美国框架下的TPP谈判及其主要特征——基于农产品贸易与竞争的视角，本文主要内容关键词为：美国论文,农产品论文,视角论文,主要特征论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国为了国内经济复苏和实现重返亚洲战略的需要，积极参加并主导了“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)谈判，充分体现了美国的利益和意图。这对中国农产品贸易发展及东盟自由贸易区格局乃至亚洲经济发展和国家(地区)关系，构成了潜在的、复杂的甚至是危险的竞争，需要认真研究和妥善应对。 一、美国利用并主导了TPP谈判 “跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)的前身是由文莱、智利、新西兰和新加坡发起的“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”(TPSEP)。2005年5月28日，上述四国共同签订并生效TPSEP，彼此承诺在货物贸易、服务贸易以及投资等领域相互给予优惠并加强合作。文莱和新加坡有进口农产品的需求，新西兰和智利有出口农产品的需求，彼此之间在农产品贸易上存在互补性，但贸易额有限。世界粮农组织的数据显示①，2007年，文莱农产品进口额仅有2.72亿美元，新加坡农产品进口额为68.89亿美元。同时，新加坡有出口工业品的需求，智利有出口铜等矿产品的需求，文莱和新西兰有进口工业品的需求，彼此之间在工业品贸易上也存在互补性。进一步分析可知，新加坡和文莱都是人口小国，且新加坡农业资源十分匮乏，但这两个国家人均收入水平较高，具有进口农产品的现实需求，不会因为农产品进口而产生严重的负面后果。 新西兰和智利农业资源非常丰富，农产品供给能力远大于其自身的消费能力，需要将剩余农产品出口，以保证农业生产和农村社会正常运行。这决定了TPSEP无需强调农产品高关税保护措施；同时，这四个国家尚未建立以大量财政补贴为支撑的农业支持政策，自然不会削减国内支持。从TPSEP谈判之时，它就体现了可免除农产品关税和无需削减农业国内支持的特征。 TPSEP协定文本印证了上述观点。文莱、新西兰和新加坡的农产品关税数目极为有限，便于实现农产品零关税目标。按照该协定，2006-2011年，文莱咖啡豆及其加工产品的关税水平从每吨110美元降至0，茶叶的关税水平从每吨200美元降至0；2006-2009年，咖啡成品及茶产品的关税税率从5%降至0；2006-2010年，新西兰少数深水动植物产品的关税税率从5%降至0。新加坡从该协定生效起，将啤酒每升0.7新加坡元、波特酒每升1.7新加坡元、药酒每升8新加坡元的关税水平降至0。智利农产品关税数目为1436(8位关税编码)，除糖、小麦和植物油为关税高峰产品外，其余农产品的关税税率均不超过6%。2006-2015年，智利蔗糖、砂糖(配额外)的关税税率从98%降至0%，小麦、小麦或混合麦细粉的关税税率从31.5%降至0(配额外)，豆油、花生油、橄榄油等的关税税率从28.4%降至0；2008-2015年，其余农产品免除关税。TPSEP的农产品贸易零关税规定，正是美国一直提倡和追求的目标，但在WTO新一轮谈判中尚未实现的贸易政策。 早在TPSEP谈判时，美国就开始与创始国磋商。2008年2月，美国介入TPSEP并将其演变成TPP，开始发挥主导作用。美国推行TPP的目的，是借助TPSEP成员及其部分理念，例如农产品贸易零关税等，构建以美国为主导的亚太地区经济发展框架和平台，进一步打开市场，特别是全球最富有活力的亚洲市场，促进美国经济较快增长。“奥巴马政府正在寻求TPP开启美国企业、工人、农民、服务商和农场主创业和工资增长的机会。”②美国认为，在竞争激烈的全球市场上，由于关税和非关税壁垒因素，即使是产品成本的少量增加，也可能意味着成功与失败的差别。美国要求TPP成员认同和接受高质量(更为开放)的市场准入，推动更多的美国工业品、农产品等以零关税方式进入其他国家，从而加快国内经济的复苏和增长，以保证美国作为世界上最大经济体的地位。 亚洲是世界上经济最活跃的地区，也是美国商品(包括农产品)出口的重要市场。2011年，亚洲人口占世界总人口的60.38%，亚洲拥有世界第二大、第三大经济体和中国、印度两大新兴经济体，亚洲国家(地区)GDP(地区生产总值)占世界总量的32%③。同时，亚洲市场具有相当的增长潜力。2003-2012年，亚洲商品进口额占世界商品进口总额的比重由23.5%上升至31.8%，10年间提升了8.3个百分点④。2010年和2011年，亚洲农产品进口额占世界农产品进口总额的比重分别为25.8%和27.4%，分别比上年增加0.4个百分点和1.6个百分点⑤。2012年，在全球15个主要农产品进口国(地区)中，亚洲占有9个，其进口额占上述15国(地区)农产品进口额的32.43%⑥。 在中国经济快速、持续增长的背景下，中国农产品贸易增速超过美国。2003-2012年，美国农产品贸易额从1535亿美元上升至3140亿美元，增长了104.6%；同期，中国农产品贸易额从404亿美元上升至1739亿美元，增长了330.5%。从中美农产品进出口占世界市场的份额看，2003-2012年，美国农产品出口份额几乎在10.2%上下波动，而中国农产品出口份额从3.1%稳步上升至4%；美国农产品进口份额从11%下降至8.1%，而中国农产品进口份额则从4.2%上升至9%⑦。 美国农业部经济研究局的一份报告指出⑧，2013年美国农产品出口的地区份额中，亚洲为42.6%，明显超过其他各大洲。同期，中国向其他亚洲国家出口农产品占其全部农产品出口的份额为62.2%。随着中国等发展中国家崛起，美国在亚洲市场上正面临多方面的竞争和挑战，虽然中美农产品出口都在增长，但各自的增长率存在差距(见图1、图2)，即中国农产品向亚洲出口的潜力更大。
图1 中美农产品出口在亚洲市场的比较 数据来源：中国数据来自中国商务部对外贸易司(http://wms.mofcom.gov.cn)；美国数据来自Outlook for U.S.Agricultural Trade，美国农业部经济研究局(ERS)(http://www.ers.usda.gov)。
图2 中美农产品出口在亚洲市场的增长率比较 数据来源：同图1。 美国框架下的TPP现有12个成员，除四个创始国和美国外，还有澳大利亚、秘鲁、越南、马来西亚、墨西哥、加拿大、日本。其中，加拿大、墨西哥与美国同为北美自贸区(NAFTA)成员，澳大利亚、智利、秘鲁、新加坡分别与美国签有双边自贸协定，日本是美国的同盟国。从农产品贸易谈判目标看，澳大利亚、新西兰、加拿大、智利、秘鲁和马来西亚同属凯恩斯集团，这些国家与美国在大幅度扩大进口国市场准入上基本一致，极力推动进口国农产品市场开放。日本则是一个农产品进口大国，极力维持对其农业的保护和支持。但是，对于TPP体系而言，需要日本作为农产品主要进口国，与美国等农产品主要出口国之间形成一种双方互动、匹配的交易模式。这不仅是美国经济发展的现实要求，也将是TPP是否成功的一个重要标志。 二、美国推行“自由贸易”新模式 美国为了实现其利益最大化，充分利用、发挥了其经济发展的特征和优势，并将这些特征和优势融合、渗透到贸易领域，不断创新具有美国特色的贸易理念和贸易规则。TPP谈判就是将这种“自由贸易”最新版推向亚洲地区的过程。在美国政府看来，“国家与市场之间、政府与企业之间在海外市场的拓展上形成了一种结盟关系。从这个角度讲，国家并没有什么独立性可言，国家就是本国企业利益的代言人，这一观念其实早已深嵌在美国的政治体制中”(王勇，2007)。 尽管TPP谈判作为闭门磋商，其内容和过程被严格保密，但是，通过已有的公开资料，美国贸易政策和TPP谈判的一些新特征仍能透露出来。这些主要特征有： (一)农产品零关税 降低进口国关税一直是美国出口商追求利润的主要途径，美国从全球贸易自由化中获益匪浅。在WTO新一轮农业谈判中，美国的核心目标是扩大WTO成员的市场准入，其关税削减提案为：关税税率为0～20%、20%～40%、40%～60%、60%以上的农产品，其关税税率削减幅度分别为55%～65%、65%～75%、75%～85%、85%～90%，与欧盟、G20、G10的关税削减方案相比，美国方案体现了高层切割点低、削减幅度大的特点⑨。在TPP谈判中，美国充分利用了TPSEP零关税的规定，并将其扩展成为TPP规定，作为进一步破除亚洲市场关税保护、实现美国利益最大化的利器。 上述两个贸易谈判比较，前者只是扩大了农产品市场准入程度，后者则将农产品市场准入最大化。显然易见，后者的程度远远超越前者，并将扩大市场准入用到了极致。美国试图推行农产品零关税，将在海外市场获得更大利益(见图3)。
图3 关税减免促进出口国盈利增长 图3中，S、D分别表示进口国生产者供给曲线和消费曲线，MD表示进口需求曲线。某商品进口被征收关税后，进口国市场上该商品价格为
，进口国生产量为
，市场需求量为
，进口需求量为
。当该商品进口零关税时，进口国市场上该商品价格为
，市场需求量为
，进口需求量为
。与此相对应，由于该商品被免征关税，出口国产生的盈利增加部分为由
和O围成的面积减去由
和O围成的面积，即两者之差为阴影面积。 (二)SPS统一规范 目前，各国在实施卫生与动植物检疫检验上有较大的自由裁量权。WTO文本重申，不应阻止各成员为保护人类、动物或植物的生命或健康而采用或实施必需的措施，但这些措施的实施方式不得构成在情形相同的成员之间的任意或不合理的歧视手段，或构成对国际贸易的变相限制⑩。目前，有关农产品检验检疫尚未形成统一的国际标准，各国执行的标准存在明显的差异，这有待于科学界进一步研究和确定。美国出口商抱怨一些进口国检验检疫过于严格，以至于阻碍了美国农产品进入这些国家，美国政府将这种指责转变成贸易政策。例如，美国大米出口商不满日本对进口大米限制数百种化学物质残留，美国批评这种措施不科学，并要求将其取消(Hisano，2012)。美国贸易办公室指出，许多国家以保护人类、动物和植物健康为借口，实施贸易保护主义，美国努力消除不必要的外国SPS障碍，力争实现奥巴马总统提出的2010-2014年美国出口翻一番的目标(11)。TPP作为美国贸易拓展的重要途径，美国将SPS纳入其规则制定之中(吕向东等，2014)，使TPP成员的SPS规范化和统一化，即执行统一的技术标准和操作程序，以符合美国经济发展的需要。 (三)生态环境保护 美国强调环境保护是人类共同的核心价值观之一。美国贸易办公室公开宣称，美国认为，促进亚太地区环境保护不仅是一个核心价值观，而且是TPP的一项关键性且优先考虑的问题。具体来说，美国寻求在TPP框架下共同遵守的争端解决机制和其他义务，包括法律和多边协定，这足以使TPP成员执行环境保护任务，解决生态环境遭遇破坏的问题，并且承诺不放弃或不违背以环境保护为目的贸易或投资，以杜绝野生动物产品走私、非法砍伐、非法捕捞等现象(12)。值得关注的是，美国曾在WTO新一轮农业谈判中，主张农业多功能性与农产品贸易不应放在一起讨论，并与以日本为代表的G10和欧盟进行过激烈的、针锋相对的争辩。现在美国却提出环境保护是一个优先考虑的问题，这是因为一些亚洲国家人口众多，同时自然资源相对稀缺和贫瘠，农业开发与自然资源保护的关系始终是一个难以解决但又不得不重视、难以取舍的问题，这为美国发挥其农业优势和农产品出口提供了重要机遇。对美国来说，以保护资源的名义限制某些国家农业发展是一个名正言顺的理由。 (四)知识产权保护 美国贸易办公室指出，美国在TPP谈判中努力推进最具开放性并有先进科学技术支撑的规则，以保护和促进美国出口知识密集型产品及其服务。美国正在寻求以美国法律为基础，引导建立一种知识产权保护机制。最具创新精神的知识经济及知识产权保护，对美国经济增长和就业机会至关重要。美国有近4000万人直接或间接为知识密集型行业工作，他们支撑着美国大约60%的出口商品和较大份额的服务业出口。同时，美国的先进技术为整个亚太地区(包括TPP成员)的生产者和消费者带来益处(13)。实际上，美国的一些农业生物技术公司，例如孟山都、杜邦等跨国集团企业，都在不遗余力地向美国政府施加压力，要求为他们的技术知识提供全球性保护。先进技术是保证美国农产品出口增长的一个重要支撑点，知识产权保护则是加强这个支撑点的法律手段。 (五)现代商业模式 美国以先进的计算机和互联网技术为依托，不断创新现代商业模式，特别是电子商务的诞生，极大地降低了交易成本、提高了商业效率。美国贸易办公室指出，美国政府正在努力通过TPP谈判，要求TPP成员履行对电子商务的承诺，保持互联网自由和开放，促进电子供应商的竞争并设置新的贸易规则，其中包括一种单一的、全球性的互联网规则，使企业的计算机和互联网技术在促进商品贸易中更具有可操作性(14)。借助于先进的电子技术和现代商务模式，美国可将商品(包括农产品)更加便捷、低成本地打入其他国家市场，在市场竞争中发挥美国的领先优势。 (六)透明、反腐和监管 美国试图通过TPP框架，加强TPP成员决策的透明度，打击政府官员的腐败行为，加强监管系统的一致性，确保美国商品公平地进入亚洲市场。具体来说，美国提出在TPP成员内部，制定共同遵守的相关法律法规(包括行政裁决)；建立公开、透明、可对成员国政府问责的制度机制；开辟社会团体、企业和公众自由评论和发表意见的专门渠道。上述措施的目的是共同承诺打击腐败现象，提升官员的道德标准(15)。除上述六个方面外，美国还在TPP框架中纳入劳工保障、企业公平竞争等内容。显而易见，传统的、单一的、狭义的国际贸易方式正在拓展成为现代的、综合的、全方位的国际贸易方式，TPP成员不仅要受到贸易机制的制约，还要受到法律法规、社会团体、商业模式和公众评判等多方面的制约。这反映了美国正在推行高标准、多方位、综合式的自由贸易新模式。日本学者指出，美国百事可乐等大企业对TPP的兴趣，并不在于其环境保护和当地农业可持续发展，其关注的重点是快速增长的有机产品市场和出口机会(Hisano，2013)。 三、TPP的影响及应对策略 (一)TPP带来的影响 尽管TPP谈判成功的时间无法预测，但是，TPP带来的冲击是不可避免的，这足以引起亚洲各国的重视和深思。 首先，美国和TPP核心成员要求取消农产品关税，这无疑会对农产品进口国带来较大冲击。中国作为发展中的人口大国，未来仍将是全球农产品进口大国，这决定了美国等绝不会放弃中国市场。现在，美国阻止中国加入TPP谈判，主要是拒绝中国参与TPP规则的制定和限制中国发挥应有的作用。一旦TPP谈判成功，美国就会以TPP的名义力压中国加入，要求中国更大程度地开放市场。以美日TPP农业谈判为例，其争论的焦点为减免日本主要进口农产品关税，即围绕日本大米关税税率778%、小麦关税税率252%、牛肉关税税率38.5%、黄油关税税率360%、糖关税税率252%，美日双方展开激烈的讨价还价。美国的目的不仅是要求日本大幅降低农产品关税，而是最终实行农产品零关税。取消农产品关税保护，实行美国框架下的SPS规则，这意味着农产品进口国将遭遇国外农产品的严重冲击，从而导致农业综合生产能力下降。中国加入WTO后，国产大豆生产萎缩就是一个典型案例。 其次，美国作为发达国家，其环境保护水平远远超过大多数发展中国家。尤其是人均资源相对贫乏的人口大国，为保证本国人口生存不得不过度开发自然资源，造成生态环境破坏和恶化，这为美国借保护生态环境之名、行推销农业产品之实，提供了很好的理由。问题的关键不在于环境保护本身，而在于环境保护背后的动机。一旦加入TPP，中国的农业生产必然会受到环境保护的制约，例如，化肥和农药污染较为严重的土地、常年旱情严重的土地以及低产田、河滩地、坡地、沙化地等，都将退出农业生产，这些土地退出导致的农产品供给减少以及相应的对部分农民的补偿；都需要考虑。 再次，美国强调知识产权保护，就是运用法律的方式设置知识壁垒，利用知识产权实行技术控制，以更好地保障美国的科学技术优势。在知识产权保护方面，中美两国存在着认识偏差和实际差距。例如，中国知识产权意识薄弱，体系和机制不健全，中国企业未能成为创新主体。从国际市场看，中国种业的出口贸易额只占全球同类贸易总额的0.8%，而排名世界前10位的外国农作物种业公司占据了全球种业出口市场1/3的份额。从国内市场看，外资企业蔬菜种子经营量已超过中国蔬菜种子市场一半的份额(宋敏，2012)。美国推出的TPP知识产权规则，不仅有利于美国农业技术向国外推广，还会对某些知识产权形成垄断，并利用这种优势制约发展中国家经济发展。 另外，现代商业模式以互联网技术为依托，美国无疑是这种商业模式的发源地和领跑者。发展中国家如果对电子商务技术缺乏深入了解和掌握，而盲目引进这种商业模式，不仅不能发挥现代商业模式的作用，还会失去传统商业模式的优势，这些国家将失去部分商品销售的主动权。美国提出的提高政府决策透明度、反对官员腐败和改善政府对市场的监管方式，从某种意义上讲，也是针对发展中国家普遍存在的官员贪污腐败和不作为现象，这不仅可以从法治和道德上推进贸易体制建设，而且可以从政治和社会制度方面介入发展中国家事务，在更大范围内推行美国自由贸易新模式。 (二)应对策略 上述分析表明，美国框架下TPP的影响是全面和深刻的，这不仅包含新技术革命带来的“破坏性创新”以及TPP对传统的贸易理念和贸易体系的“颠覆”，而且包含着国家之间的贸易竞争和利益博弈以及竞争和博弈规则的巨大变化，掌握规则制定的优先权意味着控制未来国际贸易的主动权，因为“新参与的国家必须‘无条件’地接受现有成员已经达成的基本规则(16)，美国和相关利益者一致认为，不可能做出任何让步”(Hisano，2013)。由此可见，中国应对TPP进行深入的了解和思考，积极开展对策研究。由此，本文提出几点策略： 一是加强相关信息的收集和分析。由于TPP谈判是闭门磋商，其内容和过程严格保密，但是，信息分析是研究和决策的基础。开展及时、准确、有效的相关信息收集和分析工作，既是非TPP成员面临的困难和挑战，又是一项具有战略意义的基础性任务。加强国内外学术交流和信息沟通，尽可能多地了解TPP谈判的动向和进程，改变目前国内TPP信息量很少、学术界关注度较低的局面。 二是开展TPP与RCEP研究。尽管在亚太经合组织(APEC)框架内，无论是美国主导的TPP，还是中国等亚洲国家主导的区域全面经济伙伴关系(RCEP)，最终都会趋向亚太自由贸易区(FTAAP)(Petri，2012)，但是，TPP与RCEP背后存在着中、美、日等大国(地区)之间的激烈竞争。这种复杂的现状给APEC带来了挑战(胡麦秀，2012)，TPP和RCEP的推进都面临困境(Deborah，2013)。如何实施“亚太自由贸易区”是一个现实的难题，中国政府有关部门和学术机构应尽快开展有组织的、系统性的研究。 三是构建中国农业发展新战略。在经济全球化和信息技术快速发展的背景下，应从世界经济与贸易规则的变化和特征及其对未来中国农业影响的视角，构建具有时代特征并有利于提高竞争力的农业发展战略(翁鸣，2009)。一方面，加强农业基础设施建设、新型农业经营主体培育和先进农业技术推广等；另一方面，把握全球新技术、新经济的发展趋势，尤其是从互联网发展带来农业产业链和农产品营销模式的变革中，学习和吸收先进技术和新型商业模式，缩小中国与美国等国家差距。 四是分析美国与TPP的“软肋”。美国作为世界上最发达的国家，往往将本国意志强加于其他国家，这就决定了美国主导的TPP存在着某种缺陷。从逻辑上看，美国在将其优势产业和产品推向海外市场的同时，又极力注意保护其相对弱势的产业和产品，即美国具有贸易自由化和保守主义的两面性。例如，美国在要求日本开放农产品市场的同时，注意保护本国的汽车产业。发现和研究美国与TPP的缺陷，有助于中国提高政策制定的针对性和目的性。 五是加强亚太地区国家之间的合作。尽管亚太地区国家的经济合作无法排除政治因素，但是，亚太地区经济一体化所蕴含的巨大经济收益，才是各国加入自贸区谈判的根本动力。一方面，巩固中国与其他亚洲国家已有的合作关系，积极寻求与TPP成员签订双边自贸协定，化解和减少TPP可能给中国带来的贸易和投资转移效应；另一方面，加快建立新的亚洲国家合作机制，例如建立新的亚洲金融组织，以瓦解美国制约中国发展战略的实施基础。 ①数据来源：FAO Statistical Yearbook 2009,http://www.fao.org。 ②数据来源：TPP Summary of U.S.Objectives,USTR(http://www.ustr.gov),2014. ③根据FAO Statistical Yearbook 2013(http://www.fao.org)有关数据计算。 ④资料来源：WTO国际贸易统计(ITS)，http://www.wto.org. ⑤资料来源：农业部农产品贸易办公室、农业部农业贸易促进中心：《2012中国农产品贸易发展报告》、《2013中国农产品贸易发展报告》，中国农业出版社。 ⑥根据《2014中国农产品贸易发展报告》附表23中的数据计算。 ⑦根据WTO国际贸易统计(ITS)(http://www.fao.org)数据(2003-2012年)计算。 ⑧Outlook for U.S.Agricultural Trade,Economic Research Service,USDA,www.ers.usda.gov,2014. ⑨资料来源：农业部农产品贸易办公室、农业部农业贸易促进中心：《2007中国农产品贸易发展报告》，中国农业出版社，2007年。 ⑩《世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果法律文本》，对外贸易经济合作部国际经贸关系司译，法律出版社，2000年，第59页。 (11)资料来源：2013 Report on Sanitary and Phytosanitary Measures,USTR,2013. (12)资料来源：TPP Summary of U.S.Objectives,USTR,2014. (13)资料来源：Summary of U.S.Objectives,USTR,2014. (14)资料来源：TPP Summary of U.S.Objectives，USTR,2014. (15)资料来源：TPP Summary of U.S.Objectives,USTR,2014. (16)原文是："newly participating country is required to accept 'unconditionally' the ground rules already agreed".
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