“大司局”视野下大部制改革内部运行机制探微，本文主要内容关键词为：大部论文,运行机制论文,视野论文,司局论文,探微论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
行政管理体制改革是一项系统工程，大部制改革的成功需要依赖一个设置合理、结构科学、运作高效的内部体系的支撑。部门内部运行机制直接影响大部制改革的成败，健全部门内部的机构设置和运行机制也即成为行政体制改革的题中之义。目前国内学界对于大部制改革的研究方向主要集中于对“八大论题”①的宏观讨论上。而从研究的层级上看，则主要侧重两个方面：一是中央层级的研究，偏重部门整体职能转变和部际关系的探讨；二是地方层级的研究，集中在试点城市的实践总结和对比。两相比较，部门内部的机构设置和运行机制并没有得到相应的关注。本文尝试对大部门内部的司局管理层级的改革进行初步研究，并在研究的基础上提出“大司局”的概念。深入研究大部制中观层面的司局设置及其运行机制，有助于我们更为全面地了解改革的现实困境，同时也为我们描摹改革图景提供了另一种参考坐标。
在本文展开讨论之前，需要先对研究对象的范畴进行界定。“局”的概念在我国比较复杂，在中央和地方政府部门的管理机构和政府直属机构中均有出现，如国家工商总局、河南省工商局等。而在中央政府序列中的“局”又大致分为四类，以当前国务院的机构设置为例：国务院直属机构中设有14个局，如国家税务总局、国家体育总局等；国务院直属事业单位设有3个局，分别为中国地震局、中国气象局、国家档案局；国务院部委管理的国家局则有22个，典型如国家能源局、国家国防科技工业局、国家烟草专卖局等；最后一类是此三类大局中内设的小局，如消费者权益保护局，其为国家工商行政管理总局的内设机构。“司”的概念则较“局”简单一些，只在中央政府机构序列中出现，主要分为两类：一类是国务院内设部的下一级机构，如工业和信息化部的军民推进司；另一类是三类大局中的内设机构，如同样隶属于国家工商行政管理总局的市场规范管理司。本文所讨论的“大司局”限定于国务院组成部门的部委内部的司局设置，不包括地方政府的内设机构或直属机构的局，以及国务院直属机构及直属事业单位中的司局，也不包括部委管理国家局下属的司局。
二、“大司局”的概念辨析及分类
加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制是加快我国行政管理体制改革的必然要求。而一项决策落实到部委以后，并非已是万事大吉，还需由部委内各司局甚至处室去具体执行。只有把一项决策落实到了各部委的司局及其处室，才算基本到位。②“大司局”作为深化大部制改革的重要环节，对其概念的辨析不但可以丰富我国行政机构改革和行政管理理论，同时也为后续学者开展研究奠定基础。目前对“大司局”并没有一个明确的定义，只能算是对“大部制”概念的一个语义延伸。但通过现实关照和理论思辨，可首创性地概括和提炼出一个定义来：大司局是一种优化的部门内部组织架构类型，其按照部内事务综合管理的需要，将多种内容有联系的业务和职能交由一个司局管辖，扩大司局原有的管理幅度，以相对较少的业务机构来覆盖尽可能多的部属职能。作为一种部内事务综合管理体制，大司局致力于厘清部门内部的管理边界、避免职能交叉，同时提高行政效率，降低行政成本。
现有的政府组织设置和职能配置关系共呈现出三种类型的大司局：一类是工作范畴偏重部门整体管理的综合性司局，如各部委的办公厅、政策法规司等，该类司局主要负责部门内部的综合管理，组织和拟定部门所辖产业的发展战略，组织起草相关的法律法规草案和规章，并负责部门内部有关规范性文件及投资项目的审核工作等；二是职能整合后的专业司局，该类司局是此次大部制改革的亮点和主要载体，如新增设的隶属于交通运输部的道路运输司，其不仅包括运输管理职能，还新增了对城市客运、地铁运营、出租车、物流行业管理的职能。而同期成立的安全监督司，则将过去分设在海事、公路和水运等职能部门的安全处，划归到一起，统一负责交通运输安全监督工作；第三类大司局则是部属的国家局，该类国家局是负责国家某方面工作的行政管理机关，既接受主管部委领导，又具有相对的独立性。主管部委主要通过部长或部务会议的形式，对国家局工作中的重大方针政策、工作部署等事项实施归口管理。如划归工业和信息化部的国家烟草局就下辖10个司局，并拥有多家大型公司和直属单位。可以说此类国家局是部门内部真正意义上的“超级大局”，其职能和管辖范围具有相对的封闭性和统一性。
三、“大司局”视野下部门内部运行机制的现实困境
虽然对大部门的内部运行机制仍在探索过程中，但将“大司局”的概念与现实境况进行对比，不难发现我国目前的部门内部司局的设置和运行远远不符合其理论构想。即使是所谓“超级大局”的部委管理的国家局也因其独立性过强，与部内司局的互动不足，难以列入职能有机统一的“大司局”行列。通过大部制运行两年多来显现出来的问题，可梳理和归纳出以下在大部门内部运行机制存在的问题。
（一）综合性司局的业务协调能力不强
大司局，需要大协调。覆盖部门基本职能的机关相对越少，司局职能则相对越宽，司局权力则相对越大，对部内综合协调能力的要求则相对越高。③综合性司局作为“大司局”改革的引擎，担负着提供部内改革驱动力的职责。依照“大司局”建设的内在要求，我们现行的部门内部综合管理机构并未承担其应有的组织协调能力，协调机制还有很多方面值得改进：一是部门综合治理能力较弱，缺乏综合性协调机构和机制。如部门所属的办公厅只是承担机关文电、日常工作的协调和督查、政务公开、新闻发布等一些日常管理工作，未被正式赋予综合协调中心的地位；二是现行协调机制自身还不够完善，明晰的协调方式、明确的协调层级尚未确立，各综合司局并不能站在部门全局的位置完全适应体制改革后的新要求。同时，针对当今社会发展过程中出现的各类公共危机事件，综合司局并未有一套完整的工作流程和相对成熟的应对体系，这也导致其在危机管理过程中尚不能承担起统筹部门内部资源，协调部内机构关系，形成部门合力的职能。
（二）专业性司局的职能整合力度不够
职能的有机统一是优化政府组织架构的目标取向。大部制改革催生的大司局改革意在解决因职能分工引发的部际协调成本问题，避免因部际利益冲突导致行政效率降低，专业司局的职能整合是其中的主体和关键。但由于目前的改革并未迈入“有机统一”的轨道，而更多地带有“合并同类项”的意味，使得改革后的各部门不得不面临两个问题：一是各部均存在着司局过多、条块分割、而且职能交叉重叠的情况。如在工信部内设的24个司局中负责电子信息的就有6个，除了完整保留了原信息产业部的电信管理局、无线电管理局、信息化推进司外，新成立的司局则包括通信保障局、通信发展司、信息安全协调司。这直接导致各司在电信、互联网和信息网络方面的管理职能存在盘根错节的关联；而同时，大部制改革重新界定了各部的管理边界，将一些职能相近的司局划归到一个部门或合并为一个司局。但分部门而治时的纠纷不会因为同属一个部门而消失，部门内部司局之间或处室之间的矛盾甚至丝毫不亚于部际之间的矛盾。将外部矛盾内部化，从另一种意义上将外部的协调成本转嫁到内部，这对新组建的司局来说是一个必须正视的问题。
（三）独立司局的内部融合程度不足
部委管理的国家局给部门内部的运行体制提出了两方面考验：一是部门的组织形式问题。由于国家局的加入，部委的内部组织形式发生很大变化，在原有的部—司—处的层级形式外，出现了部—管理局—处，部—执行局的层级形式，这也引发了行政级别及内部管理链条的延伸，为部门内部如何平衡管理幅度与管理层次之间的关系提出了现实要求；同时，国家局的加入也再次加大了大部门内部的协调与管理问题的难度。大部门之中，原来由独立部门合并进来的内部管理局或执行局将保持一定的相对独立性，在这些相对独立的管理局或执行局之间，如何建立起协调和内部沟通的机制，成为一个非常现实的问题；④该类专业局自身有其独立的业务体系，多数之前就是一个部门，与部门内的其他职能业务不相涉及，独立性较强。因为部门体制改革的终极意义中较大部分就是促进这些独立司局的职能转变，因此对于这样独立性较强的部内机构，如何在赋予足够的独立协调权力，以便于发挥其专业、高效的体制优势同时，加强其与部内司局的互动，促进其职能逐渐转变，形成有机统一的部门体制和部门文化是当前大部制改革进程中必须正视的一个问题。
四、“大司局”视野下部门内部运行机制的远景构想
（一）以协调为核心的综合性司局改革
“最高管理层肩负双重责任，既要保持组织和环境的结合性，又要管理组织内部各组成部分的相赖性。”⑤综合性司局无疑是大部制改革后的部门领导担负其“双重责任”的有效抓手。综合性司局的优势在于能将行政管理中的协调职能专业化、常态化，它突破了传统的“一事一协调”、“一时的协调”的限制，强调综合协调机构的独立性和综合协调机制的长期性，有利于提高部门的综合治理能力。因此，综合性司局不再是一个单纯的文件和信息的交换中心，更应承担起协调部内司局关系和疏通工作渠道的重任。
对其向“大司局”建设的改革路径主要包括两个方面：在机构层面上，设立综合性的协调机构。可明确办公厅的综合性协调职能，确立其作为部门领导办事机构的综合协调中心地位，研究制定跨司局的协调措施、指导督促司局间合作、开展联合监督检查等工作。同时其他综合司局要归口综合协调职责，如政策法规司和产业政策司要将分散在部内涉及制定标准、规划和政策的职能逐步回收，强化其综合管理职能；这同时也是实现大部制内部决策权、监督权和执行权相互制约与协调的关键途径。
同时在机制层面，对需多司局常态合作的特定事项建立综合性协调机制，通过常态的司局间协调合作机制建设，有效整合行政资源、消除和降低司局冲突，实现目标与措施的统一，达到综合性治理效果。比如，针对流程性工作的跨司局综合协调，做好相互的无缝衔接，避免协调上的脱节或管理上的真空。而对于非常态的突发事件的处理，则要形成由综合司局牵头负责，部内其他责任部门协调配合的应急处置制度，以便迅速有效控制危机局面，消弭部门内部冲突，提高部内协作的内在一致性。
（二）以整合为核心的专业司局改革
行政组织作为一种具有执行性的国家组织，必须保证职、权明确。专业司局作为解决某一类或某一领域公共管理问题的行政组织，必须要理顺自身及与其他相关司局之间的权责关系，保证高效有序地履行自身职能。对专业司局职能的整合包括三个方面的内容：下放职能、合并职能和转变职能。
实现职能整合的首要步骤，必须把不该由政府管理的事项转移出去，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，管好规划、政策和标准，加强整体规划、发展指导和统筹协调。以上文谈及的工信部对通信业管理为例，信息通信领域正日益向着多样化、移动化、融合化的方向转变，这就要求行业主管部门自觉整合职能，把更多的事项交给市场和企业，加强监管能力建设，着力解决广大消费者关注的热点、难点问题。
其次，计划经济体制下“依事设局”形成的职能交叉、机构林立的“小司局”体制，已明显不适应当今行政体制改革的要求。在大部门改革中归并、整合的职能相同或相近的机构，必须进一步整合为“大司局”，打破原有的管理界限，拓宽单个司局的管理领域，而不是成为大部门内的“换汤不换药”的小司局。在这方面可参照的典范，就是工信部新设置的原材料工业司，其设综合处、石化化工处、钢铁处、有色金属处（稀土办公室）、建筑材料处、禁化武监管核查处6个处，来统一管理承担钢铁、有色、黄金、稀土、石化（不含炼油）、化工（不含煤制燃料和燃料乙醇）、建材等行业管理工作。
同时，大司局改革不是单纯地横向转移职能，不应只是在不同司局之间的“块移动”，而应是职能内容和方式上的转变与创新。除了更为显性化的外在表现形式，大司局改革更要强调在部门内部建立起科学合理的治理结构、有机整合的职能配置和效能良好的运行机制。专业司局一般都承担着一类专业领域的行政管理职能，对其职能的整合首先要对各司局的工作进行系统、周密的调查，将其职能逐步分解为一项项的具体任务，形成一个分工明确、流程规范、协作良好的职能体系。围绕职能的内在同一性合理安排各司局的管理边界，将分散在不同机构中的资源相对集中，提供给服务对象一个单一的接触点。
（三）以融合为核心的独立司局改革
大部应该是一个一体化的部门。如果合并进来的原有部门各自为政，那么大部只是虚有其表而已，难以有效运作，最后难免再被分开的命运。⑥国家局一般集中管理一类专业领域，一方面该类独立司局工作中的重大方针政策、工作部署等事项要受到主管部委的指导管理。另一方面其具有独立的法律地位，依法行使对某项专门事务的管理权和裁决争议权的行政主管职能部门，是独立的行政机构。相较于独立司局加入“大部门”而引发的一系列组织结构问题，其内部的融合则是最为核心和关键的问题。
在此次国务院行政体制改革中，国防科技工业委员会由国务院的组成部门变为工业和信息化部管理的国家局，中国民航总局也由直属机构变为交通运输部管理的国家局；就相对独立性而言，在组成部门、直属机构和部委管理的国家局身上是递减的，而且这一递减趋势还可以顺延至内设机构。至此，可以隐约探究出此次机构改革的路线图：通过将管理权限划归某个部委，逐步降低改革对象的相对独立性，条件成熟时再将其变为部委的内设机构，最终实现机构数量的精简。⑦其实，纵观我国历次机构改革历史，也不难发现这样一个趋势。如1998年国务院把几个专业经济管理部门改为由经贸委管理的10个国家局，实行三年过渡，就是为了保持工作连续性和进一步创造条件实现平稳过渡。三年后条件成熟，国务院决定将其行政职能并入经贸委，随后9个局可以撤销。⑧这种逐级推进的改革策略较好地完成了职能的转接，实现了机构改革的平稳过渡。通过对历史和现实的关照，“融合”成了部委管理国家局的不二选择。
以其中的国防科工局为例，此次将其并入工信部，主要是基于国防工业是整个工业体系的一个组成部分，不能脱离国家整体工业而存在的考虑。而从世界各国的经验来看，以军事工业带动重工业发展，而后将其工业化的成果惠及民用工业也向来是一个普遍规律。因此围绕部门体制改革的初始设计，必须要以“融合”为核心，推进工作融合、人员融合和思想融合。⑨在业务层面的融合上，独立司局首先应打破原有的行业壁垒，加强与部门内部其他行业管理部门的互动合作，如国防科工局就与工信部内的装备工业司在加强通用技术装备国产化和重大专项的实施上具有广泛的合作空间。同时，大部门内部应该设置与国家局的业务对接机构，如工信部军民结合推进司的设立就是为了加强与科工局的联系，推进军民结合相关体制改革。而在文化层面的融合上，因该类司局在并入部委管理之前已独立运行了相当长一段时期，形成了自成体系的管理方式和部门利益。长期存在的制度惯性和文化积习，也使得分属不同部门的人员遵循着迥异的组织规则和工作方式。部委在管理该类司局时不应只是简单的指导管理，而应由更深层的理念跟进。在大司局的运作前提下，要注意文化融合的重要性，形成部门一体化的内聚力，避免“回潮”现象发生。
五、结语
在外部社会环境和内部改革要求的共同推进下，大部制改革作为我国行政体制改革的一个主体趋向正在稳步地推进，而在其纵深发展的过程中，大司局改革也必然成为其中的关键环节。同大部门体制一样，“大司局”不是单纯的随机整合，而是部门内部协调机制，决策机制、执行机制、以及监督机制的综合变革，是一个复杂的系统工程。本文提供了一个突破大部制改革困境的切入点，就是以“大司局”为改革样本，从提升综合司局的协调能力、促进专业司局的职能整合、提升独立司局的融合三方入手，构建有机统一、运转良好的大部门内部运行体制。
行政体制的改革必须要回应动态的内外环境，因此从来不存在一个完美且持久的理论架构和理想模型。对“大司局”进行前瞻性和探索性的理论阐释，以更加务实的态度进一步加大司局整合力度，优化部内的组织结构，探索实行职能有机统一的大司局体制，无疑是改革由外延型转入内涵型的路径选择。注重部内改革进程中出现的问题，并从其自身入手探讨解决之道，这是将大部制改革进一步深化的关键步骤，也将是研究该问题的一个重要视角。
注释：
①大部制改革的八大论题是：背景与动因、涵义与特征、目的与作用、原则与方法、重点与难点、思路与步骤、国际经验与借鉴、愿景与阻力。其具体内容请参见龚常、曾维和、凌峰：《我国大部制改革述评》，《政治学研究》2008年第3期。
②施雪华、孙发锋：《政府“大部制”面面观》，《中国行政管理》2008年第3期。
③宋世明：《论大部门体制的基本构成要素》，《中国行政管理》2009年第10期。
④李军鹏：《大部制不是单纯精简机构》，《南方周末》2008年4月21日。
⑤雷蒙德·E.迈尔斯、查尔斯·C.斯诺：《组织的战略结构和过程》，东方出版社2006年版，第21页。
⑥竺乾威：《“大部制”刍议》，《中国行政管理》2008年第3期。
⑦汤敏轩：《从国家局看机构改革的路线图》，《学习时报》2008年4月21日。
⑧李宜春：《机构改革与部委管理的国家局》，《中国行政管理》2008年第11期。
⑨李毅中：《认真贯彻落实工业和信息化部“三定”的规定》，《数码世界》2008年第8期。