社会公共体育产品的界定与转变政府职能的研究（之二），本文主要内容关键词为：之二论文,社会公共论文,转变政府职能论文,体育论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
3 政府体育管理职能的转变及实现途径
《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》要求，“加快政府职能转变。进一步推进政企分开、政资分开、政事分开、推动各级政府强化社会管理和公共服务职能。”加快政府职能转变，积极推进政府从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府、法治政府转变，是树立和落实科学的发展观、完善社会主义市场经济体制，构建社会主义和谐社会的必然要求。(高尚全.政府转型：事关改革发展全局的重点[N].人民日报，2005年6月8日第9版)政府在体育领域强化社会管理和公共服务职能，应该以建设公共服务型政府为目标，以提供社会公共体育产品和服务为主线，根据不同时期和经济社会的发展水平，调整政府的管理职能和管理范围。
3.1 市场经济条件下政府的职能特点
政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理所应承担的职责和具有的功能。作为一个有机整体政府职能会随着内部及外部因素的变化而变化，因而呈现出一定的动态性，这些因素包括国家性质、国家体制、社会形态、社会任务以及国际政治经济环境。市场经济条件下资源配置方式的要求导致我国政府职能特点也相应的发生了一些变化，这主要体现在国家行政机关职能行使方式的改变，即在行使其政治、经济和社会管理三大职能的过程中，不能均衡用力、面面俱到，而应有进有退、有强有弱、有增有减。在市场经济条件下，政府职能主要包括以下内容：
1.政治职能。主要包括体现统治阶级意志、保卫国家安全、开展外交活动和促进国家进步等。
2.经济职能。通过对社会经济的宏观调控和管理使国民经济各方面得到规划、协调、服务和监督，实现社会总供给和总需求的平衡。这一职能要求政府不宜直接干预经济生活，而应把这部分权利交给市场这只无形的手去按照市场规律处理经济事务。
3.社会管理职能。主要是向社会成员提供教育、文化、科技、卫生、体育等各方面的公共产品。这一职能要求政府从私人产品领域有序退出而全力支撑公共产品领域。
3.2 我国政府体育管理职能转变原则
3.2.1 确立政府职能转变原则的依据
市场经济与计划经济条件下政府管理最大的不同是资源配置的基础由行政手段为主转变为以市场配置为主，体育资源的配置方式和配置手段自然也随之发生改变。因此，如何处理好政府体育管理部门与市场、与各社会体育组织的关系以便优化体育资源配置、提高体育资源利用率就成为我们面临的关键问题。政府的职能转变是必然的，更重要的是要明确哪些事情要强化、哪些事情要弱化、哪些事情要转化进而由市场或者社会体育组织替代。
3.2.2 体育管理职能转变的基本原则
政府的体育职能转变不是一般的调整而是转型，这种转型不仅要求在转变内容和转变方式上有所突破，还首先要求在指导思想上必须与市场经济规律相协调。因此，市场经济条件下政府对体育的管理必须遵循以下5个原则：
1.有为原则。新的政府行政理念注重政府有所为有所不为，凡是市场不能很好发挥作用的地方就是政府的重点作为之地，政府必须运用其所享有的资源为大众、为社会做好自己的分内之事。
2.有限原则。政府不是无所不在、无所不能的。体育的国际化使政府面临国际国内两个体育市场及国际国内两种体育资源，要实现“全能”政府势必带来效率低下、资源配置失衡的严重后果。
3.透明原则。政府代表国家行政机关，使其行为长期笼罩着一层神秘的面纱，这给暗箱操作提供了温床。随着我国加入WTO及经济全球化趋势的增强，对我国政府行为的透明性提出了新要求，也对政府体育管理工作的公开性予以了更多关注。透明性原则必须顺应时代潮流纳入政府体育管理工作规范。
4.依法行政原则。行政权由于具有可能对公民权利构成威胁的特点，因此，对其进行有效制约并使其在法律的轨道里正常运行是非常必要的。政府的体育管理工作离开了法律的约束，可能会给体育领域带来很大的混乱，体育市场机制也会遭到破坏。依法行政是当今世界一个重要的通行标准。
5.层次原则。社会公共体育产品有全国性产品和地方性产品以及属于地方性产品的社区产品，产品的多层次必然要求提供主体的层次性。层次性原则要求各级政府的体育管理职能要有明确和有序的划分，各自履行自己的职能。
3.3 以强化公共服务为主线，定位政府的体育管理职能
国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第二次会议上所做的政府工作报告中明确指出，“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。”体育管理属于政府社会管理和公共服务的范畴，要根据市场经济的规律，以强化公共服务为主线，把提供社会公共体育产品和服务，作为政府管理体育的基本任务和基本职能，以此作为转变职能的依据。
3.3.1 需强化的职能
公共体育设备设施是公共体育产品中群众直接享用和受益的部分，是社会公共体育产品的最基本、主要的部分，也是体育工作贯彻以人为本思想的重要内容。我国的公共体育设备设施的水平很低，同发达国家相比差距过大，与我国经济社会的发展水平不协调，不符合全面建设小康社会的要求。各级政府都应该与经济社会发展水平相适应，加大公共体育设备设施的投入，尽力提供更多更好的纯社会公共体育产品，提高混合性公共体育产品的公益性成分。公共体育设备设施的水平与区域经济社会的水平关系密切，更多的属于地区性公共体育产品，难以做到全国一个标准，一个模式。因此，地方政府在提供公共体育设备设施中，应该负更多更直接的责任。
3.3.2 需转化的职能
竞技体育水平是提供公共体育精神产品的重要基础，一直是我国体育行政部门工作的重点。对竞技体育活动政府不抓不行，不抓竞技体育不符合我国的国情。问题的关键是政府部门对竞技体育是一种直接管理的模式，包得过多。市县一级抓业余训练，国家和省一级搞专业队训练，政府出面办运动会，养了一大批专业运动员、教练员和其他工作人员。这种状况，虽然经过多年的调整改革，但基本的状况没有发生根本的改变。也就是说，政府在竞技体育的问题上，仍然承担着精神产品的提供者与生产者的双重角色。应该逐步由直接管理为主转变为间接管理为主，由生产并提供转变为购买提供，即根据国家的需要，下达任务，资助经费，具体的生产过程即竞赛训练工作转移给体育协会、体育俱乐部和其他社会组织。由现在的人、财、物多种资源投入，转变为主要是经费投入。降低政府的体育管理成本和负担。在社会条件尚不完全具备的条件下，根据需要，按照择优与示范的原则，国家兴办少量的国家运动队，示范性举办少量重大体育竞赛活动。在代表国家水平的竞技体育中，中央政府的体育行政部门应该承担更多的责任，省及以下体育行政部门应该根据情况，尽力减少训练和竞赛职能。
3.3.3 需弱化的职能
市场经济条件下，市场能够解决的问题，政府应该减少参与的程度，相应弱化其职能。所谓应该弱化的职能是指应消除政府对体育市场的过度干预，充分发挥市场在体育资源配置中的基础性作用，政府尽快从经营性、竞争性投资领域退出，适度开放以竞赛、训练为主要内容的竞技体育管理领域和提供健身娱乐的服务领域，从而建立起以市场为纽带的体育管理和服务的市场化机制，把政府的管理重点转移到社会公共体育产品提供和公共体育服务上来。
3.4 影响政府体育管理职能转变的主要因素
要成功地实现政府体育管理职能的转变，就有必要先了解影响职能转变的主要因素。从我国现实情况角度出发，影响我国政府体育管理职能转变的因素主要有以下几个方面：
3.4.1 管理体制
我国的体育管理体制在计划经济时代是一种高度集中的政府主导型的模式，实现社会主义市场经济体制以后，体育管理体制相应进行了改革。但是，旧体制的惯性仍然存在，新的体制还需要进一步完善。管理体制的核心是权限的划分，目前，我国体育管理仍然过多的依赖政府或者政府的体育行政部门，体育行政部门权力集中，包揽的事情仍然过多，特别在竞技体育领域，地方体育行政部门包揽大部分运动员的选、训、用、退等事务，导致体育人才流动困难、运动员退役和再就业困难。体育社会组织的独立法人地位并未真正确立，运动项目协会实体化进程缓慢，新的运行机制发展不完善、行政化倾向比较突出，俱乐部造血机能不足及投资行为的短期化，体育中介机构发展非常缓慢。因此，在进行政府体育管理职能转变过程中，体育管理体制的改革仍需进一步深化，改革的重点是规范的分权管理，包括中央体育行政部门和地方体育行政部门、政府部门与社会组织的权力和责任。
3.4.2 管理观念
我国在计划经济条件下形成的高度集中的体育管理模式，较好发挥了集中力量办大事的特点，有力推动了我国体育事业特别是竞技体育水平的提高。但这种手段不可避免地形成了“全能政府”，极大的强化了政府的权力和作用，形成的相应管理观念中，管理意味着权力、管理就是审批的观念根深蒂固，而管理就是服务，就是帮助解决问题的意识淡薄。管理观念问题仍然是影响政府体育职能转变的重要因素之一。
3.4.3 管理方式
从20世纪50年代的“社会分工”模式、60～70年代的“一家办”模式及80年代的“社会化方向”模式和20世纪90年代的“市场取向”模式，体育管理方式经历的每一种变革，无不对政府体育行政部门的基本作用方式、作用重点及作用方向产生着巨大的影响。我们存在的主要问题是习惯直接管理，而不善于间接管理；习惯通过作决定来处理问题，不善于通过引导的方式解决问题：熟悉行政手段抓工作，而不善于用经济的手段、法律的手段调控。
3.4.4 管理范围
政府体育管理职能转变中的一个重要问题是政府究竟哪些该管而哪些不该管，即要界定清楚政府的体育管理范围。在我国的体育事业发展历程中，政府体育行政部门的管理内容经历了或正在经历从全面而具体，事无巨细，全盘包办到管理错位(管了不该管的，而该管的又没管)再到现在的管宏观放微观、管公共体育产品供给放非公共体育产品的变革，而这一系列的变革直接引导着政府体育行政部门的职能转变方向和转变重点。由此可见，管理范围的准确界定是政府体育管理职能顺利转变的前提条件，也是降低政府管理成本，提高工作效率的基础。
3.5 社会公共体育产品的多样化与政府体育管理职能的层次性
3.5.1 全国性社会公共体育产品与中央政府的体育管理职能
涉及全国性的整体利益和全国体育事业整体发展的社会公共体育产品应该由中央政府提供。在大众体育、竞技体育和体育产业都应以受益范围为依据，界定全国性的社会公共体育产品和服务的范围，以此作为中央政府体育管理职能的基本依据。例如，在竞技体育领域，中央政府主要管理涉及国家利益的最高层次的竞技体育活动以及相应的运动项目的布局，在大众体育领域主要从宏观上推行全民健身计划，实施国家锻炼标准，开展国民体质监测，以及平衡区域体育发展格局，促进区域体育的共同发展都应该列入中央政府的体育管理职能。
3.5.2 地方性社会公共体育产品与地方政府的体育管理职能
受益范围服务在地方的社会公共体育产品由地方政府提供。地方性的社会公共体育产品应该根据地方的经济社会发展水平确定。提供地方性社会公共体育产品是确定地方政府体育管理职能的主要依据，大众体育的社会公共体育产品与地方联系更加密切，特别是体育场地和体育设施以及具体的指导与服务更多的要依靠地方政府。因此，地方政府在全民健身方面应该承担更多更主要的任务和责任，并作为体育管理的主要职能。
3.6 重构政府与其他社会体育组织的关系
政府与市场、政府与社会的关系问题，直接决定着我国体育行政改革、决定着我国政府体育管理职能转变的最终完成与实现。随着我国社会主义市场经济的建立以及国际交往的日益密切，过去那种政府与其他社会体育组织的固有关系已经严重阻碍了我国体育事业的发展和参与国际体育领域的交往。因此，重构两者之间的关系显得尤为必要和迫切。
国家体育总局《2001—2010年体育改革与发展纲要》明确提出了我国体育管理体制改革与发展的基本方针，即“理顺各类体育组织之间的关系，充分发挥各自的作用。从中央到地方形成层次清楚、功能明确、科学有序的新体制。构建起面向大众的多元的体育服务系统和利于‘奥运争光’的竞技体育体系”。
3.6.1 政府与市场
政府与市场的关系问题一直是西方经济学家争论的焦点问题之一。而今，人们意识到完全的依赖市场或政府都是不可取的，市场和政府都不是万能的，市场具有盲目性和滞后性，而政府具有主观性和计划性较强的特征。如何寻找一种模式使我们既能发挥市场优化配置资源的功能，同时又保证政府的宏观管理与监督，这将直接决定着市场经济条件下政府体育行政机制能否高效率的运作。为此，我们必须进一步明确政府和市场的事权划分，实现政事分开，管办分离，把不应由政府行使的职能和社会能够办的事逐步转移给事业单位、社会团体和社会中介组织。体育行政部门要把工作重点转移到贯彻国家体育方针，研究体育事业发展规划，制定体育行业政策，加强管理和提供服务上来。强化体育行政部门的宏观调控、社会行政和行业管理职能，建立办事高效、运转灵活、行为规范的具有中国特色的体育行政管理体制。
3.6.2 政府与运动项目协会
继续推动协会制改革，逐步理顺各级体育组织机构的关系，加快训练体制、竞赛体制等方面的配套改革。在进一步完善我国运动项目管理体制和运行机制的基础上，逐步建立具有中国特色的协会制。使协会逐步成为自主决策、自主管理、自我约束、自负盈亏的社团法人。政府和体育行政主管部门，通过法律规定，对各协会进行管理，行使建议权、指导权、监督权和审计权，即国家体育行政部门调控各单项协会，而各单项协会则按照章程、规则管理和指导全国或区域的各单项运动的开展。在此基础上，全国性单项协会要进一步加强自身建设，建立、健全组织机构、工作机制和规章制度，改变过去单纯依赖政府、主要依靠行政手段办体育的模式，发展和依托社会网络，按照协会章程开展活动，正确行使职能，承担应负的责任。各地应根据本地区实际，分期分批进行协会实体化改革。
3.6.3 国家体育总局与中华全国体育总会、中国奥委会的关系
国家体育总局是国务院的直属机构，代表政府主管全国的体育工作，而中华全国体育总会和中国奥委会都是社团组织，前者是全国性社会组织，后者是对外处理奥林匹克事务的组织，其本质代表社会体育组织。因此，它们三者的关系实质上反映了体育领域最高政府部门与最大社会体育组织之间的关系。正确处理好这三者之间的关系无疑会对各级政府部门和各级社会体育组织之间的关系是一种良好的引导和形成一种较好的示范效果。尽管目前看来，这三者是一个统一体(三个牌子一个机构)，但它们在法律关系中所处的地位及各自的责、权、利是完全不同的，三者应该分离。国家体育总局应该是纯粹的政府部门，而后两者是纯粹的社团组织，按照各自的章程和规则实现独立运作。三者的分离，既是实现管办分离的必然要求，也是重构政府与社会体育组织关系的基础，有利于在全国范围内理清政府与社会组织之间的关系，充分发挥不同主体的比较优势。
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