如何看待和继续实施积极财政政策的观点综述，本文主要内容关键词为：财政政策论文,如何看待论文,观点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
积极财政政策自1998年实施以来，取得明显成效。在这种情况下，继续实施积极财政政策是否必要？在实施中将会面对哪些新情况，需要注意哪些新问题？现将理论界的各种观点综述如下：
一、我国是否继续实施积极的财政政策
虽然中央已决定2002年我国仍将实施积极财政政策，但理论界和实际经济工作部门却存在两种不同的认识。
（一）持继续实施积极财政政策的观点
第一种观点认为，从当前国内外经济发展的态势和我国宏观经济增长面临的形势来看，今后一段时期必须继续实施积极财政政策。理由是：(1)全球经济放缓。受全球经济不景气的影响，2001年以来我国国民经济运行呈现先高后低的态势。一季度国民经济运行开局良好，国内生产总值增长为8.1%；二季度由于主要贸易伙伴日本、美国等国经济下滑，外贸出口受到严重影响，工业增长也出现下降趋势，国内生产总值增长为7.9%；三季度，受美国"9.11"事件的影响，全球经济增长大幅放缓，对中国经济的影响也日益显现，国内生产总值增长为7.6%；四季度及2002年的经济，由于国际经济环境日趋严峻，世界经济显现衰退征兆，增长可能会低于预期，今后一段时期，我国外贸将面临严峻挑战。(2)消费需求低迷。目前，我国通货紧缩趋势没有得到遏制，尽管国家采取了很多措施刺激居民消费，但整体消费水平却没有明显提高，居民即期消费意愿不强的状况并没有实质性改变。原因有：一是产业结构调整力度的加强和国有企业改革的深化导致失业人员增加，由此影响城镇居民收入，而农民由于农产品供过于求及剩余劳动力的存在，短期内没有具体有效措施增加农民收入，城乡居民收入不稳，导致消费减少；二是住房、教育、医疗等各项市场化改革，使居民未来保障性支出不确定风险依然很大，预期支出提高，预防性储蓄增加；三是目前我国高收入阶层与低收入阶层之间差距拉大的趋势十分明显。(3)民间投资没有有效带动。出现了全社会固定资产投资高速增长的同时，非国有经济投资增速滞后的现象。如2000年上半年国有经济投资和非国有经济投资的增长率仅相差不到5个百分点，而2001年上半年这一差距已经扩大到超过了10个百分点。民间投资滞后的主要原因，一是对未来投资的安全性和回报率缺乏信心；二是不能享受同等的国民待遇；三是缺乏相应的金融支持，特别是缺乏专为中小企业服务的金融机构，使中小企业的融资难度加大等。[1]
第二种观点认为，我国积极财政政策的实施仅仅两年多，虽然已经取得明显成效，经济发展出现重要转机，但各种指标显示，我国社会经济还没有导入正常稳定发展的轨道。如有效需求正常增长的机制尚未完全形成，经济增长率回升的基础还不稳定，社会投资仍不够活跃，启动农村消费市场还需做更大的努力，产业结构和地区结构还不尽合理等。可以判断，当前正是积极财政政策充分发挥作用的时候，一旦撤下来，就可能出现反复，甚至前功尽弃。当前仍然存在继续实施积极财政政策的巨大空间。(1)经济增长仍缺乏稳定的基础。(2)从供给与需求两方面看，需求不足仍是主要矛盾。(3)启动民间投资的效应，即所谓汲水政策的效应仍然不够明显。(4)实施“十五”计划《纲要》也要求继续实施积极财政政策。(5)当前的国际经济形势也要求继续实施积极财政政策。[2]
第三种观点认为，虽然积极财政政策存在诸多消极作用，但是目前国际国内的形势仍然要求今年加大积极财政政策的力度；从我国经济的总体上来看，目前虽存在巨大的显性和隐性债务，但仍然足以支持继续发行国债。这基于三点原因：一是从目前来看，世界经济形势难以让人乐观，美国经济的衰退还未能扭转，对国际形势的估计宁可严峻些。二是从社会投资来看，去年集体和个人投资分别增长了8.1%、12.7%，低于国有12.8%的增长，还没有形成社会投资的活跃。三是从财政赤字和国债负担来看，目前财政赤字离国际警戒线还有一定的距离，总体上仍然可以支持今年继续发行国债。[3]
第四种观点认为，当前继续实施积极财政政策是经济发展的迫切要求和必然选择，尽管从2000年上半年开始就已经出现了重要的转机，但是国民经济自主性的或者市场推动的内在增长因素和稳定增长机制并未形成。尽管通货紧缩的现象已经得到了极大的缓解，但是也尚未消除。当前投资、消费和出口需求三驾马车对经济的拉动作用明显不足，必须继续实施积极财政政策来加以矫正和补充。世界经济增速的下滑对我国经济增长的影响将达到两个百分点左右。如果不能弥补或消除这两个百分点的影响，不仅7%的国民经济增长速度难以保持，失业矛盾将更加突出，财政税收也将因此而受到很大的影响。总之，在没有形成能够替代扩张性财政政策的经济内在增长因素和稳定机制之前，如果退出扩张性财政政策，就要牺牲国民经济的快速、持续、健康发展。[4]
第五种观点认为，我国近期继续实施积极财政政策，确有必要。首先是经济形势的变化。虽然当前经济增长的各项指标已经明显好转，但影响经济持续增长的一些深层次问题，诸如体制、制度因素和结构性障碍等，并未得到根本解决。通货紧缩的隐患尚未根除，社会有效需求不足的矛盾仍然存在；民间投资的增长速度依然缓慢，制约消费增长的瓶颈性因素也还比较多。从外部条件看，当前全球经济增长速度减缓，将对中国经济造成新的不确定性冲击与负面影响。因此，在没有形成经济自主增长的内在因素和稳定机制之前，或者说在没有出现扩张性财政政策的替代因素之前，如果要想使国民经济增长保持足够、有效的推力，保持预想的较快增长速度，那么积极财政政策的扩张力度就必须加以保持。其次，继续实施积极财政政策的现实可能性也是基本具备的。近年来，我国财政税收收入每年以2000亿元的速度增长，财政收入占GDP的比重每年提高约1个百分点，预计到2005年这一比重将达到20%左右，国家财政收入总额将达到2.5万亿元以上，从而使政府的偿债能力大为增强。2000年我国中央政府财政赤字占GDP的比重为2.9%，债务余额占GDP的比重为14.6%，两者均低于日本和欧盟等国家的水平。此外，我国多年来是以借新债还旧债的滚动方式来进行政府（财政）融资的，财政每年主要承担的是当年债务利息的偿还，这在财政支出中所占的比例并不大。在今后一个较长的历史时期内，还不会出现对债务本息的支付危机。[5]
（二）持否定观点
第一种观点认为，应尽快或分步停止积极的或扩张性的财政政策，其主要理由有三点：第一，近几年实施的积极财政政策已经对银行信贷资金和民间投资产生了明显的挤出效应。第二，财政政策效应，特别是国债投资的效应正在递减，甚至现在已经难以找到有效和合理的国债投资项目了。第三，财政风险正在加大。如果加上潜在的和或有的政府债务，规模已经极为可观，搞不好就会陷入难以自拔的财政债务危机之中。[6]
第二种观点认为，几年来我国实施积极财政政策在取得积极成效的同时，财政的债务负担越来越重，中央财政的债务依存度和偿债率都已大大超过国际公认的警戒线，如果继续增发国债，累积的财政风险将会越来越大，因而主张积极财政政策应逐渐淡出。[7]
第三种观点认为，虽然目前我国财政赤字和债务余额占GDP的比重较低，但不可忽视的是，财政赤字和债务余额占GDP的比重的大小应与财政收入占GDP的比重高低相适应，在我国财政收入占GDP的比重较低的情况下，不宜过分扩大发债规模。同时，由于我国潜在的财政赤字和债务融资规模已经很大，社会保障等欠账很多，在扩大赤字和国债规模时更要特别谨慎，否则将会引发债务危机和通货膨胀等一系列问题，直接影响我国经济的安全和稳定发展。[8]
第四种观点认为，由于连续4年实施积极财政政策，国债投资项目储备已不足，再继续实施以国债为主的积极财政政策已无意义，必须调整政策方向，转为通过大幅度减税来刺激国内需求增长。[9]
第五种观点认为，积极财政政策弊端日重，应当尽快淡出。理由是：(1)增发国债的增长拉动效应已经明显减弱。2001年上半年出现上年增发国债结余闲置现象，适合国债投资的项目不多，难以安排。随着增发国债措施的连续实施，增发国债的增长拉动效应逐年减弱，趋于消失。再者，增发国债的增长拉动效应主要体现在投资领域，对拉动消费需求起不到直接作用，并且受居民消费倾向较低的约束而起不到多大的间接拉动消费及经济增长的乘数效应。(2)国债投资的效率较低，产生对民间投资的挤出效应。2000年上半年，国债投资增速下降，对企业投资的挤压减弱，企业投资急速上升，宏观出现明显回升，下半年增发国债，财政筹资力度加强而使市场融资投资受到挤压，由国债资金及配套贷款所形成的投资资金来源明显增大，而由市场贷款及其他融资方式所形成的投资资金来源相对减少，财政投资的增速上升抵不过企业市场性投资增速的下降，从而全社会投资总额增长速度下降，以致于出现了财政投资扩张而经济增长反而下滑的负效应，这是国债投资实施初期及经济下滑时期所没有出现过的现象。(3)企业税收负担加重，对经济回升产生抑制效应。税收增加主要通过加大税收征管力度的方式实施，一些有利于促进经济回升的减税措施和税制改革措施无法出台，企业实际税负过重，投资经营积极性受到压抑。扩大支出和加重税收的财政政策，形成“一脚踩油门，一脚踩刹车”的矛盾效应，扩大财政支出的效果被税负加重的不良后果所抵消甚至超出。(4)财政负债负担及风险增大。我国财政债务风险指标大多数严重超标，债务负担及风险防范问题不容乐观。以增发国债为主要内容的积极财政政策，在经济下滑时期作为一种反周期政策措施而起到积极作用，但存在低效率弊病和挤出效应、债务风险增大等代价，这种临时性短期政策不宜连续多年实行使之长期化。[10]
二、在实施中面对哪些新情况，需要注意哪些新问题
第一种观点认为，在实施积极财政政策力度不减的同时，在使用方向上做些调整：(1)由基本用于搞基础设施，转向部分投向有市场、有潜力的制造业，用于企业技改，以便尽快见到效益，缩短投资回收期。(2)拿出适当比例，投向有效益的民营企业。(3)由主要投向二产，转向部分支援高效农业和三产业发展。同时，注意发挥货币政策的作用，使资金来源多样化；注意发挥产业政策的作用，加快扶持高新技术产业、附加值高的产业和信息服务、金融、咨询等第三产业发展，以减轻财政负担。[11]
第二种观点认为，在积极财政政策继续实施中，需要更多地在机制转换、结构优化上下功夫，把反周期调节和化解深层次矛盾制约结合起来。在机制转换方面，要考虑怎样以制度创新挖掘出微观市场主体的潜力，即真正搞活经济搞活企业；优化结构方面要考虑怎样面对国际竞争，实现产业结构的合理调整和产品结构的升级换代。这两个方面实际上是按照两个转变的轨道为国民经济长期持续增长提供支撑力量。
反周期操作是一个阶段性的宏观调控定位，要和为长期发展提供后劲结合好。其实，积极的财政政策促进了经济增长和社会稳定，为解决一些深层次矛盾，提供了一定的操作条件，关键在于，我们在实施积极财政政策的同时要注重长远目标，把积极的财政政策放到两个转变的总体战略中去协调。[12]
第三种观点认为，继续实施的积极财政政策与前期政策比较，政策的性质和任务，都是有明显差异，政策力度、作用方向及政策手段的搭配，也将依据经济形势的变化和经济发展的需要进行相应调整。近期的积极财政政策，一是要巩固和发展前期政策成果，避免因经济形势好转过早调整政策，导致经济再度陷入不景气现象的发生；二是要保证国债在建项目如期竣工投产；三是要扩大就业，创造宽松稳定的改革与发展的政治经济环境；四是要加强制度和软环境建设，健全市场机制，推动结构调整，促进国民经济中长期持续稳定发展。[13]
第四种观点认为，我国目前的财税政策要从注重需求面的调控转到需求面与供给面并重的政策，在继续实施积极财政政策的前提下，适当调整积极财政政策的内容和手段搭配，特别是可以更好地发挥税收这一手段对促进经济发展和结构调整的作用，在税制改革和完善的过程中，对税收负担作有增有减的调整，在总体上适当减轻企业和居民负担，进一步激发企业和居民的投资和消费，促进我国经济健康、稳定地发展。[14]
第五种观点认为，现在我们需要研究的不是应不应该继续实施积极财政政策，而是继续实施财政政策的方式问题。迄今为止，我国实施积极财政政策的基本方式是政府通过增发国债和增加税收集中资金，用以大量增加政府投资，以达到扩大社会需求，促进经济增长的目的。这就是说，我国实施积极财政政策是以扩大当前的社会需求为着眼点。我们认为，我国宏观经济面临的问题从表现形式看是社会需求不足的问题，但在社会需求不足的后面隐藏着深刻的经济结构、经济体制以及由此决定的产品供给方面的问题。这些问题仅仅通过扩大社会需求的措施是不可能解决的。因此，要从根本上解决我国经济过剩的问题，必须转变积极财政政策的实施方式，这就是，在积极财政政策的着眼点上由扩大需求为主逐步向改善供给为主转变，在积极财政政策的调节对象上由增加政府投资为主向启动企业投资为主转变，在积极财政政策的调节手段上由偏重支出政策向支出政策和收入政策并重转变。[15]
第六种观点认为，我国当前应当继续实行积极的财政政策。但是，以继续扩大基础设施投资或减税为积极财政政策的主要着力点缺乏针对性，具有不可行性。积极财政政策的主要着力点应是适当缩小国民收入分配差距。只有适当缩小国民收入分配差距，才能有效地扩大全社会消费需求，并进而有效地扩大民间投资需求，从而有效地解决社会总需求不足问题，保持国民经济持续、快速、健康地发展。[16]
三、对继续实施积极财政政策的建议
建议一：在今后一段时期内，仍要继续实行积极的财政政策，同时以稳健的货币政策相配合。今后在继续实行积极财政政策的过程中，应注意解决以下几个方面的问题：
1、积极财政政策的完善应该从转变政府投资方式入手。积极财政政策的重点，应该从财政投资这种直接手段转向利用财政投融资、财政贴息等间接手段，使政府投资成为杠杆，有效地带动社会投资。具体包括：(1)改变财政投融资方式，逐步建立起适合中国国情的财政投融资制度，以便从制度上解决财政投资需求与投资供给之间的矛盾。(2)采取多种手段吸纳社会资金。运用财政贴息、财政参股、财政担保等手段，吸纳社会资金。
2、运用公共支出政策，刺激内需增长。根据我国目前的实际情况，应充分利用有利条件，适当多增加一些公共支出，主要用于基础设施建设、环境治理等投资风险小、既有经济效益又有社会效益的项目。
3、调整收入分配关系，启动最终消费。一是要从调整体制内人员的收入水平入手，结合我国社会保障制度货币化政策，调整体制内人员的工资待遇。具体包括：提高工交人员和国有经济职工工资收入，普遍提高低收入和离退休人员的收入等。二是要通过改革，认真落实对企业和农民的减负政策，为提高职工和农民收入水平和购买力创造有利条件。三是要适当增加转移性支出的比重，加大国家财政对建立和完善社会保障制度的支持力度。对住房、医疗、教育和就业制度等需要财政支持的改革，要制定反周期的操作。要力求减轻居民支出中的改革费用负担，稳定居民的支出预期。[17]
建议二：今后一段时期，我国必须继续实施积极的财政政策，但政策的力度、作用方向及政策手段的搭配，要依据经济形势的变化和经济发展的需要进行相应的调整；要紧紧围绕扩大国内市场需求这一中心，丰富调控内容，完善调控措施，加强管理，规避风险，提高效率，促进国民经济持续较快增长。
1、提高财政收入的比重，增强政府的债务承受能力。为此，首先要加快财政改革的步伐，清理不合理的收费和基金，逐步把预算外资金纳入预算内统筹管理，确保财政收入的稳定增长。其次还要进一步加强税收征管，严厉打击偷税、逃税、骗税等违法行为，提高税收征管效率，努力增加财政收入。
2、要调整和优化财政投资方向和方式，充分发挥财政杠杆的作用。一要继续加大对基础设施投入的力度。二要广泛运用财政贴息、政府控股或参股、财政担保等手段，充分调动和吸纳社会资金参与基础设施、基础产业、高新技术产业的投资及传统产业技术改造，以促进我国产业结构的优化和升级。三要加大对西部开发的财政支持力度。四要调整财政投资结构，增加科技信息和教育的投资。
3、要适度扩大国债规模，优化国债结构，实行更加灵活的国债政策。一要适当增加发行短期国债，便于中央银行的公开市场操作，也有利于增强财政政策的货币扩张效应；二要继续扩大长期国债和特种国债的发行规模，以加大对国家重点项目、行业发展和西部开发的资金支持力度。
4、要适当实施结构性减税。一是适当提高个人所得税起征点，以增加居民的可支配收入，扩大消费需求。二是对某些消费放开限制，给予减税。如在现有减税的基础上，进一步降低有关购房、购车的税费负担，以盘活车、房市场；对高新技术企业适当减免税收，以促进高新技术产业的发展；适当提高出口产品的出口退税率，以扩大外贸出口；变生产型增值税为消费型增值税以减轻企业的税收负担，鼓励投资，以扩大内需。[18]
建议三：在今后实施积极财政政策的过程中，重点要解决好三个效应的问题：
第一个是尽力扩大国债投资的乘数效应。今后，可以通过适当提高技改贴息的资金比重，加大对高新技术产业和高新技术成果转化的支持力度，加大专项国债的发行规模和发行比重，在保持税收收入和财政收入总量持续增长的同时，通过结构性减税举措，比如通过增值税的转型，统一内外资企业所得税，适当降低企业所得税税率，并酌情增加企业所得税的扣除项目，调整对高新技术产业和高新技术成果的税收优惠政策等途径，调动企业进行开发研究的投资积极性，增加投资实力和投资需求，来扩大财政投资的乘数效应。通过继续提高工薪阶层的工资收入和三条保障线的保障水平，通过扩大农村税费改革试点范围，通过继续推进和完善社会保障制度等途径，继续稳定人们的消费预期，提高城乡居民的购买力和消费意愿，不断地扩大我国消费需求。
第二个效应是努力提高财政政策的结构调整效应，切实改善和增加有效供给。
第三个效应是注意并抓好财政风险的防范效应。应随时注意并搞好对财政风险的实时监测，逐步摸索和建立健全财政风险的认证机制、预警和防范体系。[19]
建议四：拓宽我国积极财政政策的实施范围，更好地发挥积极财政政策的积极作用。
1、调整财政投资的内容和方向，尽可能放大财政投资的扩张效应与推动效应。从我国的实际情况看，可选之策是：适当缩小国家财政对基础设施的投资规模，抽出部分财政投资资金，通过财政贴息、财政担保等多种途径，间接支持、吸纳、带动社会资金参与到基础设施建设中来。
2、进一步深化和完善财政投融资体制改革，坚决按照市场经济原则，加强投资项目的监督和管理，增加招标过程中的公开性和透明度，做到定期财务公开和审计，建立从立项到竣工项目负责人的责权利相统一的激励约束机制，切实防止新一轮项目建设的贪污腐败、奢侈浪费、偷工减料等现象的再次发生。
3、加大财政对农业和农村经济的投入力度。要强化国家财政对农业的资金投入，特别是要继续加大对农村电网、通信、农田水利等基础设施建设的投入力度，从而改善农民、农业和农村生产的外部环境。
4、完善财税政策工具，积极引导、鼓励民间投资。要想真正通过扩大投资刺激经济，达到积极财政政策的预期目的，除了增加政府投资外，更重要的是通过一些政策工具的使用和调整来激发民间投资的热情。为此，政府应当及时调整那些旨在治理通货膨胀和抑制投资规模的财税政策，进行必要的税制调整和减免，以降低投资成本，提高民间投资的利润预期，从而激发民间投资意愿。为了发挥税收政策在积极财政政策中的作用，在已实行刺激投资的相关政策下，今后可考虑实行增值税转型，将现行的生产型增值税转变为消费型增值税，这样可以起到进一步消除重复征税因素、合理减轻企业增值税税负、刺激企业投资积极性的作用。[20]
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