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中图分类号：G20 文献标识码：A 文章编号：1000—5455（2000）06—0113—03
一、我国信息政策研究的历程
在我国，信息政策的研究始于1956年制定的《二十年科学技术发展远景规划》，1958年国务院批准了《关于开展科学技术情报的方案》。70年代末，我国开始了专门的情报政策研究，孕育着信息政策研究的思想。80年代初，学术界一方面反思我国信息政策制定与发展，探索信息政策的范畴和体系。1985年，我国制定了国家科技情报政策的任务，开展一系列学术研讨会议，使科技情报政策成为研究的热点，对美、日的科技情报政策进行考察、剖析和引进，制定本国的国家情报政策。1990年，中国国家科技情报政策专家咨询会议对我国的情报政策进行讨论和文本修改，1991年，《国家科学技术情报发展政策》（蓝皮书）正式出台，标志着我国科技信息政策研究进入一个新的发展阶段。
1992年，国家科委以“科技信息”取代“科技情报”，在学科设置方面产生了新的矛盾，即是保留原有的“情报学”，还是将情报学扩展为“信息学”，为此，引起学术界对“信息”与“情报”的概念、范畴一直争论不休，至今的《人大报刊复印资料索引》仍有与上述主题相关的条目。普遍认为“情报”这个概念的内涵已不适应迅速发展的客观形势，“情报”扩展为“信息”，不仅在概念上与整个信息工作保持一致，有利于信息工作和信息交流活动的扩展，也与国际术语相符合，适应学科的发展和自身理论体系的完善。为此，我国真正概念上的信息政策研究从1992年起，不少学者不仅仅局限于科技情报政策研究，而且扩展到社科信息政策、信息产业政策、信息经济学政策。1993年，我国第一部信息政策专著《国家信息政策》（卢泰宏著）的出版，对我国信息政策的研究作了全面系统的论述，并初步构建了信息政策的理论模式。
综上所述，我国信息政策的研究历史轨迹分三个阶段：1.局限于科技情报政策探索阶段（1980年以前），对情报政策的研究与制定主要针对科技情报系统的建立和体制的改革，研究分散，层次低；2.科技情报政策的全面研究与制定阶段（1980—1992年），此时不断参考、引进和吸收，国外的经验，研究我国情报政策的理论体系和内容框架，特点是理论性强，研究层次高；3.我国的国家信息政策研究的全面铺开（1992年至今）。这个阶段，突破情报政策的约束，开始围绕信息的生产、流通、分配和管理活动而展开，研究信息产业政策及信息系统安全、协调政策。
二、我国信息政策的特征
1.定性研究为主导。由于信息政策概念的发展性及内容广泛性，与信息政策相关的一些指示性数据很难获取，信息政策研究中缺乏与信息政策及其所产生结果相关的实际数据，国内的学者基本上采用定性研究。而定性研究基础上产生的基础理论缺乏科学性、透明性。
2.信息政策研究。向信息产业政策、信息及系统安全、信息安全、信息产权及越境数据流等问题倾斜。70、80年代我国的信息政策主要干预科学技术等领域，而对产业和公共利用领域干预较少。到了90年代，信息产业的逐步成长，信息化概念的深入，对信息产业的关注更为重视。同时，信息的滥用和广泛传播，公共信息利用的限制，信息安全、个人隐私、越境数据流问题研究成为主流。笔者对人大报刊复印资料中有关信息产业政策文章进行统计，1993年仅1篇，1994年就有4篇，1998年便有12篇。信息系统安全、个人隐私、越境数据流在1996年以前，极少论及；而到了1997年，此类文章屡见不鲜，初步统计1998年共有20余篇。1997年以后，知识产权相关的文章更是研究热点。信息政策内容逐步扩大，并与国家的政治利益和经济利益紧密相联，已经从单纯的学术研究扩大到有关主权问题、国家安全问题和信息经济学等方面。并借鉴国外信息政策，探讨本国信息政策体系结构。学术界引进国外信息政策的动向，并试图与本国的信息政策作对比研究，探讨本国的信息政策。1980年到1989年9年间，翻译评价国外信息政策的文献有20多篇， 占同期论文总数近40%。《国外情报科学》在1992、1993年专门开辟了“情报政策”栏目，在1995年专门开辟了“信息产业”一栏，报道其他国家及本国信息政策；《国外科技政策与管理》也大量报道国外信息政策研究情况。与此同时，学术界还对国内外的信息政策作了对比研究，代表作有：《“信息政策”的多义性及其原因：对英、美、日本、中国的相关文献的初步调查》（《情报资料工作》1998（1））； 《东西方信息政策比较：殊途同归》（《图书与情报》，1998（1））； 《中日美国家信息政策的比较研究》（《图书馆工作与研究》，1997（4））。 在吸引、对比、借鉴外国经验同时，学术界也同步进行了探讨我国的信息政策发展及体系结构。如：《国家信息政策的背景研究范畴和建设策略》（《洛阳大学学报》1996（3））、 《社会信息化进程中信息政策研究及建设策略的思考》（《情报学报》1999（ 1）），都结合我国信息业、信息化发展状况，提出了信息政策的选择与制定的建设性意见。《信息政策的体系结构》（《情报资料工作》，1998（5 ））通过考察信息政策形成的背景和性质，提出由信息通讯、信息平台、信息应用三者构成的宏观信息结构、政策问题、政策目标为基本要素的信息政策的体系结构。
三、我国信息政策制定和实施中存在的问题
1.政策协调问题。我国科技信息政策有了明确的管理机构，即国家科委科技信息司，但社科信息政策、国际信息政策等其他类型信息政策尚无具有权威性的管理机构，造成了条块分割、各自为政、缺乏统一的协调和领导。同时各行业内部割据严重、互不通气，结果导致信息封闭、信息垄断。一些政府部门和科研单位把研究的需进入市场的科技信息成果，据为己有，缺乏市场流通意识。这样，影响了信息资源共享及信息系统总体效益的发挥，不能协调各系统各所有制之间的信息机构。
2.政策手段问题。我国目前所制定的信息政策偏重的是政策所要提倡、鼓励和支持的方面，对政策所要限制、反对、禁止的方面缺乏具体规定。同时政策手段单一，大都依靠政府手段，导致信息政策在实施时缺乏有效的约束力和抗击力，效果不佳。即使有关商标著作权、计算机软件等方面的法规条例已公布，但在社会上并未取得高度认识，执行时缺乏监督机构，执法力度不强，使信息政策缺乏权威性和约束性。同时，信息市场发育不完善，难以真正发挥市场调节作用，经济手段干预性不强，影响信息自由流动、产品交易等。
信息政策主要问题存在：（1）信息政策内容不完善。 我国的信息政策在内容上存在明显的狭隘特征，基本局限在传统的信息系统建设和工作规程中，至今也没有突破性进展。例如，现代信息技术的进步，带来诸如因计算机系统和数据安全、数据流而引起的国家主权、个人隐私等问题。只局限于学术界的讨论，不能纳入规定和政策性指导。还有信息人力政策、政府信息资源管理政策、国际信息交流与合作政策，也是只谈而未见实施。（2）信息政策反馈渠道不完善。 学术界主要对信息政策的制定提出可行性的策略与思路，而忽略信息政策的评估与反馈。由于信息政策制定主体单一，含有更多的主观性和单一性，而实行信息政策主体众多，加上实行主体自身素质及信息意识不同，造成政策执行过程中出现或多或少的问题，政策的不完备性不周密性等便渐渐暴露出来，但这些又不能及时反馈到政策制定机构，而政策制定机构又没有及时进行政策评估，提出应变措施并及时修改，使政策运行达不到预期目标，也不能为修订和制定新的信息政策提供依据。我国信息政策制定过程中，还存在政策研究方法陈旧，偏重传统的社会科学理论研究的方法论体系，缺乏定量分析，实证演绎，以及缺乏高素质的信息政策研究人员等问题。
四、我国信息政策的发展对策
结合我国的国情，借鉴美国和日本的信息政策发展道路，充分吸收政策科学的研究成果，有针对性地解决目前我国信息政策制定和实施中存在的主要矛盾，建立和完善有中国特色的信息政策框架体系，提出以下建议。
1.加强信息政策协调，实现信息资源共享。设立国家级的信息政策和信息管理机构，强化各行业和不同所有制之间的信息活动协调。国家信息政策机构运用各种政策手段在宏观上实施管理，协调中央各级同信息机构、信息活动。同时政策上允许民办信息机构统一组织和信息活动的存在，协调不同所有制间相互竞争、融合发展。信息是国家的宝贵资源，必须通过政策法规鼓励全社会开发与利用，统一规划、组织、兼容信息系统，克服行业垄断。保障政府信息资源，在不涉及国家机密的前提下，强调信息公开性，加强国际信息资源的开发利用。
2.加快完善信息政策手段，健全信息政策规范体系。（1 ）加强信息工作立法，使一部分信息活动走向法制性的轨道。目前，知识产权法、信息保密法、计算机系统的安全等方面的法律都有了一定基础，但整个信息活动还需要更多的规范，如政府信息资源管理条例、信息机构组织法、信息物业管理法、信息市场管理法、国际信息合作与交流法律制度等。这些法规制度的出台，才能保障信息政策实施的连续性和稳定性，才能使信息行为得到规范，使信息管理有法可依，有章可循。（2 ）加强经济手段调控。国家信息政策上培育信息市场，规范信息市场秩序，依靠市场杠杆来调节信息的供需活动，指导构建多层次、多渠道、全方位的信息市场体系。国家信息政策鼓励建立风险投资基金，鼓励国营、民营、外资的信息业发展，允许融资、控股、参股和发行债券等形式进行引导资源－技术－市场型的信息企业集团的组建，打破部门垄断，公平竞争，形成规模效应。引导信息业走跨区域、跨部门、跨国域的合作化道路。
3.加强信息政策实施与评估研究，完善信息政策的反馈系统。 （1）应改变长期以来信息政策制定主体孤军作战的局面，充分调动学术界的科研力量，使民企信息业的优秀人才及外国的信息人才，加入到制定信息政策组织中来，并加强研究工作的组织和协调，发挥群体研究效应。（2）加强信息政策实施管理体制的研究， 建立政策管理与监督的组织机构，制定有效的管理措施和方法，有效地完善和运行监督机制。 （3）加强信息政策运行机制研究，研究政策运行的程序、缓解和突变因素及相互影响、制约因素及对策，建立有效的信息政策运行机制。（4 ）及时了解反馈情况，对信息政策的策略、实施效果和发展性进一步评估。建立有效的信息政策评估指标体系和相应的评估基础理论，为制定新的政策提供依据。
4.加强信息政策方法论研究。引进自然科学、社会科学的理论手段和思维方法，并移植一些定量分析方法，如预测式信息政策研究、面向过程的信息政策研究等等；并可借助政策科学的研究方法和成果，完善信息政策方法论体系。
5.加强信息政策研究人员的培养。在这一方面的途径有二：（1 ）对现有的信息政策研究人员进行在职培训、脱产学习和选送出国，全面提高他们的信息政策思想、信息政策理论和科技文化知识水平。（2 ）对在校的大学生进行信息意识的培养，增设有关信息政策研究相关课程；并设置信息政策研究的硕士点和博士点，培养专业人才。
收稿日期：2000—06—25