机构改革的限度及原因分析，本文主要内容关键词为：限度论文,机构改革论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“机构改革是一场革命”①，这一革命贯穿着中国改革实践30多年，并仍然在持续。本文着重分析机构改革的限度。限度和问题是两个不同的概念。“问题”聚焦于中国机构改革在结果上的表现，而“限度”则聚焦于中国机构改革存在甚至无法避免的“结构性制约”，“限度”是“问题”背后的支配逻辑，其呈现的结果是不同的机构改革问题。对机构改革限度的分析，有助于我们真正认识和理解中国机构改革的内在机理，并可能更加客观地评估中国的机构改革。 一、机构改革研究现状与研究推进 中国机构改革一直是政治学、行政学等学科研究的重要问题，并已经取得了丰硕成果。②现有大多数研究都关注了中国机构改革存在的问题，其中的一个基本看法是：中国机构改革总体上未能达到预期成效，其主要表现为人员及部门调整的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”、职能调整的“膨胀失调—紧缩调整—再膨胀失调—再紧缩调整”以及权力调整的“下放—上收—再下放—再上收”。③许多研究都在尝试解析其原因，形成了一些重要成果，体现为“刺激回应论”、“学习失败论”、“权威体制论”等代表性观点。④ “刺激回应论”认为，政府既是机构改革的执行者又是被改革对象，改革的显化公共目标与改革执行者的隐化自我利益取向之间存在矛盾而使得改革发生的内动力不足。⑤面对来自市场、社会的改革诉求，机构改革遵循“刺激—回应”的运动式逻辑，凭借超小化的时间跨度、巨大化的资源集中与战役化的行动策略充当社会经济的“消防员”和“稳定器”。⑥这种“刺激—回应”的被动式改革使得历次改革成果难以通过制度化形式得以维持，机构重组、人员回流等回潮现象经常发生，也就无法形成有效的治理结构。 “学习失败论”认为，中国机构改革是在高环境压力和低内部积极性双重作用下发生的。⑦20世纪70年代末80年代初以来，西方国家掀起声势浩大的行政改革运动。在外部经济系统、社会系统、国际环境压力下，中国机构改革可以看成是对经济全球化、市场化进程的一种被动适应。研究者认为，中国机构改革的问题在一定程度上是学习失败的结果，是复制西方行政改革实践或象征性学习改革理念的结果。⑧改革中出现的“精简—膨胀”循环圈并非中国特有，而是在各国改革过程中普遍存在的问题。⑨ “权威体制论”认为，“改革是政党—国家权力自我再生产与自我破坏的工具”⑩。中国传统权威体制限定着机构改革的政治边界，(11)在“去政治化”和“经济国家”的双重前提下，机构改革运作所要求的政治支持、组织推动、社会动员是有限的，决策者以推行执政理念与方针政策的方式自上而下的单方面决定哪些机构、职能被取舍及哪些机构、职能被保留，(12)原有矛盾只是在行政体系内部不同层次和环节间转移、滞留而不能得以彻底消解。(13) 这些解释的基本线索可归纳为：中国机构改革是被来自国内和全球的压力所推动的政府改革；这种推动由决策者完成，但出于体制限定，决策者会给改革确定边界。但在这些讨论中，我们还存于疑惑：决策者给机构改革设置的边界是什么？为什么会有这一边界？这一边界到底如何影响着机构改革并导致其改革过程中的各种问题？ 有研究者开始深入到国家建设层面进行讨论。有学者认为，中国机构改革面临国家治理的结构性限制，(14)而其出现的各类问题在一定程度上是源于中国现代国家建设的问题，即：中国现代国家建设被现有结构所限，作为国家建设一部分的机构改革也必定困难重重。另一些研究者对中国权威体制与有效治理之间矛盾的分析也在一定程度上回应了这一讨论。(15)显然，将国家建设视角引入到对中国机构改革的分析是一个很有启发性的维度，它将拓展和深化我们对中国机构改革的分析。 二、中国机构改革的路径与限度 分析中国机构改革的限度，首先需要确立分析的依据，即相对什么而言在讨论其限度。十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，其中提到要加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，也即，机构改革是指向良好治理的政府改革。源于中国机构改革的这一自身定位，我们将中国机构改革看成是一般意义上的政府改革和组织变革，并按照政府改革和组织变革的理论来对其限度进行分析。在分析的过程中，我们将采用党代会报告、政府工作报告、机构改革方案来进行论证和说明，并试图避免对中国机构改革做“先入为主”的判断。此外，我们从有关国家机构名录、统计年鉴、中国人民政府门户网、机构改革方案、政府工作报告、党的代表大会报告等提取并整理了大量机构改革数据。基于这些材料的梳理，提出中国机构改革存在三个方面的限度：一是在内容设计层面，是任务型而非结构型改革，表现为选择性完成阶段性工作；二是在改革工具层面，是精简型而非调适性改革，表现为对量化工具的过度偏好；三是在驱动机制层面，是计划型而非回应型改革，表现为作为改革符号的周期性呈现。 (一)任务型而非结构型改革：选择性完成阶段性工作 在内容设计层面，机构改革是任务型而非结构型改革。政府改革通常被认为是一个包括治理原则重新思考(re-thinking)、组织重组(re-structuring)与流程重塑(re-engineering)等几个部分的完整系统，(16)目的是通过行政组织的改革，构建良性的政府与市场、政府与社会、政府之间关系和结构，并更有效地提供公共服务。从中国机构改革方案的设计来看，其并非指向行政组织职能及其角色的结构设计，而是旨在完成不同阶段工作的任务设计。 20世纪80年代末之后，经济建设成为重点工作，到2003年机构改革前，这一阶段机构改革的重点都是撤并专业经济管理部门并改组综合经济部门为宏观调控部门。而对于非常重要的公共服务和社会监管部门，直到十七大提出“科学发展观”之后，2008年机构改革方案才提出“以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门”，在改革中社会事务类组织、执法监督类组织(17)的数量才明显增加(见图1)。 从结果来看，这种任务型的改革对于行政组织自身的调整应该说是有成效的，尤其是国务院机构改革(见表1)。一方面，国务院组织结构通过机构改革趋于完整，形成了包括办公厅、部委、直属机构、直属特设机构(2003年开始设立)、办事机构、直属事业单位(1993年开始设立)和部委归口管理国家局(1988年开始设立)在内的稳定结构；另一方面，通过“三定”方案及其他行政法规大幅削减非常设机构，一定程度上减少了组织冗余。但问题在于，由于机构改革对阶段性工作太过强调，改革方案本身就是临时性的或者说是妥协的；其成效确实存在，但对整体结构的改进并无太多影响。而精简后的再膨胀不仅在很大程度上抵消改革成效，而且也消耗更多的资源；甚至机构改革本身，也成为改革成本的一部分。
图1 历次机构改革不同性质组织变化 数据来源：作者根据1982年、1988年、1993年、2003年、2008年、2013国务院机构改革方案相关数据整理。 即使国务院机构改革，从成效来看也要打折扣。虽然国务院部委数量在不断下降，但如果加上直属特设机构等其他性质机构数量不同程度地增加，其机构总数在1988年以后其实没什么变化(见图2、图3)。而在1982年以来，国务院内部不同性质的机构之间也经常变动。如：国务院法制局1988年改为办事机构，1993年改为直属机构，1998年撤销(办事机构中新增国务院法治办公室)，这些频繁变动也说明历次改革对于国务院机构的属性缺乏清晰认识，因而经常变化。
图2 国务院不同性质机构的变化
图3 国务院机构总数变化 数据来源(图2、图3)：作者根据1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年国务院机构改革方案相关数据整理。 (二)精简型而非调适型改革：对量化工具的过度偏好 在改革工具层面，机构改革是精简型而非调适型改革。政府改革涉及大量改革工具：有定量的、有定性的；定量中有减量的、有增量的，还有更多不涉及增减的流程再造或组织创新。但是，现有机构改革方案基本上是在“精简工具”上做文章，其他改革工具则少使用。具体地说： 第一，以往的机构改革政府偏好使用减量改革工具。由于阶段性工作往往要求在短时间内就必须完成，历次机构改革要求完成任务的时间也都非常有限；在强大的“出成绩”压力下，机构改革往往特别倾向于对减量改革工具的偏好，如裁撤、合并、改名等等，这些都是历次机构改革方案的关键词(见表2)。在历次机构改革的组织精简形式方面，各类组织改名、合并、撤销、新增、复设发生频次多达648次，其中经济管理类组织发生总频次就多达274次(表3(18))。1988年之后的机构改革虽然都宣称围绕“职能转变”进行改革，但从操作层面上来看仍然着重于“减量逻辑”。即使是李克强总理2013年在《在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话》中，对地方机构改革也更侧重减量要求，即严守两条硬杠杠：一是对地方政府机构设置实行总额限制，控制政府规模；二是确保财政供养人员只减不增。(19)而在机构改革之后，无论是政府还是媒体，被关注和用来进行评估效果的也是机构在量上的统计数据。真正关乎机构改革核心的职能转变却很难被切实关注，一是政府职能很难在某一个阶段(比如3年或者5年)有明晰变化，二是缺乏明确指标来说明这种变化。
第二，现有机构改革方案极少使用“组织创新”这类更具有整合性的改革工具。比如，各国政府改革的一个显著特征是在部委之下产生了大量体系外的非政府且具有自主性的公共组织，即世界经济合作与发展组织所说的“半自主非官方组织”(Quangos，Quasi-autonomous Non-governmental Bodies)。“半自主非官方组织”与部委之间保持“区隔”，借助创新的管理方式，实现政府改革核心目标，即公共服务的有效供给。世界经济合作与发展组织将其称为“分散型治理”(distributed governance)，以区别于传统的“集中治理”。然而，历次机构改革方案的重点都是行政体系内部组织数量的减少，而很少将行政体系当作一个与市场、社会互动的开放系统进行组织创新。 第三，以往机构改革具有封闭式特征。历次机构改革方案的出台，通常是由党的代表大会宣告改革的理论和方案，再经由人大审议通过，而后交国务院执行，体现出较强的封闭式特征。由于改革是在行政体系这一封闭体系内进行，每次机构改革对政府自身造成的压力非常大，改革的减量成效也容易被部门利益所抵消或化解，导致“裁撤、合并、改名”等事件反反复复。一些应该撤销或合并的部门，由于其部门利益无法厘清而无限期拖延；一些部委则“分久必合，合久必分”。例如，1988年国务院组建能源部，当时除了电力行业直接并入能源部外，石油、煤炭两个部门都对能源部的成立不支持。能源部成立没多久，原煤炭部多位副部长甚至联名上书要求恢复煤炭部。在1993年机构改革中，各能源部门又竭力获得独立地位，能源部被撤销，煤炭工业部和电力工业部得以复设。而到了2008年，国家能源局成立，且在2013年再次得以重组。如此反复多次。 第四，因为要在短时间内完成“自我革命”任务，历次机构改革都采用“赎买式精简”(尤其在人员精简方面)，以确保改革在统计数据上的成效。这导致机构虽在形式上不断精简，但政府行政成本并未降低，甚至增加。1978年，中国行政管理支出占财政支出比重为4.71%，2006年，上升到18.73%，增长3倍之多。2007年，中国行政管理支出占总财政支出的比例降低为17.1%，并在此后持续降低(见图4)。这里的一个变化是2007年启动的政府收支分类改革将原来的基本建设、事业费、行政管理费等经费性质设置，改为按政府职能活动来确定。按照新分类，原有的“行政管理费”支出在预算表不再列出。在类似的“一般公共服务”(包括人大事务、政协事务、政府办公厅事务、发展改革事务、财政事务和其他一般公共服务事务等32项事务性支出)之外，另外23类支出大类中(包括外交、教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务等)也包括相关部门的事务性支出。(20)因此，尽管2007年以来“一般公共服务”支出占总支出比例不断降低，却不能充分说明行政成本在下降。
图4 中国行政管理费用支出占总财政支出的比例(1978-2012) 数据来源：作者根据《中国统计年鉴》相关数据整理，其中1978-2006数据取自《中国统计年鉴》(2007)；2007-2012年的数据取自《中国统计年鉴》(2008-2013)。 (三)计划型而非回应型改革：作为改革符号的周期性呈现 在驱动机制层面，机构改革是计划型而非回应型改革。按照组织变革动机的一般论述，组织变革是组织面对外在环境的变化为维持其运作优势的调适过程(adaptive process)。由于组织为一个“开放系统”(21)，因此当组织的外在环境改变时，由于相互影响的存在，组织必须进行相对的调适。可以说，每一个组织都有其特定生命周期，任何最初设计完美的组织在与环境互动的过程中都会出现不适应之处，因此机构改革确实会周期性发生，但这并非意味着其会固定周期发生。 但从中国机构改革发生时间来看，历次机构改革，尤其是1982年之后的每次机构改革，几乎都固定发生在政府换届之际，机构改革周期与政府换届周期呈现出非常强的一致性(22)(见表4)。当然，机构改革周期与政府换届周期并非一定不存在相关性，但二者如此高度一致则可以说明，中国机构改革在某种程度上是被计划的“计划型变革”(planned change)，而不是基于组织内外部变化的“回应型变革”(reactive change)，或至少并不全是。事实上，在1982年之后，机构改革的周期性发生不仅仅是其自身的反反复复，更多是机构改革被赋予浓烈的“改革符号”的意义。被高度关注的机构改革一旦成功，其对新一届政府的象征意义是非常大的；即使成效不大，也会呈现出政府“在改革”的积极信号。而机构改革的“大撤大并大改名”，也以其相较于其他领域更为罕见的改革力度满足了外部对新一届政府及其领导人的期待。
与此同时，定期举行的机构改革还反映出政府对全球化政府改革浪潮的学习，这种改革虽然可能会失败，但是“在改革”的状态仍旧可以充当合法性象征。(24)正如研究者所宣称的，持续学习也意味着“我国改革虽然带有一定的中国特色，但总体上与国际社会的公共管理变革潮流是相吻合的”(25)。不过，也正是因为改革的计划性较强而回应性较弱，中国机构改革的内容存在滞后性，比如作为向西方学习的重要成果的大部制改革。在20世纪六七十年代，英、美等国确实尝试建立“大部”以更好地提供公共服务。但此项改革实施之后却争议不断：首先，什么部委合并进大部门并不容易界定；其次，基于其原有利益、文化、传统，合并后的各个部门内部冲突不断。此后，英国、澳大利亚、新西兰等国改革开始进行“整体性政府”(whole-of-government)尝试，其侧重于中央与地方政府，以及部门之间的整合，但方式并非“大部门”体制，而是由业务专属的办公室、协调机构来整合相关部门决策。在整体性政府推进的同时，受英国影响，在20世纪80年代公民宪章(Citizen Charter)成为被推崇的标杆，各国以此将组织调整重心转为改善公共服务品质。在经济全球化兴起之后，政府改革的一项最新内容已经变为如何超越国内市场失灵，转而面向世界市场失灵(the world market failure)进行调整。这段历程表明，当下政府改革的重心已非“大部制”，而是如何整合行政体系内不同组织利益的协同机制和渠道以提供优质公共服务，并化解来自国内和国际的各种挑战。这一点对于被部门和层级纵横切割的中国政府改革同样重要，单纯的部门间合并、职能整合已然不够。可以说，成功的政府改革首先必须是具有回应性的改革。而被计划的机构改革，在时效性和回应性方面无疑是存在局限的。 三、替代式改革与中国机构改革限度的形成 从国家建设视角切入可能是从更深入的角度来分析中国式机构改革所面临的结构性制约。按照西达·斯考切波(Theda Skocpol)等人的分类，国家建设(state building)包括国家自主性和国家能力建设，(26)具体是指国家通过一系列制度建设、体制改革、机构重塑等安排向社会渗透，用国家使用的规则取代人们自己社会行为的倾向或者别的社会组织规定。国家建设的核心是国家制度建设。这些制度包括：国家对暴力工具的合法垄断；理性的法律，即强调程序；政治与行政的分工，官员制度的科层化；持续不断且有始有终的经济政策；依靠相信合法的章程和通过合理制订的规则的统治，进而实现国家与市场社会、国家内部结构、国家行为方式及信仰体系的合理性。(27)国家建设将逐渐形成一些基本的国家要素。在具备这些基本要素的国家中，强大的政府、成熟的市场、独立的社会将相互嵌套，并形成一套良性互动的秩序。 “20世纪中国政治的一个特征，就是政党及其领袖的决策对政治发展的影响，在一个更长的时期中，比其他国家更直接、更重大、更显而易见。”(28)不同于多数现代国家直接以民族作为国家构建的基础，以政党作为国家核心是20世纪之初的中国，“克服组织资源匮乏以建设现代国家的一种必然选择”(29)。1949年以来，中国国家建设的一个重要特征是通过政党建设来领导和引导国家建设。政党建设的一个重要目标是稳定性，而国家建设的目标是现代性，“现代国家建设应该是社会主义建设的重要组成部分，是社会主义事业发展的前提与基础，其逻辑起点和行动依据都是现代化”(30)。这两个目标维度有时交融，但也可能冲突。而在冲突的时候，国家建设的目标可能被改变以使之可以与政党建设目标相适应，这使得中国国家建设的路径呈现出特殊性。在具体实践中，二者的适应并非通过放弃国家建设目标来实现，而是通过国家建设目标的替代，即替代式改革来实现。 “替代”在词源上源于制度学派的“路径替代”理论。路径替代理论所关心的是：政府等权威力量在什么情况下会改变路径依赖而建立全新的制度安排。“替代式改革”也强调国家(政府)的主动选择，但其结果并非指目标B对目标A的否定，而是目标A1对目标A(包括目标A1、目标A2、目标A3……)的替代。“替代式改革”有如下几层意思：其一，中国国家建设目标的替代并非是国家指导方针的替代，而更多是在操作层面的替代；其二，国家建设目标被逐渐替代为另一目标，这一目标并非与既定目标完全不同，而是其既定目标的一部分，即发生了目标的局部化落实；其三，由于目标的局部化收缩，改革难度相应下降，并更容易以较小的成本被推进。在逻辑层面，我们做出此判断的依据是：如果中国国家建设目标完全被放弃，则中国改革30多年不可能取得如此巨大的成就，且越来越具备一些现代国家要素，比如人大地位的彰显、法治的健全、基层民主的推进、决策的透明、干部选拔的公开，等等；但是如果中国国家建设目标没有发生“替代”，那么在政治、政府、市场和社会等各项基本关系被理顺的情境下，中国各项改革的推进(包括机构改革)不会如此艰难且容易反复。对替代式改革的强调，并非将替代后的任务等同于中国国家建设的全部，而是希望由此可以抽象出国家建设在实际操作层面的主要线索，并拓展我们对中国机构改革乃至其他各项改革难题的想象力。从国家建设的核心任务国家制度建设出发，我们将中国国家建设的目标替代归纳为“三重替代”。接下来我们将阐述三重替代的发生以及其对中国机构改革限度的影响。 (一)体制改革对国家制度建设的替代 在新中国成立以后相当长的一段时间，一方面，决策者面临的一个挑战是“国家非经重大的结构性改革，不足以为执政党提供执政的合法性资源”(31)，即指向“重大的结构性改革”的国家制度建设是重要且必要的；另一方面，决策者要考虑的一个重大问题是“从巩固其执政地位出发，继续作为单一执政党进行执政”(32)，即政治权威的维护。这一权威的底线是：“当其不能给人民带来积极利益的时候，甚至是产生负面的和消极的利益的时候，人民能够与之达成谅解，不起来推翻其统治。”(33)但此处的两难在于：其一，为了保证政治权威，必须完成相应的国家建设目标，即推动一系列旨在构建国家自主性和国家能力的制度建设；其二，也是为了保证这一政治权威，国家建设目标将被限定在一定范围内，即它是有边界的。这种两难促成了中国国家建设的第一重替代，即体制改革对国家制度建设的替代。(34) 中国国家建设最初是重视制度建设的，且在确定了国家基本制度的前提下，进行了一系列相关制度建设，其取得的重要成就包括实行差额选举、加强人大常委会的制度建设、扩大地方的自治权、废除领导职务终身制。20世纪80年代后，制度建设的话语体系逐渐被体制改革所替代，这体现在不同阶段的重要官方文本论述之中(见表5)。一方面，强调我们的基本政治制度是好的，注重制度稳定，不能在根本性问题上出现颠覆性错误；另一方面，也强调在确保基本制度稳定的情况下进行体制改革，作为制度的自我完善和发展。
制度与体制的区别在哪里呢？1984年，党的十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》将“制度”与“体制”做了理论上的区分，即：决定社会主义性质的基本制度称为“制度”，这是一个国家在政党之下的制度；把制度的外在表现形式称为“体制”，这一体制的核心是在政党领导下加强国家能力建设；强调体制改革并没有否定社会主义基本制度，而是制度的“自我完善”。党的十三大报告的具体表述是：“我国是人民民主专政的社会主义国家，基本政治制度是好的，但在具体的领导制度、组织形式和工作方式上存在一些重大缺陷。”其中，“我国是人民民主专政的社会主义国家”是基本政治制度，用以表述国家政权的基本政治属性；至于具体的领导制度组织形式和工作方式的综合，就是“体制”。“体制改革”并不会改变社会主义国家性质，(35)这是因为“我们社会主义的国家机器是强有力的。一旦发现偏离社会主义方向的情况，国家机器就会出面干预，把它纠正过来。我们社会主义政策和国家机器有力量去克服这些东西。所以事情并不可怕”(36)。1992年党的十四大报告明确提出，涉及我国经济基础和上层建筑的许多领域需要有一系列的体制改革和政策调整。此后“体制改革”逐渐成为主流话语。 (二)行政体制改革对政治体制改革的替代 体制改革提出以后，被划分为经济体制改革和政治体制改革两部分。1982年，党的十二大报告首次使用了“政治体制”这个概念。邓小平认为“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”(37)并将其总结为三大内容：一是党政要分开，解决党如何善于领导的问题；二是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题；三是精简机构。在此后的一段时间内，政治体制改革被摆在了非常重要的位置，但其包含的内容时有变化。邓小平认为：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题，这是关键，要放在第一位。”(38)党的十三大报告也提出要以党政分开为主要突破口、推进中国政治体制改革方案。按照报告内容，政治体制改革被界定为七大内容：党政分开；权力下放；精简机构；改革干部人事制度，建立国家公务员制度；建立社会协商对话制度；完善社会主义民主法治，实行差额选举；加强社会主义法制建设，使民主政治逐渐制度化。按照此报告精神，党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部。党的十三大以后，为实现党的领导方式的转变，各级党委撤销了与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。应该说，这一阶段的政治体制改革的努力在一定程度上调整了党政关系。 此后，“发展才是硬道理”成为重要的共识，并进而演变成“经济工作是最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题”(39)，经济建设成为重点。在此情境下，政治体制改革的地位逐渐被挪移。1988年政府工作报告的措辞已经变为：在加快和深化经济体制改革的同时，积极而又稳妥地推进政治体制改革。1992年，党的十四大报告强调了政治体制改革与经济体制改革的适应性，即要“同经济体制改革和经济发展相适应，必须按照民主化和法制化紧密结合的要求，积极推动政治体制改革”。到了2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》则进一步明确：要积极稳妥地推进政治体制改革，为发展社会主义市场经济提供强有力的政治保证。在政治体制改革变成经济体制改革的配套功能之后，其改革内容也发生了改变。十三大报告中政治体制改革所包括的诸如党政分开、权力下放、协商对话和保障公民权利等内容越来越少被涉及，在此报告中13次提到的“党政分开”，此后也渐少被提及。 在政治体制改革的地位发生改变之后，作为政治体制改革一部分的行政体制开始代替政治体制改革成为主流话语。尤其在20世纪90年代之后，经济全球化为中国领导人带来了新的管理思维。1993年，政府工作报告即指出行政体制改革和机构改革是建立社会主义市场经济体制和加快经济发展的重要条件，也是政治体制改革的紧迫任务。1994年，政府工作报告进一步指出，要下定决心使政府体制合理化，减少政府对具体经济行为的控制与干涉。党的十五大之后，政治体制改革重心基本上转移到行政体制改革。 (三)机构改革对行政体制改革的替代 按照2008年政府工作报告的提法，行政体制改革包括如下内容：一是加快转变政府职能，这是深化行政管理体制的核心；二是深化政府机构改革，主要围绕转变职能，合理配置宏观调控部门职能，调整和完善行业管理机构，加强社会管理和公共服务部门，探索实行职能有机统一的大部门体制；针对职责交叉、权责脱落问题，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，健全部门间的协调配合机制；三是完善行政监督制度，坚持用制度管权、管事、管人；四是加强廉政建设。可见，行政体制改革的任务其实也非常繁杂。 如果按照这一揽子方案，行政体制改革必定会直接且实质性地影响到政府内部以及政府与市场、社会之间的权力和利益分配；尤其是，行政体制改革中的职能转变、行政监督制度以及廉政制度的建设，无不意味着一系列利益的重新分配，特别是行政体系中特定部门利益丧失。但这里的问题在于，虽然政治体制上具有高度权威，中国行政体系一定程度上是条块式的，具有所谓“碎片化权威主义”(fragmented authoritarianism)(40)的特色。在这种碎片化格局下，集中的政治体制所设计部署的行政体制改革框架，往往会遇到来自行政体系的部门利益阻隔。更重要的是，行政体制改革具体方案往往由行政组织通过“自我革命”来完成，在这样的情况下，行政体制改革一些更为“伤筋动骨”的内容被搁置，其重心转为机构改革。 机构改革方案(尤其是20世纪90年代之后的改革)通常都将“职能转变”放在显著位置，但这一目标似乎很难找到合适的操作化路径，更直观的机构精简(包括机构合并、撤销及人员裁撤、分流等)几乎成为历次政府工作报告和机构改革方案的关键词(见表6)。而在中央层面机构精简空间趋于饱和之时，这种减量改革逻辑也扩散到了地方。机构改革(或者说机构精简)成为中国众多改革事件中最被关注的事件之一。
(四)“三重替代”对机构改革的影响 国家建设包含着一系列重要甚至根本的制度建设，但在政党建设和国家建设不同目标的相互交织下，中国国家建设之路呈现出“替代式改革”特征：其一，在强调制度不改变的情况下，强调体制改革来补充制度的灵活性与稳定性，即第一重替代。其二，基于“改革成本最小化”和“发展为第一要义”的考虑，体制改革中的政治体制改革成为经济体制改革的保障，其重点在操作层面上转变为行政体制改革，即第二重替代。其三，条块分割、部门林立的“行政体系”使得职能转变和权力重配阻碍重重，行政体制改革的重点转变为机构改革，并最终技术化为机构精简，即第三重替代。 在三重替代之后的中国机构改革，其不仅承载的是政府改革的意义，亦承载了国家建设的意义；其不仅承担了政府改革的难题，亦承担了国家建设的难题；而其限度，不仅是政府改革的限度，更是国家建设的限度。可以说，中国国家建设目标的三重替代，在很大程度上影响中国机构改革路径并形成其限度。 首先，由于目标的替代，重要的国家制度建设未能同时进行，单兵突进的机构改革，其性质无法指向“结构变革”，而只能是阶段性工作的“任务完成”，导致机构改革的系统性较弱。缺乏内在结构支持、集中于形式调整的机构改革陷入低效重复之中，不仅没有很好地消弭中国改革过程中国家治理、市场经济、社会发展三者之间的“结构堕距”，其本身还造成了新的问题。机构改革在“精简”上达成的改革成果也往往由于总体功能和结构的不合理而被减弱甚至抵消。 其次，由于强调任务完成，机构改革需要在特定时间内完成，这使机构改革更多偏向于对量化尤其是精简工具的使用，而少有在定性层面对组织职能进行梳理，并对组织间关系进行调适。任务型改革导致历次机构改革既未能很好地实现政府作为国家体系一个环节的职能设定，也未能及时完成职能的转变；在实践层面则导致服务类(比如社会保障、环境保护)、监管类(比如食品药品监管、金融监管)公共产品的严重短缺，这在一定程度上加剧了公众对政府的不信任。 最后，由于众多国家建设的目标都在不同程度上被搁置，机构改革的“改革符号”意义凸显，这使得机构改革并非是随着组织生命周期而变化的回应型改革，而是随着政府换届周期而发生的“被计划”的改革。计划型改革使得机构改革存在滞后性，且无法准确呼应政府面临的最重要问题。其结果则是，既耗费了大量资源，也加深了整个行政体系的“改革疲惫症”和内部损耗。 四、国家治理的普遍标准与中国机构改革限度的突破 政党建设目标和国家建设目标的相互作用，使中国国家建设目标在不同层面都发生了替代。所谓机构改革限度，其实是这一替代式改革的必然结果。应该说，在大政方针上，中国的国家建设目标一直是很清晰的，即建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，而在操作层面国家建设目标的“三重替代”，其并非决策者的主动选择，而是在“现有资源”约束下的“被动的适当选择”，也是“摸着石头过河”思维的实践呈现。 在改革已进入“攻坚区”和“深水区”的情况下，机构改革如果仍然囿于被动回应、量化偏好、计划发生等限度，它将必定成为一场“无法告别的革命”，并将以巨大的资源消耗和信任损耗反过来对政治稳定构成挑战。如何突破机构改革限度，有几个关键点需要指出。 (一)一个前提：推动国家制度建设 “现代国家建设从本质上是现代化的政治维度”(41)，如前文已论及的，作为现代化的政治维度，国家建设通常会指向一些普遍性要素，这些要素的作用在于区分国家体系中政治、行政、市场和社会之间的权力和运行规则，以维系它们之间低成本的良性互动。就此而言，一个良好治理的国家其标准是具有普遍性和共性的。2014年，党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”有的学者认为，这一新的指导精神意味着：通过对国家进行现代化的努力，决策者“打算增进国家的治理能力而非意在开发一个独立的国家和单独的权威来源”(42)。这一精神强调现代国家的普遍标准，实现国家治理的现代化和治理能力的提升。 中国改革30多年，我们一直在强调国家治理的特殊性，这种强调是必要的，因为可以用特色换发展、缩差距；然而，在改革进行到新的阶段乃至改革本身开始被质疑的时候，中国国家建设理应从特殊性转向普遍性。也即，我们必须“在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”(43)，并以现代国家的一些基本要素来改革和调整既定的制度安排。事实上，国家治理的特色，并非是指基本要素的特色，而是在实现这些要素的制度建设过程中所体现出来的特色。构建普遍性的过程并不是特殊性丧失的过程，将普遍性做到极致就是特殊性。这些实现普遍性的重要制度建设包括(44)：一是在政治层面，如何完善政治协商和民主决策机制，通过程序来强化公共权力责任，以应对社会压力。党的十五大报告已提出“依法治国”，这意味着党对国家的领导必须通过法律和制度的途径，党的领导要成为制度化和法律化的行为。二是在行政层面，如何通过政府改革完善公共服务供给机制，直接回应社会需求，消弭市场竞争所带来的过度悬殊的利益分化；三是在国家与社会交界处，如何通过组织创新为各类社会组织发展提供制度便利，增强社会的自组织能力，降低治理成本。这些任务的落实，则是通过各项具体改革(不只是机构改革)建构国家强大的利益整合能力、再分配能力与市场规制能力(也即十八届三中全会报告所说的治理能力)，以降低市场化、全球化给社会带来的风险。 (二)一个重心：机构改革“理性化” 在现代国家建设框架下所推进的机构改革，其主导原则并非“精简化”(downsizing)而是“理性化”(rationalization)(45)，目标则是实现“没有扩张的质量增长”(46)。理性化通过一系列具有经过总体设计的、具有回应性的、改革工具多元化的再造工程而实现。 组织再造。组织再造的目标是打造更具整合性的政府。如前文已述，政府改革的轴心并非是部门大小问题，而是政府体系内不同利益的协同机制和渠道问题，也即如何通过组织重建、流程再造、组织创新等工具来建构更加具有“整合性”的政府。部门间联系的组织创新和组织再造，是下一步机构改革的重点。为了保证方案的科学性，有必要增强改革方案设计的开放性，通过不同机制聆听智库、学界和民间的声音，以进行“没有伤害的改革”，减少组织变革带来的副作用。 服务再造。精简对机构改革固然重要，但更重要的是“公平地提供优质服务”。经过这么多轮机构改革之后，中国机构改革的首要任务已不再是降低行政成本，而是如何通过良好的结构安排、在对市场进行有效监管的基础上，为社会公平地提供优质服务。我们需要认真梳理行政体系内各组织、部门的职能清单、服务清单和权力清单，在此基础上界定服务标准和绩效标准，并建立恰当的评估体系。为了提供更好的服务，在如此复杂的治理环境下，机构改革的一个重点是强化政府的行政能力，尤其是“轻松驾驭复杂性(ease of handling complexity)”的能力。 法律再造。事实上，机构改革方案虽然出台了很多，且每次机构改革的方案都经过人大通过，但遗憾的是，历次机构改革所涉及的机构形态和机构关系却很少用制度化的形式来稳定。未来的重点是，机构改革成果必须纳入法律轨道来进行，并以法律、法规形式明确“大部”、“代理机构”、“公共行政管理机构”、“其他未被归类的实体”、“其他私法实体”、“政府非盈利企业”、“国有企业”的权、责、利关系。(47) 总之，机构改革方案的设计不仅仅是精英的决策，还应该吸纳更多层面的声音；机构改革方案的名称不仅仅是笼统的“机构改革方案”，而是具体的有不同侧重点的一揽子行动计划；机构改革的工具不仅仅强调精简，而且还强调定性层面的反思；机构改革的成效也不仅仅是机构数量的统计，而是公共服务品质的效益；机构改革不仅仅是每五年大规模发生，而是常态的、有需要就进行的。 ①《邓小平文选》，第2卷，第396页，人民出版社，1994年版。 ②例如，国务院办公厅、中央机构编制委员会办公室综合司编：《中央政府组织机构》，改革出版社，1998年版；刘国光、邢贲思、杨启：《中国跨世纪的三大改革之一：政府机构改革及运作全书》，中共中央党校出版社，1998年版；任晓：《中国行政改革》，浙江人民出版社，1998年版；谢庆奎、燕继荣、越成根：《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社，1999年版；傅小随：《中国行政体制改革的制度分析》，国家行政学院出版社，1999年版；傅大友、袁勇志、芮国强：《行政改革与制度创新》，上海三联书店，2004年版。 ③(13)胡伟、王世雄：《构建面向现代化的政府权力——中国行政体制改革理论研究》，《政治学研究》，1999年第3期。 ④要说明的是，我们选择评述的文献并非中国机构改革研究的全部。因为关于中国机构改革的研究存在大量政策性和对策性的研究，我们回顾了这些文献，但只是选择其中部分侧重从学理上解释且具代表性的观点进行归纳。 ⑤吴志华：《行政体制改革与内动力》，《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》，2006年第3期。 ⑥参见胡伟、王世雄：《构建面向现代化的政府权力——中国行政体制改革理论研究》；何艳玲：《中国国务院(政务院)机构变迁逻辑：基于1949-2007年间的数据分析》，《公共行政评论》，2008年第1期；王世雄：《90年代行政体制改革战略地位的理论回顾与思考》，《内蒙古社会科学(汉文版)》，2000年第7期。 ⑦Lisheng Dong,Tom Christensen & Martin Painter,"A Case Study of China's Administrative Reform:The Importation of the Super-Department",The American Review of Public Administration,Vol.40,No.2,2010,p.184. ⑧参见Kinglun Ngok & Guobin Zhu,"Marketization,Globalization and Administrative Reform in China:A Zigzag Road to a Promising Future",International Review of Administrative Sciences,Vol.73,No.2,2007,pp.217～221; Lan Xue & Kuotsai Tom Liou,"Government Reforms in China:Concepts and Reform Cases",Review of Public Personnel Administration,Vol.32,No.2,2012,p.129. ⑨Lan Xue & Kuotsai Tom Liou,"Government Reforms in China:Concepts and Reform Cases",pp.115～133. ⑩乔纳蒂：《自我耗竭式演进：政党—国家体制的模型与验证》，第22页，中央编译出版社，2008年版。 (11)Anthony B.L.Cheung,"One Country,Two Experiences:Administrative Reforms in China and Hong Kong",International Review of Administrative Sciences,Vol.6,No.78,2012,pp.261～283. (12)Kjeld Erik Brodsgaard,"Institutional Reform and the Bianzhi System in China",The China Quarterly,Vol.170,2002,p.385. (14)林尚立：《社会主义与国家建设——基于中国的立场和实践》，《社会科学战线》，2009年第6期。 (15)参见周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》，2011年第10期；冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》，2011年第1期；Jeffrey D.Straussman & Mengzhong Zhang,"Chinese Administrative Reforms in International Perspective",The International Journal of Public Sector Management,Vol.14,No.5,2001,p.412. (16)Rovert W.Keidel,Sherry M.Bell & Kevin J.Lewis,"Rethinking Organizational Design and Executive Commentary",The Academy of Management Executive(1993-2005),Vol.8,No.4,1994,pp.12～30. (17)我们将国务院机构划分为宏观调控类、社会事务类、执法监督类、政务办公类、经济管理类组织。具体分类参见何艳玲：《中国国务院(政务院)机构变迁逻辑：基于1949-2007年间的数据分析》，《公共行政评论》，2008年第1期。 (18)数据来源见何艳玲：《中国国务院(政务院)机构变迁逻辑：基于1949-2007年间的数据分析》，有补充。《公共行政评论》，2008年第1期。 (19)李克强：《在地方政府职能转变和机构改革工作电视会议上的讲话》，2013年11月8日，http://www.gov.cn/ldhd/2013-11/08/content_2523935.htm，2014年5月17日。 (20)吴丽华、李国生：《财政预算报告背后的奥妙——行政性支出比例减少存疑》，2012年3月16日，http://www.chinatimes.cc/pages/29487/moreInfo.htm,2014年5月17日。 (21)W.理查德·斯科特(W.Richard Scott)：《组织理论：理性、自然和开放系统》，第100页，中国人民大学出版社，2011年版。 (22)Zhiyong Lan,"Understanding China's Administrative Reform",Public Administration Quarterly,Vol.24,No.4,2000,p.465. (23)数据来源于中华人民共和国中央政府门户网站：《新中国成立以来历次政府机构改革》，2009年1月16日，http://www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1206928.htm，2014年5月20日，有整理。 (24)参见以下研究：Lisheng Dong,Tom Christensen & Martin Painter,"A Case Study of China's Administrative Reform:The Importation of the Super-Department",pp.170～188; Tom Christensen,Lisheng Dong,Martin Painter & Richard M.Walker,"Imitating the West? Evidence on Administrative Reform from the Upper Echelons of Chinese Provincial Government",Public Administration Review,Vol.72,No.6,2012,pp.798～806. (25)汪玉凯：《中国行政改革：历程、战略与突破》，《国家行政学院学报》，2009年第4期。 (26)Peter B.Evans,Dietrich Rueschemeyer & Theda Skocpol,Bringing the State Back in,Cambridge:Cambridge University Press,1985,pp.11～18. (27)马克斯·韦伯(Max Weber)：《经济与社会》(下卷)，商务印书馆，第730～812页，2004年版。 (28)邹谠：《二十世纪的中国政治：从宏观历史与微观行动的角度看》，第18～21页，牛津大学出版社，1994年版。 (29)陈明明：《党治国家的理由、形态和限度：关于中国现代国家建设的一个讨论》，《复旦政治学评论》，2009年年刊。 (30)林尚立：《社会主义与国家建设：基于中国的立场和实践》，《社会科学战线》，2009年第6期。 (31)任剑涛：《从政党国家到民族国家：政党改革与中国政治现代化》，《江苏行政学院学报》，2013年第3期。 (32)丁长艳：《“政党中心主义”的逻辑与转型：人民政协制度研究》，复旦大学博士学位论文，2012年。 (33)参见胡鞍钢、王绍光、周建明：《第二次转型：国家制度建设(增订版)》，第一版前言，第9页，清华大学出版社，2009年版。 (34)Anthony B.L.Cheung,"One Country,Two Experiences:Administrative Reforms in China and Hong Kong",p.262. (35)参见蒲兴祖：《中华人民共和国政治制度》，第4页，上海人民出版社，1999年版；迟福林、田夫：《中华人民共和国政治体制史》，第41～44页，华中理工大学出版社，1999年版。 (36)(37)《邓小平文选》，第3卷，第139页，第164页，人民出版社，1993年版。 (38)《邓小平文选》，第3卷，第177页。 (39)《邓小平文选》，第2卷，第194页。 (40)李侃如：《治理中国：从革命到改革》，第189～190页，中国社会科学出版社，2010年版。 (41)贾恩弗朗哥·波齐：《国家：本质、发展和前景》，第87页，上海人民出版社，2007年版。 (42)陈明明：《中国模式建构与政治发展》，上海人民出版社，第30页，2012年版。 (43)弗朗西斯·福山：《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》，序言，第1页，中国社会科学出版社，2007年版。 (44)具体讨论参见何艳玲：《以社会治理体制改革促国家治理体系建设》，《光明日报》，2014年1月20日。 (45)Dali Yang,"Rationalizing the Chinese State:The Political Economy of Government Reform",in Chien-Min Chao & Bruce J.Dickson,Remarking the Chinese State:Strategies,Society,and Security,London:Routledge,2001,p.40. (46)安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，第16页，中国人民大学出版社，2006年版。 (47)尚虎平：《“理想线”上的选择：中国政府机构改革的演化率及其实现》，《南京社会科学》，2013年第2期。
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