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（一）问题的提出
银行监管法律制度建设对防范和化解金融风险具有重要的作用，这已被实践所证明。我国非常重视银行监管的法律制度建设。我国银行监管的法律制度体系的核心是1995年3月18日通过的《中华人民共和国人民银行法》（以下简称《人民银行法》）和1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）。此外，还有一系列的金融法规和金融规章涉及了监管法制问题，如《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《外资金融机构管理条例》、《金融机构管理条例》、《贷款通则》、《信贷资金管理暂行办法》等。从上述法律、法规和规章所涉及的银行监管的内容来分析，我们认为我国银行监管法律制度已基本成形，但还存在着这样或那样的疏漏，这样就直接影响我国金融安全，不利于我国社会主义市场经济的健康发展。因此，只有找出我国银行监管法律制度存在的不足，并且进行认真的补充和完善，使其适应WTO规则，才能使我国金融在全球化趋势下长治久安，快速发展。
（二）我国银行监管法律制度存在的主要问题分析
1.立法上存在空白。近些年来我国虽然重视金融监管立法，取得了不小的成绩，但还存在着不少的问题。(1)市场准入存在缺陷。《人民银行法》和《商业银行法》等有关法律法规虽然规定了市场准入，但由于规定过于原则和存在漏洞，使市场准入方面存在突出问题，比如，一段时间以来，一些地方和部门越权审批和擅自乱设金融机构。直接从事或变相从事金融活动的各类基金会、互助会、储金会、股金服务部、结算中心、投资公司，几乎遍布全国各地。另外，对外国金融机构的准入的规定也存在问题。这样就为金融风险埋下了很大的隐患。(2)银行退出机制不健全。首先，存款保险制度在我国尚为空白状态。我国对存款保险等管理手段未予以重视，存款保险制度在我国银行立法上是一个重要的疏漏。各国实践表明，存款保险制度在维护金融秩序和银行体系方面起到了明显的作用。自20世纪70年代以来，不少国家已纷纷以不同方式建立了此制度。其次，外资银行市场退出的管理办法不完善。比如1997年日本北海道拓殖银行深圳分行被撤销，1998年又有数家韩、日资银行撤销其在华分支机构。对这些外资银行市场退出，我国银行立法上缺少应有的规定，影响了我国的金融安全和银行秩序。(3)监管机制不完善。首先，对人民银行工作人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督没有做出明确的规定。我国《人民银行法》、《商业银行法》以及银行法规和规章，没有对人民银行工作人员，特别是高级管理人员的业务素质做出严格要求，对人民银行及其工作人员履行职务的司法监督过于简单，有待立法进一步完善。其次，对人民银行行使监管职权的保障机制构造不健全。如在稽核检查监督权行使的保障上仅规定“提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报表的”，“拒绝中国人民银行稽核、检查监督的”可对商业银行进行处罚。这种规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完善或不正确的情形疏漏，同时此处也未要求给银行内部直接责任人员予以相应的处罚。再次，疏忽对境外金融机构的监管。我国法制在监管领域的选择上，很明显倾向于对境内金融机构的监管，而疏忽对境外金融机构的监管。目前我国《境外金融机构管理办法》对海外金融机构的业务经营监管非常简单，即只要求每半年报送一次报表，未作其他任何要求。这种监管法制看起来有助于我国金融机构对外拓展业务，但事实上并非如此，甚至很容易造成金融风险。(4)银行内部控制和同业自律机制存在疏漏。由于中国目前银行对体制改革推行的时间不长，商业银行诸多关系尚未完全理顺，导致内控制度和同业自律机制存在不完善的地方。在银行内控制度方面，我国《商业银行法》仅有59条、60条和61条三个条文，且规定过于原则化和未对内部专门性的稽核检查途径予以规制。在同业自律方面，尽管已经组建了全国性的银行业协会，但是其地位和作用尚未在法律层面上予以充分关注。内控制度和同业自律不完善会导致许多不良后果，如有章不循、有禁不止、违章不究、究而不严，风险资产比重偏高，违规经营严重、违法案件增多等，如不及时解决就会直接影响银行业的改革和发展。
2.立法层次低。(1)我国《人民银行法》和《商业银行法》对监管方法仅有原则性的规定，诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管，或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实，这些方法的具体运用均未上升到法制的层面。(2)我国《商业银行法》及有关的行政法规、规章没有真正从有助于提高监管效率、质量的高度出发，而是侧重于对商业银行具体业务操作上的监管。如《商业银行法》的第一章确立的第4—6条原则性规定中，绝大多数条文为商业银行开展业务及协调与其客户之间的关系做出原则性的规定。我国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则很多，且极为细致入微，诸如《异地托收承付结算办法》、《贷款通则》、《信用卡业务管理办法》、《大额可转让定期存单管理办法》等。(3)对外资金融机构监管的规范性文件权威性不高。近些年来，我国出台了一系列对外资金融机构监管的办法，如《外资金融管理条例》及其实施细则、《关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、《中外合资投资银行类机构管理暂行办法》、《境外金融机构管理办法》、《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理办法》、《离岸银行业务管理办法》等，除《外资金融机构管理条例》是国务院发布的行政法规外，其余多为中国人民银行颁布的规章，其权威性可想而知。
3.操作性差。《人民银行法》和《商业银行法》对监管职权的规制过于原则化，严重缺乏操作性。《人民银行法》虽为“金融监督管理”设了专章，但遗憾的是不仅条文只有7条，且每个条文的内容严重缺乏操作性，如第31条、32条规定：“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及其业务范围。”“中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算等情况随时稽查、检查监督。中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的行为进行监督检查。”尽管《商业银行法》对这些职权的规定有一定的补充，但在监督权力的运作上仍是缺少详细的规定。这使得诸多权力不便于操作，特别是无法促成对商业银行的财务状况及相关资料的检查权，《商业银行法》仅在第62条原则性地规定：“中国人民银行有权依照本法第三章、第四章、第五章的规定，随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆账等情况进行检查监督。检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按照中国人民银行的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”很明显《人民银行法》和《商业银行法》对监管的规定缺乏具体的操作性，使监管主权难以运用，严重影响着监管目的的实现。
4.重叠和矛盾多。我国现行的银行监管法制体系主要由《人民银行法》和《商业银行法》这两个基本法律与行政法规、规章三个层次组成。这三个层次本应是一个有机协调的整体，但现实并非如此，后两个层次存在不少问题。(1)中国人民银行制定的银行监管规章对基本法律有不少直接重复。比如 1996年6月1日发布的《贷款通则》中第4、5、13、24（第一项）、29（第一款）、62、63、64、68、69条等条款都与《商业银行法》的有关规定相重复；1997年12月1日施行的《支付结算办法》大量直接照搬了《票据法》的有关规定。(2)中国人民银行制定的银行业务管理规章之间也有严重的重叠。如 1997年12月1日施行的《支付结算办法》大量直按照搬了《票据管理办法》、《异地托收承付结算办法》、《商业汇票办法》、《违反银行结算制度处罚规定》、《信用卡业务管理办法》等。(3)一些法规和规章因未能及时修订已有明显过时的内容，有的条文已与现行法律相矛盾。如中国人民银行1986年发布的《再贴现试行办法》、1990年发布的《利率管理暂行规定》等便属此类。
5.与WTO规则不接轨。我国银行监管法制与金融全球化的要求还有很大的距离。WTO规范国际金融市场开放的文件是《金融服务协议》，它规定了协议成员国在维护国内现有金融服务管理现状的前提下承担市场准入、国民待遇、透明度、最惠国待遇以及发展中国家特殊待遇等方面的义务。按照我国的承诺，入世后2年，外国银行可以与中国企业进行人民币业务往来；入世后5年，外国银行可以与中国居民进行人民币业务往来；在入世5年内，地域限制和顾客限制都将撤销。我国已加入了WTO，意味着中国从此融入国际金融主流，参与国际金融的大循环。可我国银行监管法规与WTO规则的规定方面有不小的差距，这就影响了我国金融融入国际金融的主流，影响我国金融的发展。因此，我们必须对我国银行监管法制进行改革，使其符合WTO规则。
（三）我国银行监管法律制度的补充和完善
1.完善我国银行监管法制体系，早日与WTO规则接轨。中国银行的发展必须符合国际金融发展的主流，逐步放松银行监管和不断完善银行监管，两者不可偏废。放松银行监管是为了创造必须吸纳西方国家的创新成果，以尽快符合WTO规则中的《金融服务协议》规定要求。因此，要对我国银行监管法律制度进行认真地研究和反思，抛弃陈旧和过时的东西，吸纳先进的成果，建立一个符合WTO规则的现代化的银行监管法律体系。
2.尽快弥补我国银行监管法制的漏洞。(1)健全和完善《人民银行法》关于金融机构的准入制度，从立法上进一步确立各类金融机构的性质和业务范围，实行机构定位，确定各类金融机构的功能、业务范围、经营原则、风险防范措施，严格管理。(2)尽快制定银行机构市场退出的有关法律制度。我国《人民银行法》和《商业银行法》对国内商业银行和外资银行市场退出缺乏具体的规定，因此，我们建议尽快抓紧银行市场退出制度立法，在立法中应借鉴国际通行做法，逐步建立一套符合我国实际、符合金融监管要求和法律程序的市场退出的法律规范，明确银行市场退出的条件、程序、退出形式、法律后果等，处理好市场退出后的债权债务问题。相关立法应包括：首先，建立存款保险制度保障金融业安全进行市场退出；其次，通过银行业的合并增强其抵御支付风险的能力；再次，建立破产机制，清除产生系统性金融风险的潜在因素。(3)完善监管机制。首先，提高人民银行工作人员，特别是高级管理人员的业务素质，使其行使监管权时符合法定程序，并且不滥用权力，提高监管的质量和效率。其次，既要重视外部监管，又要重视建立银行内部控制、同业自律机制的运用以及三者的兼用，真正使监管形成有机整体，使监管发挥巨大的作用。再次，补充和完善境外金融机构监管法制。对完善境外金融机构监管办法时，要学习美国、新加坡的立法经验，制定出具体、详细、严格的检查审核办法，使海外金融机构的经营在有序下进行，防止金融风险的发生。
3.提高立法层次和操作性，清理重叠和矛盾现象。(1)在提高立法层次方面，要站在WTO规则的高度，立足于提高监管效率和质量的基础上，对《人民银行法》、《商业银行法》以及国务院制定的行政法规中有关监管的规定做出认真的修改和完善，把那些具体的业务操作规程让人民银行的规章来规定。(2)在提高银行监管法制的操作性方面，建议人大或人大常委会、国务院、人民银行在制定修改监管制度时，要增加监管条文数量，并对监管权力的运作做出详尽的规定，使监管人员便于操作，使监管真正落到实处，真正提高监管的效率和质量。(3)在清理重叠和矛盾现象方面，要做以下工作：首先，低层次的法规和规章的规定应服从于高层次的规定，两者在内容上不一致或者相矛盾的，应宣布低层次的规定无效；其次，不同的文件就同一监管事项作出规定的，如该监管规定仍然有效的，则只保留其中之一；再次，如认为某些银行监管法律、法规、规章已失效或应予废止，应提请人大或人大常委会、国务院、人民银行宣布失效或应予废止。
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