略论我国土地问题及对策分析，本文主要内容关键词为：对策论文,土地论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是一个以农业为基础的人口大国，农业的发展状况对我国整个国民经济的发展起着很大的制约作用。而农业的发展离不开土地这一不可再生的基本自然资源，因此，能否正确认识我国土地国情并有效地保护土地，是关系到十几亿中国人生存和国家兴亡的大问题。本文拟就目前我国土地问题的成因及应采取的对策谈点粗浅看法。
一、严峻的土地形势及其原因
我国是世界上人均耕地最少的国家之一，人均耕地1.2亩，不及世界平均水平的三分之一，其中有九个省人均耕地不到1亩。尽管建国以来特别是十一届三中全会以来，我们创造了用占世界7%的耕地养活了占世界22%人口的奇迹，但是我们也应该看到，目前我国土地形势依然十分严峻，不容乐观。
（一）土地特别是耕地面积急剧减少。
改革开放以来，随着农村家庭联产承包责任制的实行，我国农业经济获得了迅速发展，取得了令世人瞩目的巨大成就。但与此同时，我国最宝贵的土地尤其是耕地资源却正在以惊人的速度减少。1979年全国主要农作物种植面积为22.2715亿亩，1984年减少到21.6332亿亩，短短五年时间其种植面积就减少了6383万亩。粮食种植面积减少的更快，八十年代初其种植面积为18亿亩，九十年代初降到16.4亿亩，已经超过17亿亩的警界限。再加上我国人口正以每年1600万的速度在快速增长，致使我国人、地矛盾愈发突出和尖锐，不少省和地区人均占有耕地已经接近土地承载力的承载极限。导致土地特别是耕地锐减的原因主要有：
1.缺乏对土地国情的正确认识，土地观念淡化。中国五千年的历史，从某种意义上说，就是一部劳动人民为争取土地而斗争的历史。当人们经过浴血奋斗掌握了梦寐以求的土地之后，虽然也曾一度出现过惜土如金、视土如命的时期，然而随着时间的流失，人们的土地观念和惜土保土意识逐渐淡化，尤其是对人多地少尤显土地重要性的基本国情更是缺乏全面了解和正确认识，致使土地这一国人赖以生存的宝贵资源在受到自身主人冷落的同时，也遭受到了前所未有的严重浪费。尽管国家曾多次强调要加强土地管理，依法保护耕地，但实际上并没有引起人们足够的重视，其主要表现就是宣传和执法力度不够，土地锐减趋势未能得到有效遏制，以致使我国成为当今世界上土地损失最严重的地区之一。
2.土地管理宽散，非农占地规模不断膨胀。必要而合理的土地占用并无不可，如交通状况的改善拓宽、水利设施的修复扩建等。问题是许多地方政府及有关部门，在土地征用计划的制定和执行过程中，宽打宽用、随意突破、乱开口子，使大量可用耕地被众多的非农建设项目所吞噬。如：有关部门对计划外工业用地滥批默许，导致城市工业区盲目外张和乡镇企业重复建设，侵吞耕地现象十分严重；受急功近利思想的驱使，近几年兴起的房地产和开发区热风靡全国，圈占耕地面积更是大的惊人。据资料表明，单93年全国新设立的2804个各级各类开发区，圈占土地面积就高达1143万亩，而且这些开发区又多是“圈而不开”、“开而不发”的滥设，造成大片良田荒芜浪费；私人建房用地尤其是农民建房用地有增无减，而且圈院面积越来越大，有的竟超1亩多地。单山东省农民建房造屋平均每年就吃掉4万多亩耕地。
3.比较利益低下，也是引起土地浪费的重要因素。在三大产业中，农业属弱质产业，多年来又未能得到有力的扶持和保护，致使农业与非农产业的比较利益落差越拉越大，农民深感经营农业远不及经营二、三产业获利丰厚。受经济利益的驱动，众多的农民逐渐对农业这个薄利产业失去兴趣，纷纷转入高利的非农产业或“随打工潮”南下北上。这样一来，土地滑向粗放经营和抛荒现象就相当普遍和严重。就农业本身来说，粮食种植收益也远不及多种经营来得多、来得快。为了追求土地的短期经济效益，许多地区出现了毁地建窑场、挖掘鱼塘、种植果树等现象。从经济学角度和人们求富心理来说是无可非议的，只是这样一来，有限的耕地又被挤占掉相当一部分，粮食种植面积日渐萎缩。实在想象不出，当有一天，人们手持大把钞票而买不到粮食时的可怕情景。
4.水土流失和土地沙化现象严重。多年来，由于过度乱砍滥伐和过牧开恳，使保护土地资源的生态环境遭到严重破坏，土地沙化、碱化和水土流失现象日趋严重。
（二）土地特别是耕地质量不断下降。
土地税减速度和数量已够触目惊心，然而土地特别是耕地质量的急剧下降更是令人担忧。据资料表明，素有“北大仓”之称的黑龙江省三江平原，50年刚开恳时其有机质含量高达10%，是全国最优质的肥田沃土，到90年代初其有机质含量就降为3%，土地质量严重下降。就全国耕地而言，缺磷面积已占60%，缺钾面积已占30%，目前这种主要有机质减少、地力衰退的态势仍在加剧。其主要原因有：
1.土地承包制不稳，缺乏补偿机制。我国原有土地承包关系是按人头或劳动力来确定的。随着人口的增减和劳动力的流动变化，原承包地被迫进行不断调整变换。这尽管暂时缓解了新增人口对土地的需求，但却在农户思想上投下了承包制不稳的阴影，妨碍了农户对土地的长期投入，助长了农户种地不养地现象的蔓延，从而导致地力补偿机制日渐减弱。再加上农民培肥地力又得不到应有奖赏，地力下降便在所难免。
2.农业收入太低，农民负担过重。近些年来，农产品价格确实有所提高，但其涨幅远不及农用生产资料价格涨幅大，如90年至93年，国家采取若干政策措施，使粮食收购价格提高了9.8%，但同期农用生产资料价格却上涨了28.5%。经营农业的低效益、低收入，严重挫伤了农民眷恋农业、种养土地的积极性。随着城市配套改革的逐步展开，各政府部门和各利益群体为了自身的利益，采用多种方式向农民转嫁负担，形成了从四面八方向农民伸手要钱、进行摊派的局面。尽管中央三令五申要杜绝各种乱摊派，使农民的社会负担降低到不超过上年纯收入5%的水平，但实际上，农民负担仍有增无减。如94年农民的社会负担比上年增长38.2%，金额达85亿元。农民反映说：“头税（农业税）轻，二费（村提留和乡统筹）重，各种摊派无底洞。”经营农业的低收入加上如此沉重的社会负担，农民不是弃旧罢耕、任凭土地荒芜，就是采取粗放经营、掠夺性使用土地，结果使土地肥力不断下降，农业生产发展后劲日渐不足。
3.养地知识缺乏，用肥结构不合理。长期以来，由于农民缺乏养地知识和受急功近利思想的影响，只看到施用化肥清洁、速效、省事，没有注意到它板结土壤、削减地力的副作用，因而在用肥结构上长期忽视培肥地力的有机肥尤其是农家积肥的投入，长年累月的偏重化学肥料的使用，使土壤有机质含量不断减少。加之在化肥使用上又普遍存在着氮肥用量过多、氮磷钾比例严重失调的问题，结果是土质恶化和地力下降的速度不断加快。
4.土壤污染严重。一是对城乡工业“三废”及生活污水、垃圾防治不力，大量未经处理的污染物被肆意排入农田和水域，造成土地和农用水污染严重超标；二是对有毒化学农药的长期使用缺乏严格管理，既污染了土壤，降低了地力，又通过食物链影响了人体健康。
二、遏制土地量减质退的对策
（一）、强化土地管理，控制土地锐减趋势。
从土地是我国国民经济中最宝贵最短缺的资源这一点来看，有效地保护土地与控制人口增长有着同等重要的战略意义。因此，必须采取综合配套措施，加强土地管理，把土地量减趋势控制在最低限度。
1.加强土地基本国情和国策教育，造成“珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的强大社会舆论。利用"6.25"土地警钟日等群众性活动和广播、影视、报刊等大众传媒手段，广泛、深入、持久地开展土地国情和保护耕地基本国策的宣传教育，使每个公民都能清楚地了解人多地少的基本国情和土地供需矛盾制约当代经济发展、危及后世子孙生存的严重性，唤起全民土地资源紧缺的忧患意识，增强人们保护土地的历史责任感、时代紧迫感，形成“惜土如金”的社会风尚，把保护土地变成全民的自觉行动，为管好用好土地创造良好的社会环境。
2.严格控制土地占用，把节约放在首位。首先，各级政府要按照“一保吃饭，二保建设”的方针，科学编制和严格实施土地利用总体规划，合理安排土地利用结构，规范用地方向，以减少土地浪费。其次，土地管理要列入政府领导任期目标责任制，使其象抓计划生育那样狠抓土地尤其是耕地保护。同时，要严格土地审批制度，坚持“一支笔”审批用土计划，杜绝在用土计划上乱开口子现象的发生。其三，尽快划定基本农田保护区，并抓紧制定《基本农田保护条例》实施办法。对列入基本农田的土地，严禁转用。这是遏制土地锐减、确保“米袋子”和“菜篮子”工程顺利实施的重要措施。其四，对非农建设用地要正确引导尽量少占或不占耕地。如：城市工业发展要以内涵规模扩大为主，外延规模拓展为辅，走集约经营的路子；乡镇企业应集中连片发展，切忌散、乱和重复建设；城镇建设要注重旧城区的改造，尽量提高市内土地利用率；农民建房要着眼于村内空闲地和旧宅基地；林果、水产养殖业要上山下滩进庭院，不得挤占良田。最后，制定优惠政策，鼓励建设单位充分利用荒山、荒地、废劣地，以减少对可用耕地的占用。
3.运用税收手段保护土地。首先，要进一步完善土地使用税和耕地占用税制度，适当提高两税税率，变土地无偿、廉价使用为有偿、高价使用，约束用地者节约用地，提高用地效益，阻止非农用地规模的膨胀和发展。其次，充分发挥土地增值税的作用。国家对农地转用时的土地增值可征收高额增值税，以限制地方政府非法大量转用农地。同时，对非法占用耕地的单位或个人，应责令其限期全部退还，并处以严厉的罚款。其三，对无故撂荒耕地者要课征荒地税，以阻止大量耕地撂荒现象的蔓延。最后，从土地资源的稀缺性和宝贵性上来看，对非农用地也应同开采其他资源一样，征收土地资源税，以便更有效地限制土地农外转移。同时，可将来自农地方面的各种税款和罚款作为农业发展专项基金，其中一部分可用来保护和支持农地开发与改良。
4.保护和改善土地生态环境。首先，要强化对土地生态环境的法制管理，严禁破坏天然植被和森林等有损土地生态环境行为的发生；其次，要大力发展生态农业，加快对土地盐碱化和水地流失地区的综合治理，重点是加快农田防护林体系建设的步伐，积极组织人工营造大、小农田防护林网，扩大绿化面积。这样既能达到保护农田、改善农田小气候的目的，又能对人民生命财产起到有效的保护作用。
5.重视土地资源的开发。我国土地资源潜力很大，至今尚有25亿亩荒山荒地荒坡可供开发利用，其中有相当一部分可开恳为耕地。为此，应结合国家开发规划，在不威协和破坏自然环境的前提下，按照谁开发谁受益及新开荒地免征农业税的原则，鼓励荒地开发，扩大耕地面积，以确保主要农物生产对耕地的需要。
（二）提高土地质量，遏制地力衰退。
保护土地，不仅要控制土地数量的减少，而且要特别重视土地质量的保护问题。针对我国目前地力衰退的现状，必须采取有效措施，提高土地质量，以保证人们对土地的永续利用。
1.完善土地使用制度。首先，要稳定土地承包制度。除尚未到期的原土地承包关系要继续稳定以外，承包期届满的可按中央规定再延长30年不变；同时，在承包期内可提倡实行“增人不增地，减人不减地”的办法，以防止承包地频繁变动和经营规模的细分化。这样做，既能增强农户经营土地的安全感和稳定感，又能激发农户长期培肥地力的热情。其次，要建立健全土地使用权流转制度。在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让。土地使用权在市场经济条件下具有商品属性，允其依法有偿转让，能够促进土地尽快进入市场，发挥市场在国家宏观调控下配置土地资源的基础性作用。现在关键问题是确保土地使用权有序流转，促使土地向种田能手集中。这样有利于推动土地适度规模经营的逐步形成，又便于种田能手对集中连片的土地进行综合改良，不断提高土地质量。
2.减轻农民负担，提高农产品价格。首先，在减轻农民负担问题上，一方面要加大国家财政向农业投资的倾斜度，或将农业税特别是农业特产税中相当一部分直接返还给农业，支持农业发展，提高农业经济效益，以增强农民的负担承受能力；另一方面要规范地方政府及其工作人员的行为，并对其实行科学化管理，严禁各种侵占农民利益、加重农民负担的现象产生。对涉及农民负担的恶性案件，必须依法追究有关责任者的党纪、政纪和法律责任。其次，要降低农业生产成本尤其是农用生产资料的价格，适当提高农产品的价格，逐步缩小工农产品价格“剪刀差”，增加农民收入。这样一来，农业就会逐渐成为日益发达的盈利产业，进而就会调动起农民经营农业、保护土地、种养土地的积极性。
3.用养结合，优化土壤生态环境。首先，要合理调整农作物的种植结构，科学搭配养地、耗地作物，以保证土壤养分的恢复和补充。其次，要优化用肥结构，以施有机肥为主。为此，应大力推广秸杆“过腹还田”，增加农家肥积造量，种植绿肥或使粮肥间作、绿肥轮作，发展新型复合肥料，借以提高土地循环利用有机物、增加有机质含量、改善土壤团粒结构和松散土壤的能力。同时，在不影响农作物产量提高的前提下，尽量减少化肥用量，以降低其对耕地的负面影响。当然，减少化肥用量并非完全弃之不用，施用一定数量的化肥是必要的，但必须与有机肥配合施用，方能提高化肥肥效和利用率，达到用养结合、培肥地力的目的。因此，走有机肥和化肥配合施用、以增施有机肥为主的路子，是培养地力、提高肥效、增加产量、降低成本的重要措施。
4.建立保护地力的监督激励机制。首先，要尽快制定《土地肥力保护条例》，进一步完善农业投入机制，为农民增加投入、提高土地质量创造一个良好的政策和经济环境。其次，有关部门要加强对土地质量的监督管理，定期对土壤养分状况进行测定，根据测定结构对土地使用者实行升奖降罚，即凡通过增加投入合理施肥等办法使土地质量等级升高者，可以从集体土地承包使用费中获得奖励；凡因投入不足或施肥不合理而造成土地质量等级下降者，则向集体交纳罚金。这样就能调动起广大农户在承包期内长期培肥地力的积极性。
5.控制污染物排放量及有毒化学农药的生产和使用。首先，要加强工矿企业“三废”及城市生活污水、垃圾的综合处理，严格控制其污染物的排放量。对不经任何处理直接排污的单位及排污严重超标的单位，要按有关规定予以惩罚。并责令其限期治理；对耗能大、污染严重的乡镇企业要坚决实行关停并转。其次，加强对农药生产和使用的管理。凡国家禁止生产使用的农药，一律不得生产、销售和使用，以防止污染土地资源和损害人体健康。