中外缴送制度的立法与实践及其对我国制定缴送法规的启示，本文主要内容关键词为：启示论文,中外论文,法规论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
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缴送制度在国外已经有460多年的历史，在中国也有90余年历史。随着社会的发展和技术的进步，发达国家都在不断地调整本国的缴送法规，以迎接时代的挑战，促进本国文化遗产的保存与利用，有的颇有成效。而长期以来，我国的缴送制度一直靠一部效力低于法律的行政法规——《出版管理条例》和国家新闻出版署颁布的一系列部门规章来落实，已经越来越不能满足发展的需要，应该由国家立法机关出台新的缴送法规，尽快改变国内出版物缴送不力的局面。本文试图对这一问题进行初步探讨。
一、外国的缴送制度概述
1.法国
缴送制度最早源于法国，国王法兰西一世1537年颁布《曼皮尔敕令》，命令法国印刷的所有资料均须送一份到设于布洛斯的图书馆，至今已有466年的历史。此项制度的动机主要是为加强其图书馆的收藏，也有人认为是为了检查与控制出版品；1617年该制度又成为获得商业优势的必要条件。1793年，法国法律将呈缴与著作权保护关联起来。1810年拿破仑时代，设置缴送警察部门，监督管理出版单位。最近一次修订是1992年。缴送物包括物质载体的电子出版物等。至今，书刊文献缴送制度对于法国国家图书馆的馆藏建设助益甚大。
2.美国
美国书刊文献缴送制度主要是指著作权登记与著作缴送（但是有关美国政府出版品的缴送由于多无著作权，则另以寄存制度规范，各州都有其对本州政府出版品寄存的法规）。有关法规最早制定时间为1790年，1976年为最近一次修订。缴送品覆盖种类由美国版权办公室规定，1993年规定缴送物质载体的电子出版物。版权法没有明确将网上出版物纳入缴送制度。
美国书刊文献受缴单位为国会图书馆，受理著作申请登记的单位为著作权局，该局是国会图书馆的一个部门。
美国早期书刊文献缴送目的主要是著作权保护，但后来受到“发展国会图书馆成为世界最大的图书馆与拥有最丰富资讯”的动机驱使，而加强国会图书馆执行缴送制度的功能，综合言之，其主要目的有四：（1）著作权保护与登记；（2）丰富国会图书馆的馆藏，使其成为美国的国家图书馆与世界最大的图书馆；（3）编制国家书目；（4）提供国会图书馆与其他图书馆进行书刊资料交换与赠送使用。
3.俄罗斯
俄罗斯在帝俄时代的1783年即颁令所有官办民办印刷所须将付印的图书，缴送一份至国立圣彼得堡科学院图书馆。1917年以后，苏联时期几次颁布法令规定新出版品缴送全苏图书局及各加盟共和国图书局。
前苏联出版品缴送制可分为免费缴送与收费缴送两种，并且都纳入图书馆法，以行政手段推行，在前苏联体制下，行之有效。1991年苏联解体后，全面推行私有化，俄国的出版、印刷业处于重新组合之中，原有的出版品缴送制度已不适应，而前苏联各加盟共和国纷纷独立，各自为政，不再遵行该制。只有俄罗斯联邦还延续着，接管了前苏联新闻出版部，成立俄罗斯新闻出版部，管理出版品缴送事宜。
4.加拿大、澳大利亚与挪威
加拿大的文献缴送制度始自1953年加拿大国家图书馆创立，依据该国颁布的《国家图书馆法》实施。缴送物包括物质载体的电子出版物，网上出版物根据自愿安排缴送。
澳大利亚有关法规最早制定时间为1831年，最近一次修订为1993年。缴送物包括印刷品、录音、电影，对电子出版物以及网上杂志的呈缴以自愿为原则。
挪威有关法规最早制定时间为1882年，1989年制定的《公开发行书刊资料缴送法》为最近一次修订。缴送的书刊文献种类范围包括电子出版物等。
三国书刊资料缴送制度均与各国家图书馆关系密切，由国家图书馆担任全国出版品受缴单位，该馆将收到之书刊资料庋藏建立国家馆藏，以保存该国文化历史及提供借阅，编制国家书目以提供查询利用，促使该国出版品的行销与推广。三国均对受缴单位、缴送的书刊资料范围与份数、缴送期限、缴送者有详细的规定，也都订有罚则。受缴单位都是以国家图书馆为主（挪威有三个受缴单位），缴送的书刊资料范围大致相同并涵盖各种资料的传统媒体，所不同的是加拿大与挪威加入了电子资料，并且挪威对每一种书刊资料提供详细的定义与规范。三国缴送的书刊资料份数从2份至7份不等，缴送者大致相同，均为出版者与制作者，澳大利亚并有作者，挪威则增列进口商。
5.丹麦和南非
丹麦议会于1997年颁布了新的出版物缴送法，并于1998年1月1日开始实施，原缴送法同时废止。南非议会也于1997年颁布了新的缴送法。
两国都注意到，新技术的应用使新的出版物载体不断出现，因此它们的缴送法除了包括印刷本文献、非印刷本文献以及电子出版物，还把网络电子出版物以及将来可能产生的其他载体出版物纳入了缴送范围。两国的缴送法还对不需缴送的出版物范围作了规定，除此之外的全部出版物都必须缴送。两国均规定了出版商必须提供用于制作国家书目的必要信息。
对拒绝缴送者，两国都规定了相应的罚款手段，如不奏效，还可采取更为严厉的措施以保证缴送法的顺利实施。
6.英国
有关法规最早制定时间，英格兰为1662年，颁布了《出版执照法》（Press Licensing Act）。苏格兰为1709年，最近一次修订为1911年，仅缴送印刷品。
英国政府对制定或修改缴送法持非常慎重的态度，在新的缴送法正式出台之前，首先提出了制定或修改缴送法规的指导思想：既有利于图书馆的用户服务和长期保存，又不至于严重损害出版商发行商正当的经济利益。在此前提之下，要求出版商行会代表会同图书馆界人士协商方案，以期达成共识。
修改或重新颁布缴送法必然会涉及到缴送的时限、数量，缴送本的保存、复制等一系列问题，虽然目前双方对其中的一些问题仍各持己见，但是这些努力为最终出台新的缴送法规奠定了坚实的基础。
7.日本
有关法规最早制定时间为1948年，2000年为最近一次修订。相关图书文献的收集规定为：“政府得向都道府县设立的图书馆提供出版物及向群众公开出版物，……国家及地方政府机关可应图书馆的请求，对图书馆无偿提供各自所发行的刊物和其他资料。”缴送物包括物质载体的电子出版物。
二、我国缴送制度的立法与实践
1.我国缴送制度的历史
我国的文献呈缴制度向来依附于出版法相关规定。1906年6月，清政府颁布《大清印刷物专律》，首先明文规定图书必须缴送各有关主管机关，同年12月颁布《大清报律》，1912年重新修改颁布。
1914年12月北京政府公布《出版法》，其第四条规定：“出版之文书、图画，应于发行或散布前禀报该管警察官署，并将出版物以一份送该官署，以一份由该官署送内务府备案。官署或国家他种机关或地方自治团体机关之出版品，应送内务部备案，但其出版关于职权内之记载或报告者，不在此限。”第十四条规定：“如未依规定禀报者，处50元以下、5元以上的罚金。”根据该出版法规定的呈缴制度，1916年2月，京师图书馆呈请教育部，争取全国出版图书在内务部备案者，应以一部交京师图书馆庋藏，从而最终确立了国家图书馆的地位。该出版法一直沿用到1926年1月底，才因北京新闻界的要求废止。
1927年国民革命北伐成功后，成立了中华民国大学院，为最高学术文化及教育行政机关。1927年12月20日公布的《新出图书呈缴条例》第一条规定：“凡图书新出时，其出版者，须自发行之日起两个月内，将该项图书三份，呈送中华民国大学院。”第三条规定：“出版者如不遵缴所出图书时，大学院得禁止该图书之发行。”1930年3月28日教育部重新公布的《新出图书呈缴规程》第三条规定：“凡呈缴之图书，经教育部核收，发交教育部图书馆、中央教育馆、中央图书馆各一部，分别保存。”
2.我国缴送制度的现状
1）《出版管理条例》的规定
1997年颁布实施的中华人民共和国《出版管理条例》第二十二条规定：“出版单位发行其出版物前，应当按照国家有关规定向北京图书馆（国家图书馆前称，以下同）、中国版本图书馆和国务院出版行政部门免费送交样本。”
2）新闻出版总署的规定
在实际操作中，长期以来一直由我国的国家新闻出版管理机关——新闻出版总署出台的一系列部门规章来规范国内出版物的缴送工作。具体情况如下：
（91）新出图字第990号《重申〈关于征集图书、杂志、报纸样本办法〉的通知》，重申了1979年4月18日国家出版局修订颁布的《关于征集图书、杂志、报纸样本办法》，并作了部分调整。附表的具体内容为对缴送单位、缴送载体及缴送数量的规定。并作了补充通知，对缴送样本的期限作了限制，对不履行缴送义务者规定了相应的惩罚措施。
（91）新同期字第1316号《关于调整向北京图书馆缴送杂志样本数量的通知》，该通知对（91）新出图字第990号附表中，对北京图书馆缴送杂志样本的数量进行调整，由1本增至3本。
新出音｛1996｝697号《关于缴送音像、电子出版物样品的通知》，该通知规定：凡音像、电子出版物均应将1996年1月1日以后出版的音像制品按照规定分别向新闻出版署、中国版本图书馆、北京图书馆（仅限电子出版物）缴送样品，每种一份。
新出音｛1998｝563号《关于应按（91）新出图字第990号文件规定缴送样书的通知》，该通知强调“1997年8月后向北京图书馆缴送一册初版新书的出版社，应补缴两册。”
3.某些地方法规中的规定
1）《深圳经济特区公共图书馆条例》的规定
《深圳经济特区公共图书馆条例》（试行）第五章文献收藏第二十四条规定：“深圳图书馆是本市出版物版本收藏单位。市各出版单位和各企业、事业单位均需向深圳图书馆缴送两本公开及内部出版物样书（刊）。”
2）《北京市图书馆条例》的规定
《北京市图书馆条例》第五章文献信息资源建设第四十条规定：“首都图书馆是本市出版物版本收藏单位。出版单位应当在公开出版物发行后两个月内，向首都图书馆送缴两套出版物。”
3）台湾地区的相关规定
我国台湾地区的缴送制度一直延续使用1930年12月16日正式颁布的出版法，施行近70年之久，其中历经1937年、1952年、1958年、1973年、1997年等五次的修正。直至1998年10月26日，台湾“立法院”初审通过废止出版法。
2001年1月4日台湾“立法院”第四届第四会期第二十八次会议通过的“《图书馆法》”第十五条规定：“为完整保持国家图书文献，原中央图书馆为全国出版品之法定送存机关。政府机关（构）、学校、个人、法人，团体或出版机构发行第二条第二项之出版品，出版人应于发行时送存原中央图书馆及‘立法院’国会图书馆各一份。但属政府出版品者，依有关法令规定办理。”其中第十八条规定：“出版人违反第十五条第二项规定，经原中央图书馆通知限期寄送，届期仍不寄送者，由原中央图书馆处该出版品定价十倍之罚款，并得按次连续处罚至其寄送为止。”其中第十九条规定：“依本法所处之罚款，经限期缴纳，届期仍不缴纳者，应依法强制执行。”
三、缴送制度的特点
综上所述，以上各个国家和地区缴送制度的立法与实践归纳起来，就其目的而言可以区分为3类8种：
1.传统目的。包括出版品控制与检查、领取印刷执照、保护作者的著作权；
2.其他目的。包括收集本国出版统计、充实本国其他图书馆馆藏、获取图书用于国际交换；
3.新目的。包括建立国家级馆藏，编制国家书目。
比照以上特点，我国现行的缴送制度倾向于第三类，兼及第二类，而对第一类目的几乎没有涉及。
可以看出，尽管缴送目的因不同国家和地区的特殊背景而有所不同，但为了实施一个更有效的缴送制度，则必须使缴送目的为缴送者及受缴机关双方面都能接受，也就是要以互惠性、服务性、文化性的目的来代替过去单向性、控制性、政治性的目的，这样才能获得缴送者更积极的合作，达到保存国家文化遗产的目的。这种演进，是一个潮流，也是必然的发展趋势。
四、对我国出台缴送法规及促进缴送实践的启示
1.外国关于缴送制度的立法经验可供借鉴——以美国为例
美国书刊文献缴送制度受到著作权法的保护，要求每一份有著作权的资料须于出版后三个月之内缴送至国会图书馆。同时缴送法为强制性法律，并订有罚则，对不依法从事的著作权人进行处分。最终保证并实现了“发展国会图书馆成为世界最大的图书馆与拥有最丰富资讯”的初衷。
其他一些国家也不乏类似的条款，有的依据著作权法，有的依据图书馆法，还有的采取自愿缴送或与国家图书馆签署合作协议的方式。
2.我国不理想的缴送现状使缴送制度的立法势在必行
回过头来再看一看我国的实际缴送情况。以2001年为例，据统计，国家图书馆图书收缴率为73.1％；期刊缴送完整的为45.1％、不完整的为33.7％、不缴送的为21.2％；报纸缴送情况为：省市级以上大报缴送完整的为7.63％，不完整的为8.38％，不缴送者高达83.99％。
究其原因，我国仅有一部国务院颁布的行政法规——《出版管理条例》及国家新闻出版总署出台的一系列类似于部门规章的通知，其效率远不及法律，缺乏国家强制力，执行起来差强人意也就不足为奇了。
3.出台缴送法规的条件已经成熟
笔者认为，我国制定一部专门规定缴送制度或包括缴送制度在内的法律的条件已经渐趋成熟。
（1）首先，我国图书馆事业发展的现状及相关政策法规的出台为缴送制度的立法奠定了必要的前提；
（2）其次，国外落实缴送制度的实践提供了有益的启示和成功的经验；
（3）图书馆事业的未来发展趋势也证明了制定相关法规的必要性和迫切性。
4.促进我国缴送立法与实践的建议
（1）借鉴外国成功经验，结合我国国情，加快立法步伐
尽早出台一部《缴送法》或包括文献缴送制度有关章节和条款的《出版法》或《图书馆法》，提高现行缴送规定的法律效力，作为出版物缴送规定的法源依据，用法律手段追究缺缴出版社的责任，加大对缴送制度的保障力度，使我们中华民族丰富的文化遗产得到有效的使用和保存，推动社会主义精神文明建设的发展。
（2）缴送法规应包含各种载体文献
有关文献缴送法规应适应信息时代的需求，涵盖各种载体的出版物，并详细规范各类文献定义与范围，尤其是应该列入网络等出版物。
（3）用经济杠杆促进出版社的缴送工作
借鉴挪威等国的成功经验，促进书刊文献缴送制度与出版物行销与推广活动的结合，以提高出版社缴送出版物的积极性，使国家馆藏得以完整与丰富。
（4）切实履行中国国家图书馆职能
一个国家的国家图书馆为了后代子孙的利益，有责任收集并保存整个国家的文献资料。它的发展，与缴送制度是否能有效实施，有着非常密切的关系；反过来，在推动我国缴送实践的发展方面，中国国家图书馆也责无旁贷。
第一，继续编制国家书目。国家图书馆应定期将接受呈缴的书刊文献记录输入国家书目数据库中，并提供印刷版与网络版以供查询利用。
第二，扩充馆舍，拓展馆藏空间。近年来，国家加大了对文化事业的投入，作为落实“始终代表中国先进文化的发展方向”的重要举措，已将“国家图书馆二期工程暨国家数字图书馆工程”列入“十五计划”的重点工程。国家图书馆应牢牢抓住机遇，借此东风，加快工程进展速度，扩充馆舍用以存放因文献缴送而日益增多的馆藏。据悉，国家图书馆二期工程将建设可藏书1200万册的密集书库，可解决至2030年藏书的需要。
5.对我国缴送立法的展望
令人振奋的是，作为管理全国公共图书馆事业，指导图书文献资源的建设、开发和利用的国务院文化行政部门，文化部在起草的《中华人民共和国图书馆法（建议稿）》中对我国的缴送制度作了相应规定。其中第三章“文献信息资源建设”第十三条规定：“书籍、报纸、期刊、录音录像、电子出版物等载体的出版机构应当自出版物出版之日起30日内，向国家图书馆缴送3册（套，盘）样本，向所在地省级公共图书馆缴送2册（套、盘）样本”；在第七章“法律责任”第三十六条则规定了保障措施：“出版机构不按照本法规定缴送出版物样本的，国家图书馆或者出版机构所在地省级公共图书馆可以采取以下措施：（一）通知出版机构限期缴送；（二）向有关出版行政部门提出申请，由出版行政部门作出责令改正，并处以相当于应缴送样本定价10倍罚款的行政处罚。出版行政部门不作为的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”
虽然从立法程序上来说，以上条款距正式成为法律条文尚需时日，并且相关规定也不那么完善，但毕竟在我国缴送制度立法上迈出了可喜的一步。