我国与国外相比有很大一个特色，即将评价结果作为考核各部门和单位领导政绩的重要依据，如很多地区均采取了“末位淘汰”制，即将在公民评议中排在末位的部门领导予以免职处分。有些地区对此非常严厉，只要在当年公民评议中排在末位的部门领导便给予免职（如南京市），有些则是对连续两年排在末位的部门领导才给予免职（如邵阳市）。其他常见的惩罚措施还包括：诫勉谈话、通报批评和限期整改等。在所有举办“公民评议政府”活动的地区中，珠海市对评价结果的运用最具特色，主要表现在两个方面：一是用经济手段来对各部门和单位进行奖惩，即“考核单位得分等于所有被考核单位平均分的，可以获得标准奖金；高于或低于平均分的，按比例增加或减少奖金。被考核为差的单位，扣除其一把手全年岗位责任奖金，其他领导成员扣除50％。被评为一般的单位，扣除其一把手全年岗位责任奖金的25％”；二是将组织绩效与组织中所有成员的绩效联系起来，而不仅仅是针对个别领导。此外也有些地区并没有制定任何具体地奖惩措施，如部分实行网上评议的地区。
三、“公民评议政府”的“得”与“失”
“公民评议政府”是开启我国地方政府自下而上评价政府绩效的先河，是对传统自上而下评价模式的有益补充。但同时，由于受到经济发展水平、民主政治建设等方面的限制，在评价机制等方面尚存在很多不完善之处，使得“公民评议政府”活动的信度和效度受到一定影响。以下即分别从“得”与“失”两个方面来对“公民评议政府”做出进一步的分析和探索。
1、“公民评议政府”的意义及成效
（1）改善政府与公众的关系，树立良好的政府形象。“公民评议政府”不但会拉近政府与公众的距离，而且会使公众增进对政府的理解和信任，从而树立起良好的政府形象。而良好的政府形象不仅有利于营造和谐的施政环境，实现行政目标，还会对投资环境的改善起到不容忽视的作用，从而促进该地区的政务建设和经济建设。“在市场经济条件下，哪里的软环境好，资本技术、人力资源就会向哪里聚集，哪里就会获得更快发展。能否抓住机遇，战胜挑战，取得跨越式发展，从某种意义上说，取决于能否创造一个良好的发展软环境。”（梅诗曙，2003）而“公民评议政府”正是为创建这样一种和谐、民主的发展环境起到了推波助澜的作用。
（2）强化绩效与责任意识，改善服务水平。由于各地所举办的“公民评议政府”活动一般都把评议结果与部门领导以及工作人员的个人利益相挂钩，因此评议结果的好坏将直接影响到其最根本的利益——被评为最差的单位轻则减少奖金或通报批评，重则丢掉官职。因此，这种活动的开展无疑会对政府部门的领导及工作人员起到巨大的激励作用，使其增强绩效与责任意识，尽最大努力来满足公众的需求，从而提高公共服务的水平和质量。
（3）增加政府行为的透明度，加强监督。温家宝总理曾指出“政府要自觉接受人民监督。政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督。只有人民监督政府，政府才不会懈怠。”而传统体制下政府的许多行为都处于“黑箱”之中，无论是政府的机构设置、职责权限，还是权力的运行规则、工作程序等都很难为普通公众所知。这些都严重阻碍了公众对政府的了解和监督。“公民评议政府”即要求政府打开运作的“黑箱”，使公众全面、准确地掌握与其利益息息相关的信息，从而在增加政府的透明度的同时为公众对政府的监督提供便利的渠道。
2、“公民评议政府”的弊端及不足
（1）评价对象和指标与评价主体的性质、能力不符。“信息的匮乏和认知的便好”（吴建南、阎波，2004）决定了“公众”这种评价主体不是万能的。如果由公众对政府所有职能部门工作的各方面内容进行全面评价将难以保证评价结果的准确性和客观性。在我国民主政治建设尚不成熟、公民参政意识尚有待提高的条件下，“公民评议政府”最好选择一些与公众接触较为密切的一些服务性质的部门（如民政、税务和市容管理等部门）作为评价对象，并选取“服务态度”、“办事效率”及“满意度”等评价指标。同时，还要保证作为评价主体的公众是特定评价对象的“顾客”，即是其所评价部门和单位的“服务对象”。这样，公众才能依据自己的直观感受做出较为客观、真实的评价。另外，评价指标“不要使用专业术语或简称。要关注于政府和公众共同的价值、愿景和绩效结果，并用简单易懂的语言表达”（Wray；Hauer，1997）。
（2）评价组织与实施的独立性和专业性不足。各地方政府在举办“公民评议政府”活动的过程中，无论是资料的收集、处理还是分析等都是由政府内部的相关部门负责，这样会导致两种弊端：首先，由于评价结果与其自身利益紧密相关，很难避免一些“暗箱操作”，从而影响到结果的客观性和准确性；其次，整个过程会由于牵涉过多的人力、物力而影响到政府内部的正常运转，从而得不偿失。因此，由独立于政府外部、并具有一定专业技能的中立机构来负责操作整个评价的过程是十分必要并且有利的。如ACSI就是由美国质量协会（ASQC），密歇根大学工商管理学院和国家质量研究中心（NQRC）组织实施的（Fornell，1996）。
（3）评价结果重在考核本身而非绩效的改善。
评价结果的运用直接关系到评价的意义、价值以及目标的实现。“如果不能将公
众的参与结果运用于公共服务明确、持续地改善，就不要奢望公众能够积极参与”（Wray；Hauer，1997）；相反，“公众如果确信改革会使公共服务得到改善，他们就会对公共服务更加满意”（Kelly；Swindell，2002）。如前所述， 大部分地区均制定了非常详细地依据评价结果而实行的各种奖惩措施，虽然这种行为本身无可厚非，但关键在于忽略了“公民评议”最根本目的和意义——了解公众的需求和期望与公众所实际感受到的政府所提供服务质量的差距，并努力缩小甚至消除这种差距，使公众真正满意。而对干部实施各种奖惩只是一种手段，并非目的。过于注重对个别领导、干部的奖惩这种做法也说明这些地区的“公民评议政府”还没有从传统的人事考评转移到组织绩效的评价与管理。因此，对“公民评议政府”的结果应该进行认真、审慎的分析，明确公众的需求和意见，并尽一切努力去改善现有的不足，真正改善和提高服务质量。
任何事物的发展和成熟都需要一个不断摸索和历练的过程，“公民评议政府”亦是如此。虽然目前还存在一些问题，如评价对象和指标与评价主体的性质、能力不符，评价的组织和实施过程缺乏独立性和专业性，以及评价结果重在考核本身而非绩效的持续改善等，但作为我国“自下而上”评价地方政府绩效的一种重要尝试，其现实意义勿庸置疑。随着我国绩效评价理论和实践的进一步发展，其评价体系会逐渐成熟，如果能与“自上而下”的评价模式有机结合，定会对我国地方政府公共形象的改善、服务质量的提高以及民主监督等方面发挥更加重要的作用。