当前农村综合改革中应予关注的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国的农村综合改革不仅涉及经济领域，而且涉及政治、社会、文化等领域，是一次重大的制度创新和社会变革。农村综合改革对于促进社会主义新农村建设和全面构建社会主义和谐社会，具有极为重要的意义。但在不少地区的农村综合改革实践中出现了一些值得关注问题。
一、乡镇机构改革是加强和完善农村公共服务，而不是减人、减事
乡镇机构改革作为农村综合改革的核心内容，最初是作为农村税费改革的配套措施提出来的，主要是通过减人和减支以达到压缩乡镇行政运转成本，巩固税费改革成果的目的。因此，不少地方在实践中把乡镇机构改革片面理解为撤并乡镇，精简机构和人员[1]，为了减人而减人、为了减机构而减机构。这样的改革虽然带来了暂时的机构和人员的减少，但更多为农民生产生活的公共服务电大为减少，改革陷入两难境地。因此，在乡镇机构改革中必须明确改革方向，改革是为了加强和改善农村的公共服务，而非其他，否则我们就可能会陷入劳民伤财的循环改革中。
1.坚持权利和义务对等，还乡镇权力。经过几次大的机构改革之后，乡镇的自主权力不是扩大了，而是被削弱了，在乡镇代表条条利益的部门的权力扩大了。现在有这样一种观点认为乡镇政权机构在取消农业税后就不再需要保留。笔者以为这种观点是值得商榷的，乡镇政府的主要职能并非是简单地收税（这实际上是乡镇功能的异化），乡镇政府的主要功能是提供各种有效的公共服务，这一点在今天显得尤为迫切和重要。从农村的现实需要来看，农村的医疗保障事业、司法治安、教育事业、农技推广等都缺少大量的公职人员，特别是在进行了农村综合改革的部分地区，由于人员的精简和乡镇政府的合并，农民得到的政府公共服务大为减少，以安徽省南陵县为例，在改革中，公益性服务岗位设置340名，比原总编制减少了180名，精简率达34.6％[2]，这无疑会带来服务的缩水。尤其需要引起我们注意的是不少地方在改革的过程中把一些农民需要但政府财政认为是包袱的服务部门推向了市场。
2.完善乡镇政府公共服务职能体系。长期以来，我国政府在管理中都存在缺位现象，由国务院发展研究中心、中国社会科学院相关部门的专家近日完成的《中国公共服务发展报告2006》指出，我国当前政府公共服务“总体水平偏低、发展不平衡、效率低、水平趋同”，基本公共服务综合绩效整体处于偏低水平。这主要是由于我国在经济的发展过程中长期实施赶超战略同时又缺乏科学的成本考核体系，致使各级政府大都只追求GDP的增长，而忽视了在公共安全、公共教育、公共卫生、公共文化、公共设施、公共环境、社会保障等公共事业方面的建设和投入，导致公众生活质量、生活水平难以进一步提高。这一状况在农村地区尤为突出。以农村社会保障为例，长期以来，我国的社会保障制度建设及其工作主要限于城镇地区，农民主要是靠土地、子女或者靠自我积累为自己提供保障。据有关资料，我国目前社会保障的覆盖面约为30％，其中城镇约占93％，农村仅占3％再以农村公共卫生为例，根据第五次全国人口普查数据，我国城乡人口比例大约为36％和64％，而城乡公共卫生资源占有的比例则为60％和40％。在基本医疗保障投入方面，政府的投入只有10％多一些，社会集体投入约为25％，个人要掏60％以上。由于个人负担过重，农村有超过80％的人“有病不敢看”[3]。这种现状必须要加以扭转，中央财政要加大投入，政府要尽快建立完善的公共服务体系，做到农村公共服务不缺位。
3.减少行政层级。按照管理学原理，管理层级每增加一个级别，利好的信息要失真36％，利坏的信息要失真47％[4]。因此，要提高管理效率，减少行政层级是必要之举。建国以来，我国先后进行了8次规模较大的行政管理体制改革，取得了一定成效，但并没有从根本摆脱“膨胀——精简——再膨胀”的怪圈。重要原因之一，就是没有简化过政府管理层级。政府层级过多，一方面增加了财政负担，造成政府职能过度膨胀。据有关资料，2004年全国地方各级政府负债总和为4000亿元。目前我国财政供养人数约4500万人，另有约500万人依靠政府授予的权力实行自收自支[5]，政府大包大揽，管了很多不该管、也管不好的事情；另一方面行政层级过多也降低了行政运行效率，抑制了低层级政府能动性的发挥。与国际通行的三级政府管理体制相比，我国五级管理体制最大的问题是：上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达；政府职能层层分解，中央下放的权力很容易被中间环节截留，地方特别是基层的自主权难以得到落实，不利于调动基层政府的主动性、积极性和创造性。笔者对减少行政层级的初步设想是从县和市两级着手进行改革，减少中间环节，而不是从乡镇本身着手，因为，乡镇承担了大量的公共服务职责，正所谓“上面千条线，下面一根针”，中央所有的决策要得到落实离不开高效完善的乡镇政府服务。从社会公众的承受力和避免大的社会震动的角度可考虑逐步缩减中间环节，既先减少一级，变为四级，观其成效，而后再进行其他相关改革。
4.完善农村社会应急管理。社会公共风险对社会整体和历史过程而言是一种常态，总是伴随着人类社会。由于社会公共风险具有时间上的突发性、影响上的连锁性和后果上的灾难性，因此政府必须要完善应急管理。对我国而言，当前社会发展进入了新的阶段，改革和发展处于关键时期，影响公共安全的因素不断增多，各类突发公共事件时有发生，农村地区尤为严重。农业和农村基础脆弱，容易受到灾害冲击，潜伏着不少隐患：人畜共患疾病、食物污染、中毒现象以及外来生物侵害、重大自然灾害、生态环境恶化、人类传染病流行、过度开采煤炭等矿产资源造成的人为地质灾害等等。以2003年“非典”为例，“非典”造成我国农产品出口减少约53.8亿元，整个农村农民纯收入减少约96.9亿元[6]。因此，在农村地区加强应急管理就显得十分迫切，但是，在农村地区不少地方应急管理工作还尚未起步，或即使已经起步，但基础十分薄弱，从总体来看，农村社会应急管理水平较低，人才缺乏，体制、机制、法制尚不完善，不能适应社会发展的现实需求，预防和处置突发公共事件的能力急待提高。乡镇政府必须加强和完善应急社会管理建设，以有效应对各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。
二、改革中要加强对权力的监督与制约，而不是权力集中
中国的政治体制自身发展的规律是最基层的政府的权力总是被上级政府剥夺，最基层的政府承担的事务总是越来越多而财力越来越少。正如李昌平所说，中国政治体制的活力在于激发基层的活力，当基层没有活力的时候，体制自身的发展规律决定最高的政府会采取渴泽而鱼的办法逐步向县、市、省剥夺权利。只有依法确定中央与地方的权限划分，才能从根本上预防中央与地方权限争议的发生，并在争议发生时有效地解决。
1.理清乡镇与上级政府权限。中央与地方政府的职权划分，归根到底是由中央与地方的经济政治等利益关系决定的，如何处理国家利益和地方利益的关系，这是当代世界绝大多数国家在政治生活中不可回避的一个重要原则问题。从我国的现状看，中央与地方关系的生成取决于中央，地方政权赖以生存的物质实体——地域、机关、职能都是由中央权力机关和行政机关分别划分、设置、授权。中央集中了几乎所有的国家事务的最终决定权[7]。我国是社会主义国家，中央虽然能很好地代表全国人民的根本利益和长远利益，但不可否认，中央与地方同样存在利益关系的矛盾。产生中央与地方权限争议的主要原因之一，是中央与地方、地方各级政府之间的权限划分不明确，要依法划分各级政府的权限，就必须遵循在中央统一领导下，充分发挥地方各级政府的积极性、主动性和能动性，本着既要加强中央宏观调控、确保中央政令统一，又要增强地方活力，同时有利于建立统一的全国市场、有利于中央宏观经济调控与省级政府宏观经济调节的精神，科学、合理地划分中央与地方各级政府的事权。一般而言，凡是关系到全国整体利益的重大事务，要集中到中央统一立法和管理，仅涉及到地方的事务，由地方在不抵触法律、行政法规的前提下制定地方性法规和规章并自主地管理。
2.理顺乡政与村治的关系。对乡镇政权与村民委员会是属于何种性质的关系，我国1982年宪法没有作出明确规定，只是规定村民委员会与基层政权的关系由法律规定。1987年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》则规定乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，村民委员会则协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。1998年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》则进一步明确了二者之间指导与被指导的关系，其中第4条规定：“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”然而，由于乡政和村治拥有的资源不对称，既乡镇行政拥有丰富的政治资源，而村民们又高度分散难以形成有组织的力量，造成了实际运作中两者之间关系的变化，一方面乡政是村民天然的政策解释者，另一方面，乡政又拥有丰富的经济资源，他们可以决定是否给村干部以经济上的额外补助，可以统筹村干部退休金额等等，造成了实质上的领导与被领导关系。当前必须要理顺乡政与村治的关系，使他们回归到各自正常运行的轨道。为此，一要从制度的设计上明确乡政“指导、支持、帮助”的内容、方式和方法，明确村治“协助”的范围与形式，如果乡镇政府不履行“指导、支持、帮助”的职责，如果乡镇政府非法干预本属村民自治范围的事项并造成严重后果，村民和村民委员会应该如何获得救济，具体哪些事项是村民自治范围内的事项，哪些是村民委员会应该协助乡镇政府完成的工作，如果不协助应承担什么样的责任等；二要提高农民的组织化程度，以提高其在自治中的作用[8]。当前，农民分化严重，组织化程度较低，凝聚力差。必须要整合这一群体的力量，提高他们的组织化程度，梳理他们各种诉求，形成强有力的诉求表达。三要扩大村民政治参与的深度和广度。要扩大乡村民主政治，使村民在更高的政治参与中发挥功能，以达到权力制衡，减少乡政对村治干预的目的。
3.“一肩挑”值得考量。当前，不少地方在农村综合改革中，在乡镇推行书记镇长“一肩挑”，在农村民主选举实行村党支部书记和村委主任“一肩挑”的模式，2007年安徽省在出台的《关于全面推进农村综合改革试点的意见》中就明确提倡乡镇党委书记和乡镇长一人兼。“一肩挑”固然有不少优势，如可提高效率，节约行政成本，但笔者以为“一肩挑”带来更多的是挑战。“一肩挑”首先带来的是权力的过分集中。孟德斯鸠曾强调：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[9]因为，领导者和被领导者、监督者和被监督者完全一体化以后，领导和监督怎么能够进行。其次，可能不利于社会公正的实现。温家宝总理曾指出，社会主义制度的首要目标是维护社会的公平与主义。“一肩挑”从本质上说是强调“效率优先”，忽视了更为重要的社会公平，会助长家长制、一言堂和人身依附现象，不便于民主决策。最后，实行“一肩挑”后，领导班子内协调缓冲力量减弱。副职若与主要领导有矛盾不易化解，造成工作不能有效开展；同时主要领导的压力大，精力有限，如若副职不得力，容易顾此失彼，甚至影响工作全局。
三、改革要合理分担政府成本，而不是简单地权力上划
所谓政府成本，指的是政府在提供各种公共产品和服务时而支付的费用，以及维持自身运转而发生的各项花费，此外，还包括政府机关及其工作人员因决策或日常行为不当而发生的信誉资源流失等。目前人们所说的政府成本太高，主要是指政府把太多的资源用于自身的运转和消费上。权利不仅有绝对成本，还有机会成本，即用于保护这种权利的经费不能用来保护其他权利。然而现状却令人忧虑，全国政协委员任玉岭提供的一组数据表明：“从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍，而且近年来平均每年增长23％！行政管理费占财政总支出的比重，2003年已上升到19.03％，比日本的2.38％、英国的4.19％、韩国的5.06％、法国的6.5％、加拿大的7.1％、美国的9.9％分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。”可见，当前控制行政成本的紧迫性。
1.合理分担政府改革成本。谁来支付政府机构改革的成本？笔者以为在当前不能由最基层的乡镇政府分担更大的改革成本。原因有三一是大部分乡镇财力不济，无法支付人员精简的巨大开支。全国有半数的县财政入不敷出，更不要提乡镇了，许多乡镇都只是吃饭财政，甚至是讨饭财政[10]，大多数乡镇无法支付减人的成本开支，以1998年的改革为例，乡镇说是要减20％的人，但实际的操作主要是清退各种临时人员及对快到年限的编制内人员办理提前退休。二是分流的渠道极其有限越，越到下面，可供分流人员选择的好去处越少。因此，越是底下的政府，越是倾向于以牺牲“改制”的效果换取“内部人”的稳定。三是中国的政治体制现行的规律是最基层的政府的权力总是被上级政府剥夺，最基层的政府承担的事务总是越来越多而财力越来越少。换句活说，上级政府总是想分享利益而不愿付出，将各种责任和风险交由基层政府，只听说基层政府运行困难，而不是上级政府，这实际上是非常不公平的，必须坚持权利和义务对等，合理分担改革的成本。
2.合理控制乡镇以上政府行政成本。长期以来，人们一直认为乡镇行政成本很高，其实，这与实际情况不太吻合。从各级供养的人员成本对比来看，据有关资料，目前养一个乡镇干部平均每年只需要人头经费1万元，养一个县干部平均每年最低需要人头经费3万元，养一个地市级干部平均每年最低需要人头经费6万元，养一个省干部平均每年最低需要人头经费9万元。清华大学教授蔡继明的研究表明，目前我国县乡两级人员约占71％，他们的开支占21％；中央和省级人员占29％，他们的开支占79％。中央和省级人员的人均开支是县乡两级人均开支的9.2倍。现在全国乡镇一级财政供养人员（包括中小学教师）为1316.2万，而县乡两级这21％的所谓吃“皇粮”开支，其中的600％以上要用于中小学教师工资，要去解决占全国94％的国土、70％以上人口的各项支出，特别是要承担8亿多人口的小康建设和1.7亿中小学生的义务教育，成本是低了还是高了呢？因此，中央、省、市级机关，耗费国家的财政成本最大，就是县级财政成本，也远远高于乡镇。因此，要特别加大对乡镇以上政府行政成本的控制，而不能简单地目光向下。
3.将政府成本纳入政府官员政绩的评价体系中。长期以来，我国行政成本居高不下，在一些政府官员的心目中，根本没有成本观念。目前中国各级政府的考核指标带有明显的“GDP化”倾向，即只看GDP增加了多少，招商引资多少等，只看施政成效，不计施政成本。至于政府成本是多少，政府成本增长率是否超过了GDP与财政收入的增长率，却很少过问，甚至从来不问。那么在这种政绩考核体系下，有一些政府官员要想尽快出所谓的“政绩”，就会不惜付出巨大的政府成本。提高政府行政效率，降低政府成本，最为可行和有效的办法就是尽快将政府成本纳入政府官员政绩的评价体系中，将“政绩等于财政收入”调整为“政绩等于财政收入减去财政支出”。迫使政府官员树立现代管理的效率观、价值观、竞争观、时间观、系统观，以高效的意识进行高效的管理，从而降低政府成本。
4.加大对农村公共事业的投入。在国际上，所有的发达国家以及一些虽不发达但社会稳定的国家，公共财政用于社会发展和社会事业的投入比重都比较高，而我国的这一比例只相当于古巴的三分之一，比印度还要低。现在，大家都在提倡建设服务型政府，一般认为服务型政府的一个基本标志是60％以上的财政预算要用于社会发展[11]，否则就是空话。但目前政府在农村公共事业的投入却比较低，以政府对农业科技的投入为例，据有关资料我国农业科研经费所占农业总产值的比重不足0.1％。农业科技推广经费所占农业总产值的比重也不足0.2％。农业科技人员更是少得可怜，目前中国每6000亩耕地才有1名科技人员，每200万亩草原才有一名牧业技术人员，而且许多技术人员的水平和素质还不能适应需要。我国现有农业科研成果转化率只有30％—40％（多数已转化技术的普及率仅为30％），比发达国家低20—30个百分点。中国农业科技对农业总产值的贡献份额只有30％，远低于发达国家的60％—80％的农业科技贡献份额。中国农业科技总体水平与世界先进水平的差距至少15—20年，一些高新技术的研究水平至少相差3—5年。