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修订日期：2010-04-20
中图分类号：D813.7 文献标识码：A 文章编号：1004-8049(2010)04-0049-09
国际组织按其宗旨权限和主要职能，可分为综合和专业国际组织。①前者的宗旨、活动领域和职权范围分布较广，具有政治、经济、文化、军事等诸多方面的职能。后者以推进某一专门领域的国际合作为主要职能，一般只具有专业技术职能。即使是政府间专业国际组织，成员国也通常委托技术专家而非职业外交官参与组织的活动。因此，专业国际组织往往集中了本领域的专家，易于提出具有前瞻性的看法和解决问题的具体办法，为各国提供技术援助。相比之下，综合国际组织在具体的专门领域往往不具备专业国际组织特有的技术优势。近年来，能源问题、环境问题、粮食问题、难民问题、毒品问题等全球问题越来越显突出，它们大多涉及各专门领域，这就需要专业国际组织发挥越来越大的作用。
一、特有的优势
专业国际组织根据主体构成情况，可分为政府间与非政府两类。前者由各国政府根据政府间国际协议成立；后者绝大多数不是由主权国家根据政府间国际协议建立，其成员主要是来自全球各地的非政府组织和公民个人，他们一般不代表自身所在的国家参与组织的活动。②20世纪70年代以后，非政府专业国际组织的数量大幅增加，并且逐渐建立起全球网络体系。③非政府专业国际组织不仅在数量上已远远超过政府间专业国际组织，而且在诸如环境保护、人道救助、人权维护等专门领域的影响甚至超过了政府间专业国际组织。相比政府间专业国际组织，非政府专业国际组织享有独到的优势。
1.1 政治约束的弱化
政府间专业国际组织在处理各专门领域国际事务时，往往直接受到成员国政府的影响和制约。即使是世界卫生组织这样不直接涉及敏感政治经济利益的政府间专业国际组织有时也难免受国际政治的影响。而非政府专业国际组织则很少需要协调各国政府之间的关系，其活动范围和效果受政治因素的制约相对较小。政治约束的弱化使非政府专业国际组织具有更强的中立性和独立性，从而有助于扩大其在国际事务中的影响。
以国际红十字组织为例，由于该组织的高度中立性在全球范围内得到了普遍认同，因而在日内瓦四公约④中享有极其特殊的地位。国际红十字组织由日内瓦四公约赋予保护战俘和平民的任务，因而在战争和武装冲突中可以自由地访问各国战俘营和拘禁营，不受监视地与战俘和被拘禁者谈话，监督救济物资的分配等。国际红十字组织在人道救助和人权维护领域的特殊地位与其国际中立地位密不可分。⑤
“只有那些对主权没有兴趣的组织才有可能实现对主权的超越。”⑥政治约束的高度弱化使非政府专业国际组织往往享有广泛的超国家权威，从而为其参与处理各专门领域事务带来极大的便利。还是以国际红十字组织为例，该组织的高度中立性和独立性赢得了世界各国普遍认同。因此，该组织得以跨越主权国家之间的疆界，在各种灾难的第一线为各国受难者及时提供急需的人道救助。此外，国际红十字组织还利用自身的超国家权威广泛救助政治犯。⑦
专业国际组织在国际政治中往往表达了对某种国际公共利益的关注，具有浓重的国际公益色彩。⑧这种公共利益大都跨越传统的国家边界，往往与具体主权国家的利益诉求相矛盾。在非政府专业国际组织中，来自各主权国家的政治约束被弱化，这使其更易于实现跨国界的公共利益而超越具体主权国家的利益诉求。
环境领域是非政府专业国际组织表现最活跃、作用最明显的专门领域之一。这缘于多国体系在处理全球环境问题时面临的两大矛盾：一是国家主权与环境问题跨国性之间的矛盾；二是各国的国家利益中心主义和环境问题的国际公益性之间的矛盾。⑨全球环境问题反映了世界生态的整体性，森林面积减少、土地沙化严重、濒危物种增加、地球温室效应等环境问题无不威胁全人类的生存。然而，世界生态的整体性却受制于世界政治的分裂性。由于尚未出现统一的世界政府，各国关心自身利益胜过体系利益。⑩非政府国际环境组织以解决全球环境问题为己任，代表国际公共利益，其活动范围以自然的生态疆界为依托，在很大程度上可以超越国家利益的束缚和政治疆界的藩篱。
1.2 全球公民社会的支持
公民社会论者强调从法律上保障公民社会与国家的分离，从而保证公民社会成为真正自主的领域。他们认为，公民社会最重要的特征是其相对于国家的独立性和自主权。就西方学者已有的共识观点来看，私人领域、志愿性社团、公共领域、社会运动是公民社会的结构性要素。这里的志愿性社团不以营利为目的，是成员基于共同利益或信仰而自愿结成的社团，是一种非政府社团组织。(11)志愿性社团为公民提供了参与公共事务的机会，增强了他们的参与能力。因此，包括非政府专业国际组织在内的志愿性社团通常被看作公民社会的核心要素。
全球公民社会并非各国国内公民社会的简单组合，其形成的基础在于全球意识的出现和对全球价值的追求。随着全球化的发展，各国社会之间建立起跨越国家边界的联系，形成密集的跨国网络。赫尔穆特·安海尔(Helmut Anheier)认为：“全球公民社会是指存在于家庭、国家和市场之间，在国家的社会、政治和经济限制之外运作的观念、价值、制度、组织、网络和个人领域。”(12)保罗·瓦普纳(Paul K.Wapner)则认为：“全球公民社会是存在于个人之上、国家之下，但却跨越国界的结社生活的领域。”(13)尽管学者们对全球公民社会的定义或多或少存有差异，但“跨越国界的结社生活”和“国家的社会、政治和经济限制之外的组织和网络”足以说明非政府专业国际组织与全球公民社会之间的密切联系。
全球公民社会具有“国家之上和之外”运作的跨国性和全球性特征。(14)“国家之上”意味着全球公民社会追求的目标已上升到全人类的共同利益；“国家之外”意味着全球公民社会具有相对于各国政府的中立性和独立性，这与非政府专业国际组织的运作特征基本相似。正因为如此，全球公民社会的日渐成熟与非政府专业国际组织的发展已呈良性互动。一方面，非政府专业国际组织成为全球公民社会中活跃的行为体，增强了全球公民社会的生命力；另一方面，全球公民社会为非政府专业国际组织的发展提供了肥沃的民主土壤。
国际关系民主化往往被等同于“国家不分大小强弱一律平等”。然而，全球公民社会展现了国际关系民主化的另一个维度，即不仅小国弱国的意志和需要应得到反映，普通公众的意志和需要也不应被忽视。非政府专业国际组织要么在国家拥有行为意愿的国际政治领域致力于与国家政治意愿不同的目标，要么在国家缺乏行为意愿的领域致力于弥补国家的不足。正是通过非政府专业国际组织自身的活动力图促使主权国家主导的国际政治体系关注民众力量的权利诉求。(15)全球公民社会的兴起与非政府专业国际组织倡导的权利政治相得益彰。
1.3 灵活的行动方式
与政府间专业国际组织不同，非政府专业国际组织处理所在专门领域事务时，无需动用庞大的政府系统和极其复杂的协调机构，更不需要在政府部门之间进行利益关系的协调与分配，这就减少了大量的中间环节，有效降低了处理事务的成本。非政府专业国际组织不像政府间专业国际组织那样易受主权国家约束，在处理各专门领域的紧急事务时，行动比较迅速有效，便于从事跨国的救援活动。在专门领域的危机处理工作中，其往往表现出政府间专业国际组织不具备的灵活性。
在人权保障领域，人权的侵犯者往往是各国政府，因而非政府专业国际组织在处理人权问题时具有自身独到的优势。1996-1997年间，卢旺达政府声称民主刚果东部的胡图族难民营藏有1994年卢旺达大屠杀的刽子手，并以此为由对难民营发动军事攻击，约有20万人在攻击中丧生或失踪。当时民主刚果政府对屠杀事件予以否认，阻挠联合国派员前往调查。在这种情况下，未经通报民主刚果政府，人权观察组织即秘密派员前往调查。在当地有关人士的协助下，人权观察的调查人员获得了有关证据，详细记录了这场大屠杀。这份记录出版后震惊了国际社会，促使联合国迅速决定向当地派遣维和部队。
倘若政府间专业国际组织采取激烈手段修正或反对有关国家的政策与行为，很容易引发各主权国家之间的严重冲突，甚至造成整个国际体系的剧烈震荡，从而产生难以预测的后果。相比之下，非政府专业国际组织可以摆脱主权国家间关系的束缚，采取各种激烈的抵制和抗议行动，督促有关国家在某一问题领域的立场上改弦易辙。
长期以来，绿色和平组织以“非暴力直接行动”向许多国家的政府施压。1995年，法国政府宣布恢复在南太平洋进行核试验后，绿色和平组织成员租借船只到南太平洋法属海域举行抗议活动、搜集核试验对环境的影响数据，并驾船冲击法国核试验区。该组织的行动受到世界舆论的高度关注，呼吁停止核试验的请愿书有700万人签名。尽管日本、澳大利亚、新西兰等国当时对法国恢复核试验也纷纷表示抗议，但这些国家不可能像绿色和平组织那样采取“非暴力直接行动”冲击法国核试验区。同样的道理，政府间专业国际组织也难以采取类似行动。
二、独到的作用
作为全球社会的重要一员，中国无论在国际还是国内事务上都不可避免地受到非政府专业国际组织的影响和介入。鉴于非政府专业国际组织相对于政府间专业国际组织的特有优势，非政府专业国际组织的在华活动也具有独到的作用。
2.1 促进社会公益事业发展
发展社会公益事业是政府的责任，但在中国这样的发展中国家，政府的资金和技术能力往往不足。而政府间专业国际组织在参与发展各国社会公益事业时，不仅需要协调成员国政府之间的关系，而且其活动往往直接受到成员国利益的影响和制约。相比之下，大多数非政府专业国际组织在国际政治中更大程度地表达着对某种公共利益的关注，这就使非政府专业国际组织具有浓厚的公益色彩。非政府专业国际组织在中国的工作可以弥补发展社会公益事业时政府能力的不足。
进入中国的非政府专业国际组织注重的通常都是中国社会非常需要解决的一些问题。许多非政府专业国际组织进入中国后首先选择的是中国的贫困地区来开展扶贫、环境保护、教育、卫生等项目，发挥了知识传播、技术扩散、典型示范、培养人才等作用。从东部到中西部，在与非政府专业国际组织的合作中受益的贫困地区遍布全国。
在东部，以非政府国际经济组织德国明爱组织(Caritas Germany)在国家级贫困县山东省临朐县的活动为例。十几年来，在中国国际民间组织合作促进会(简称中国民促会)的帮助下，德国明爱组织在临朐县完成合作项目20个，提供援款1600万元人民币，涉及种植业、畜牧业、山区综合开发、民间工艺品生产、人畜饮水、人员培训、妇幼保健等各个领域。全县有19个乡镇、10多个企业、200多个自然村、10多万人参与了项目建设，并从中受益，直至脱贫。(16)
在西部，以非政府专业国际组织在云南省的活动为例。在人道救助领域，为救助中越边境的地雷受害者及其他被截肢者，红十字国际委员会和中国红十字会于2003年12月在云南昆明联合开设了假肢康复中心，该中心每年能够生产300至500副假肢，向来自云南全省的被截肢者提供康复服务；(17)在环境保护领域，美国大自然保护协会于1997年开始同云南省共同开展“滇西北保护与发展项目”的研究；在经济发展领域，世界自然基金会在中国云南白马雪山开展了小额信贷扶持计划。(18)
2.2 推动国内公民社会形成
在全球公民社会的组织网络中，经济和军事实力的影响下降，而参加人数和参与强度的影响上升。因此，全球公民社会将在某种程度上弱化发达国家在世界事务中的经济和军事优势，这有助于那些相对弱势的国家发出自己的声音、维护自身利益和价值，发展中国家将是受益者。但公民社会在全球治理结构中不仅要表达利益和要求，还要承担采取相应行动的责任，这就需要公民社会首先在国内具有相应的法律地位和实际能力。(19)
20世纪80年代以来，中国公民社会开始萌芽，但还远未成熟。今天中国的民间组织还不是真正意义上的非政府组织(NGO)。非政府组织的本质特征在于独立于政府的自主性和非官方性。中国现有的非政府组织中，有一些已具有较大的自主性，政府的领导只具象征意义；还有一些重要的非政府组织是党政机构的一部分，如工会、共青团和妇联等。处于两者之间的多数非政府组织属于政府主导型，在政治上受党政机关的控制，但在其所在的专门领域有一定的自主管理权。因此，中国的多数非政府组织既是“准民间组织”，又是“准官方组织”。(20)
非政府专业国际组织进入中国，能带动国内相应领域非政府组织的发展。政府间专业国际组织通常以各国分管相应专门领域事务的政府机构为合作伙伴。例如，世界卫生组织在中国的主要合作伙伴是卫生部，联合国粮农组织在中国的主要合作伙伴是农业部。鉴于非政府专业国际组织的非官方身份和政治低调，政府机构作为合作伙伴的效果往往不如各国相应专门领域内的非政府组织。如前文提到的中国民促会就是中国国内专为与非政府专业国际组织开展经济技术合作成立的非政府组织。(21)国际红十字组织在华主要的合作伙伴是中国红十字会，卫生部只担当依法服务和管理的职能。
至于那些在中国国内相应领域暂时没有非政府组织可担当合作平台的非政府专业国际组织，则主要通过在华建立分支机构来开展活动。1997年12月，绿色和平组织成立中国分部，业务范围覆盖我国大陆、香港、澳门和台湾地区。非政府专业国际组织正在加速进入中国的步伐，并悄悄融入中国的社会发展进程中。越来越多的非政府专业国际组织在中国设立分支机构，这些机构对中国国内事务的参与有助于中国公民社会的形成，其自身也成为中国公民社会的重要活动主体。
无论以中国国内相应领域的非政府组织为平台，还是直接以各种方式在中国设立分支机构，非政府专业国际组织都将带动中国非政府组织的发展。例如，国际红十字组织在中国的活动使中国红十字会处理国际人道救助事务、参与国际合作的能力不断增强。中国政府早在1993年就颁布了《中华人民共和国红十字会法》，相比其他非政府专业国际组织，国际红十字组织在中国的活动有法可依，能获得可靠的法制保障。
参照国际红十字组织与中国合作的成功模式，非政府专业国际组织与中国加强合作，将从两方面推动中国公民社会的形成。一方面，这将有力带动中国国内相应领域非政府组织的成长；另一方面，这也将促使有关非政府专业国际组织在华活动的法律得到完善，为中国国内非政府组织的成长创造良好的法制环境。
2.3 拓宽民间外交渠道
民间外交也被称作“二轨外交”(track two diplomacy)，主要指在各国的外交活动中，来自各种渠道的大量非官方接触、沟通、斡旋、调解等活动，包括公民组织、学术团体、宗教组织和其他非政府组织团体在内的多方接触和沟通，在交往渠道上补充了各国政府和政府间国际组织等官方机构谋求和平的外交努力。(22)非政府专业国际组织有助于加强各国间的跨国联系，为各国提供了良好的民间外交平台。这种平台对彼此没有建立正式外交关系的国家显得尤为重要。
在中国和世界上多数国家没有建立官方外交关系的年代，民间交往是中国重要的外交渠道。由于中国红十字会较早恢复了在国际红十字组织中的合法地位，国际红十字组织首先成为中国对外民间交往的良好平台。中国红十字会通过参加国际红十字组织大会、与其他国家红会交流等途径，向国际社会广泛宣传介绍新中国。借助国际红十字组织的平台，中国红十字会先后与一些国家的红十字会建立了联系，成为中国与这些国家交往的突破口。
20世纪50年代初，为打破中日关系僵局，中国政府制定了“民间先行、以民促官”的政策。但由于日本政府的阻挠，中日民间交流最初呈单向状态，即只有日方代表团访华，而无中方代表团访日。1954年，应日本红十字会邀请，中国红十字会代表团作为民间使节访日，成为1949年后访日的首个中国代表团。在当时两国官方关系处于敌对状态的情况下，这非常有助于加深两国人民的相互了解。访问期间，日本各地参加欢迎集会的群众达7万多人，我国代表团收到的礼物重达10余吨，仅东京一地就有90多个团体要求与代表团座谈，收到贺电贺信近4000封。日本学者柳田谦十郎说：“日本人民如此盛大地欢迎外宾还是头一次。”(23)
访问结束后，日本工会总评议事务局长高野实说：“这次中国红十字会代表团来日本实在具有很大的影响。要求日中友好的呼声如雨后春笋般地出现在全国各地。”日中友好协会常任理事加岛敏雄报告中国红十字会代表团回国后自己在长野市看到的情况：“过去对日中友好不表示关心的市民也都充满信心地谈论中日友好是当然的了。”(24)这次访问凸显了两国人民要求友好相处的共同愿望，结束了此前中日民间交流的单向状态，揭开了两国关系史上新的一页。从此中国文化、贸易、经济等各界民间代表团陆续访日，两国民间往来日益频繁，为官方外交关系正常化奠定了坚实的社会基础。
虽然中国目前已和世界上大多数国家建立了官方外交关系，但以非政府专业国际组织为平台的民间外交仍有助于加强中国与各国社会之间的联系、增进中国公众与各国公众之间的相互了解。尤其在各国公众舆论对政府外交政策影响越来越大的今天，这种相互联系和了解对于中国外交战略的顺利实施更是大有裨益。
三、内在局限和外部制约
毋庸讳言，中国与非政府专业国际组织的合作也面临着特有的制约。这种制约一部分来自非政府专业国际组织的内在局限，一部分缘于中国的国内社会环境。
3.1 非政府专业国际组织的内在局限
非政府专业国际组织大多起源于西方发达国家，难免带有西方组织文化的烙印，这往往使其代表性和中立性受到怀疑。以人权领域为例，非政府国际人权组织在地域分布上仍以西方发达国家为主，单是西欧和北美就占64％；在人口占世界总量过半的亚洲，非政府国际人权组织的分布比例却仅为全球的15％。(25)“大部分国际人权非政府组织扎根于美国或欧洲的现实既为它们利用发达国家向第三世界施压落下口实，缺乏国际人权集体中不同行为者的联系又延缓了吸引更多政府和国际组织支持者的有效进程。”(26)
如前所述，非政府专业国际组织在国际事务中的特有优势之一是政治约束的高度弱化，这使其可以激烈抨击具体国家的行为和政策，却不会引起重大国际纠纷。然而，正是由于这种政治约束的弱化，一些非政府专业国际组织对中国政府在相关专门领域的政策和行为，如果认为有必要，完全可以大胆地予以抨击。即使其总部设在西方国家、其成员和资金大部分来自西方社会，也不会引起中国和有关国家之间的外交纠纷。
以非政府国际人权组织为例，由于历史和现实两方面的原因，大多数非政府人权国际组织深受西方价值理念的影响，而中国的政治治理模式与西方存在巨大差异。20世纪90年代以后，一些非政府国际人权组织屡屡在各种场合激烈抨击中国政府。1994年北京第四届世界妇女大会期间，大赦国际秘书长召开新闻发布会公开批评中国政府在西藏“对持不同政见者的镇压”。(27)1995年日内瓦联合国人权委员会会议期间，人权观察为在会议上通过决议谴责中国的人权状况，发动了“严重关注运动”(major campaign)，极力劝说欧盟支持美国的反华提案。与此同时，人权观察还给人权委员会53名委员中的23人写信，呼吁通过针对中国人权状况的决议。(28)
除地域分布和文化影响上的不平衡外，很多非政府专业国际组织还面临着如何既保证财政来源又保持自身公正性和独立性的问题。非政府专业国际组织传统的收入来源主要是会员会费、出售资料的收入、各种筹款活动，也接受基金会的捐赠，偶尔还从各国政府和政府间专业国际组织获得拨款。但非政府专业国际组织如果过于依赖基金会捐赠或政府拨款，就很难保持自身的独立性。由于西方国家经济社会发展水平较高，大多数非政府专业国际组织的活动资金主要来自西方社会。在这种情况下，非政府专业国际组织的公正性和独立性在发展中国家往往会受到怀疑，从而对非政府专业国际组织的活动构成制约。
3.2 中国国内社会环境的外部制约
由于发展中国家经济社会发展水平相对落后，非政府专业国际组织在这些国家受到的外部制约更大。一方面，很多发展中国家政府在各专门领域的政策往往处于不透明状态，有些国家在各专门领域严重欠缺或根本没有制定关于非政府专业国际组织活动的政策，这使得任何相关的政府机构都可能以各种借口干扰非政府专业国际组织在当地的工作。另一方面，发展中国家国内能与非政府专业国际组织在相应专门领域开展合作的非政府组织大多发育不成熟甚至根本不存在，发展中国家也比较缺乏这类国际合作人才。非政府专业国际组织在中国也面临这两方面的制约。
图1 20世纪90年代非政府国际人权组织的地域分布
资料来源：Jackie Smith,Ron Pagnucco and George A.Lopez,"Globalizing Human Rights:The Work of Transnational Human Rights NGOs in the 1990s" ,Human Rights Quarterly,Vol.20,Iss.2,May 1998,p.379.
其一，虽然国际红十字组织可谓非政府专业国际组织在华活动的成功典范，但中国专门针对非政府专业国际组织的法律法规仍相当欠缺，已有的一些相关法律法规在某些方面对非政府专业国际组织在中国开展正当活动施加了不合理的限制。中国政府实行所谓双重管理，非政府专业国际组织必须找到一个政府机构作为业务主管部门，然后才能到民政部登记获得合法地位。这就将许多非政府专业国际组织排斥在依法管理的范围之外，尽管它们或短期或长期事实上已在中国存在。(29)一些非政府专业国际组织由于找不到愿意承担相应责任的业务主管机关而无法登记注册，因而得不到法律的承认和保护。《基金会管理条例》尽管已于2004年由国务院颁布，却只覆盖了在中国活动的非政府专业国际组织的很小一部分。在这种情况下，政府的监管主体不明，多数在中国开展活动的非政府专业国际组织并没有依法登记注册，只能或在工商管理部门登记为企业的身份，或名义上挂靠而不在任何中国政府管理部门登记。如此状态长期发展下去，势必造成管理上的混乱，降低非政府专业国际组织的影响力。
其二，与非政府专业国际组织成功开展合作，需要以国内相关领域的非政府组织为主体，政府只应在法律框架内为这种合作担当服务者和管理者。然而，在中国传统的体制下，社会自主性较差，政府包揽一切公共职能。“政府是动力之源，社会是被推动者；政府是规划和倡导者，社会是被动的响应者；政府是积极的角色，社会是消极的追随者。”(30)中国仍然以单一的政府角色与形形色色的非政府专业国际组织交往合作，应付各专门领域内纷繁复杂的问题。在这种情况下，政府往往力不从心。然而，国内非政府组织的发展目前尚面临诸多问题。除行政化倾向严重、官办色彩浓厚外，国内非政府组织还普遍存在经费不足和人力匮乏的问题。(31)
四、未来的展望
虽然一些非政府专业国际组织在某些问题上与中国政府存在分歧，但因此回避与非政府专业国际组织的合作无异于因噎废食。除少数持顽固反华立场外，大多数非政府专业国际组织还是比较进步和公正的，并在世界范围内获得了广泛的同情与支持。譬如，绿色和平组织在全球拥有近千万成员，支持者和同情者更是数以亿计。(32)根据国内有关机构的统计，目前在中国活动的主要非政府专业国际组织共有212个。(33)它们的活动重点是社会发展领域，如扶贫、环保、教育、卫生、社会福利等，主要服务对象是各种弱势社会群体，如贫困人口、残疾人、妇女儿童、青少年、老年人等；而在政治领域的活动总的来说是很谨慎的。(34)
图2 目前中国境内主要非政府专业性国际组织活动领域概况
资料来源：北京公旻社会发展研究中心，“200国际NGO在中国”，《中国发展简报》,2005年1月
在国内危机随时可能演化为全球危机的背景下，以全球治理应对国内危机已成为现实需要。治理有别于单纯的政治控制，是政府与非政府、国家与社会之间的协调。治理的主体不仅包括政府等公共部门，而且包括民间的私人部门。充分调动非政府专业国际组织的治理资源，以治理模式应对危机会取得比传统的统治模式更好的效果。这需要中国政府以治理而非统治的姿态对待非政府专业国际组织在国内事务中的角色，在国际事务和国内事务处理中都以平等协作的态度对待非政府专业国际组织。
以治理模式与非政府专业国际组织平等协作，并不等于非政府专业国际组织在国内的活动成为无法可依的管理真空，而是将其纳入法治的轨道。通过明确非政府专业国际组织在登记注册、活动领域和财务运行等方面的法律责任，为非政府专业国际组织与中国的合作创造良好的法制环境。《中华人民共和国红十字会法》的颁布就为中国与国际红十字组织的合作提供了可靠的法制保障。
除出台相关法律法规外，还需要明确政府部门的管理主体，建立统一的登记和监管机制，明确某一政府部门为唯一的登记注册机关，由其履行管理职责。有学者提出，从长期来看，应该逐步将非政府专业国际组织的登记注册统一到国内组织登记注册的制度中来，给予其“国民待遇”(35)。
完全以政府为主体开展与专业国际组织的合作显然达不到最佳效果。因此，应该扶持国内相应领域非政府组织的成长，进一步完善中国非政府组织的发展环境，鼓励它们加强内部治理、改进运营效率、提高公众信任度；鼓励它们加强国际交流和合作、发挥它们在国际关系中的独特优势和作用，成为像中国红十字会那样具有较强国际活动能力的非政府组织。
注释：
①也有学者将国际组织按基本性质和活动范围分为三类：从事政治、经济、社会、等各方面的活动、具有较广泛的权限的一般政治性国际组织(如联合国、非洲统一组织)；仅就某一特定领域进行活动、只具有较专门权限的专门性国际组织(如世界卫生组织、国际民用航空组织)；仅对某一地区的国家开放、职权仅限于该地区事务的区域性国际组织(如欧洲经济共同体、东南亚国家联盟)。这种划分法虽与本文不同，但对专业国际组织的定义基本相同。参见刘金质、梁守德、杨淮生编：《国际政治大辞典》，中国社会科学出版社，1994年版，第31页。
②也有少数特例。如国际红十字组织，虽然其历史可以追溯到1863年，但其国际法依据是1949年的日内瓦四公约，这些公约都属于政府间国际协议。
③据1992/1993年度《国际组织年鉴》(Yearbook of International Organizations)统计，全球共有各类国际组织32068个，综合国际组织14137个，其中政府间综合国际组织1690个，非政府综合国际组织12457个；专业国际组织17921个，其中政府间专业国际组织3188个，非政府专业国际组织14733个。参见国际协会联盟网站：http://www.uia.be/yearbook.
④1864年8月，经“伤兵救护国际委员会”(国际红十字组织的前身)的倡议，16个国家的36名代表在日内瓦签署了《改善战地武装部队伤者病者境遇公约》，经过1906和1929年的两次修订与增补，于1949年8月12日增订为四个公约，即日内瓦四公约，至今仍然有效。这四个公约分别是：《改善战地武装部队伤兵境遇公约》、《改善海上武装部队伤兵及遇船难者境遇公约》、《战俘待遇公约》、《战时平民保护公约》。
⑤李浩培著：《国际法的概念与渊源》，贵州人民出版社，1994年版，第20页。
⑥Samuel P.Huntington,"Transnational Organizations in World Politics",World Politics,Vol.25,No.3( April 1973),p.368.
⑦J.D.Armstrong,"The International Committee of the Red Cross and Political Prisoners",International Organization,Vol.39,Issue 4(Autumn 1985),pp.615-642.
⑧刘贞晔著：《国际政治领域中的非政府组织——一种互动关系的分析》，天津人民出版社，2005年版，第71页。
⑨王杰著：《国际机制论》，新华出版社，2002年版，第341页。
⑩Kenneth N.Waltz,Theory of International Politics,U.S.:Addison-Wesley Publishing Company,1979,p.109.
(11)何增科著：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社,2000年版，第4-6页。
(12)Helmut Anheier et al.eds.,Global Civil Society 2001,Oxford:Oxford University Press,2001,p.17.
(13)Paul K.Wapner,"The Normative Promise of Non-state Actors:A Theoretical Account of Global Civil Society",in Wapner etal.,eds.,Principled World Politics,Cambridge,Massachusetts:MIT-Press,1992,pp.261-274.
(14)刘贞晔：“国际政治视野中的全球市民社会”，《欧洲》，2002年第5期，第55页。
(15)刘贞晔著：《国际政治领域中的非政府组织——一种互动关系的分析》，天津人民出版社，2005年版，第71页。
(16)中国国际民间组织合作促进会网站：http://www.cango.org/cnindex/chjiu/01b.htm.
(17)红十字国际委员会网站：http://www.icrc.org/Web/chi/sitechi0.nsf/html/china-ortho.
(18)马国芳：“国际非政府组织在云南发展状况研究”，《云南行政学院学报》，2004年第2期，第59页。
(19)丛日云：“全球治理、联合国改革与中国政治发展”，《浙江学刊》,2005年第5期，第113页。
(20)同④，第112页。
(21)关于中国国际民间组织合作促进会的资料，参见该组织网站http://www.cango.org/.
(22)Bob Reinalda,"Early Warning by NGOs in Conflict Areas",in Bas Arts,Math Noortmann and Bob Reinalda eds.,Non-State Actors in International Relations,Burlington(England):Ashgate Publishing Company,2001,Note 6,p.276.
(23)纪锋：“揭开中日关系史上新篇章的一次访问”，《中国红十字》，1992年第4期，第21页。
(24)“日本‘促进邀请中国红十字会代表访问日本协议会’举行会议报告我红十字会代表团访日的广泛影响”，《新中国红十字》，1954年第11、12期合刊，第8页。
(25)Jackie Smith,Ron Pagnucco and George A.Lopez,"Globalizing Human Rights:The Work of Transnational Human Rights:The Work of Transnational Human Rights NGOs in the 1990s",Human Rights Quarterly,Vol.20,Iss.2,May 1998,p.379.
(26)Caroline Schawitter Marsiaj,"The Role of INGOs in the Protection of Human Rights Refugees",Migration World Magazine( Sept-Oct.1997),p.4,pp.18-22.
(27)William Korey,NG Os and the Universal Declaration of Human Rights,New York:St.Martin Press,1998,pp.289-290,p.301,p.355.
(28)Human Rights Watch,"World Report 1996",http://www.hrw.org/.
(29)赵黎青：“中国如何应对外国非政府组织”，《学会》，2006年第11期，第4-6页。
(30)丛日云：“全球治理、联合国改革与中国政治发展”，《浙江学刊》,2005年第5期，第113页。
(31)黄浩明著：《国际民间组织、合作实务和管理》，对外经济贸易大学出版社，2000年版，第185页。
(32)Greenpeace,"International:Annual Report 2003".http://www.greenpeace.org/Annualreport-2001/index.html.
(33)北京公旻社会发展研究中心：“200国际NGO在中国”，《中国发展简报》,2005年1月号。
(34)赵黎青：“国际非政府组织对中国的影响”，《学习时报》，2003年8月11日。
(35)丁宏：“全球化、全球治理与国际非政府组织”，《世界经济与政治论坛》,2006年第6期，第106页。