区分县委书记与县长经济责任的审计评价方法，本文主要内容关键词为：县长论文,县委书记论文,评价论文,方法论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在对地方党政领导经济责任审计中发现，县委书记、县长对于县域经济的责任往往具有很强的关联性和不可分割性，审计中经常出现两者的经济责任难以界定的困境。一方面，县委县政府具有共同发展县域经济社会事业的责任，因此，如果仅对县长进行经济责任审计，就会出现对县委书记权力监督的缺位。另一方面，在对重大经济事项审计时，县长经济责任审计只能了解到该事项政府内部的流程，而党委决策、讨论、协调等流程不能了解，使得对于这些事项难以全面了解，定性也就难以准确了。为了解决上述问题，本着积极稳妥、大胆探索的指导思想，我市相继开展了县委书记、县长的“捆绑”式审计，确实取得了不少成效，但如何区分县委书记和县长的经济责任是审计人员在编写县委书记和县长经济责任审计结果报告时面临的一个难点。本文在此背景下，结合审计实践经验，对如何区分县委书记和县长的经济责任进行分析与探索。
一、县委书记和县长经济责任难于区分的原因分析
1.县委书记、县长的职责范围具有很强的重叠性。县委书记、县长都是一方父母官，处于地方政务管理的最高层，从事着宏观管理，面对同一方水土，同一方百姓，同一宗事务，其职责范围的重叠是自然的。无论是对地方整个经济面，还是对重大经济事项，他们都首当其冲地负有首要责任。而在我国的政治体制相关法律文件中并没有对党委和政府的职责分工进行具体的界定。特别是，现行体制中县长都是县委常委、县委副书记，这一组织设置无疑给两者经济责任的确定带来更大的难度。
2.各地县委书记对经济社会事务的管理深度和广度不一是当前中国的国情。在经济社会管理实践中，各地县委书记对经济社会事务的管理深度和广度因个人的施政风格不同而多种多样。很明显的例子是，如果一个地方的县委书记比较强势的话，他对经济社会的管理往往是全方位、全角度和强深度的，这在许多审计实践中得到验证。在此情况下，对书记和县长进行经济责任的认定绝不会是简单的。
3.评价体系缺失。目前，对县委书记和县长的相对成熟的经济责任评价体系并没有形成。在《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》中，只有第十四条、第十五条中对党委领导班子和政府领导班子的民主测评的侧重点进行了笼统的说明。没有成熟的书记和县长的经济责任评价体系，审计人员对书记和县长分别评价时当然就具有难度了。
二、界定县委书记和县长经济责任评价方法的几点探索
介于上述原因，对县委书记和县长经济责任的界定确实存在一定难度。但通过审计实践，笔者认为对两者经济责任的界定是有一些规律可循的。
（一）以原则性思想为指导。现行党委、政府分工的一些原则性思想，虽然不是具体的操作方式，但对他们进行梳理，就会形成区分书记县长经济责任的基本框架。
1.“书记重决策，县长重执行”。这一原则性思想从职责上就决定了对书记的审计评价侧重于宏观经济战略与决策，如地区科学发展规划，地区经济发展方式转变战略，地区社会公平正义制度建设，地区节能减排部署和领导干部作风建设等；对县长的审计评价则侧重于地区经济工作日常事务，如党委重大经济决策事项的落实和执行情况，任期内当地经济和社会发展各项指标变动情况，地方财政财务收支活动的组织管理情况等方面。
2.党领导经济工作主要是“把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境”，而政府管理经济工作主要是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等”。这一原则性思想就决定了对于国民经济和社会发展规划、关系国计民生的重要问题；对于城乡关系、经济和社会发展关系、人口和资源环境关系、社会收入分配关系、改革发展和稳定关系等问题；对于中央和地方、局部和全局和当前和长远等关系的问题，这些问题的决策都需经党委集体讨论，书记最终拍板的，在书记审计评价时应包含在内。对于涉及具体经济管理、经济行政执法的日常性工作，则在县长审计评价时应具体说明的。
3.“党领导一切”。这一原则性思想对审计人员界定书记和县长共同决策的事项责任时，就可以很明确地确认书记应负首要责任。
（二）以文件资料为载体。原则性的思想给我们指明了方向，但在实践中我们还需要一个抓手、一个切入点。我们在审计实践发现，县委和政府的文件会议资料就是很好的抓手和切入点。通过对县委和政府文件和会议资料的梳理，就能对书记和县长分别从事了哪些重大事项，进行了哪些重大决策，实施了哪些重大措施有了具体的认识；而对同一事项，书记和县长分别施加了怎样的影响也有了清楚的认识，这些便成了界定书记和县长经济责任的重要依据。我局在实施“捆绑审计”时，在审计通知书中就提出县委办公室和县政府办公室需要分别提供各自的发文登记簿及相关文件、办文单和常务会议、办公会议、专题会议等会议记录、纪要等。审计实施中还设计了文件记录的相关统计表（见下表）。
通过统计表就可以很清晰地将书记与县长实施的经济事项及其责任区分开来。2007年我局在对某县书记和县长经济责任审计中发现，该县政府负债7.3亿元，年递增34%，比财政收入增幅高出了9个百分点。另外还存在工程项目采取建设——转让模式（即BT模式）所形成的隐形负债7个亿。审计人员通过对文件资料、会议纪要等的梳理，从决策、管理、实施三个环节分析后认定，政府负债规模偏大主要责任是县委从决策时就存在积极负债，加大城市建设的思路，在管理、实施过程中也进行了积极推动，所以在书记报告中审计人员提出了县委应重视控制负债规模，研究出台政府负债决策管理机制等意见，从而划清了书记和县长的责任。
（三）以各方信息为参考。根据几年来书记、县长捆绑式审计，笔者发现要对书记和县长的经济责任很好地区分开来，注意搜集各方面的相关信息是非常重要的。通过对各方面搜集信息的综合、比对，将会对当地书记、县长的现实执政体系有一个直截了当的认识。实践中搜集信息的途径主要有三。一是召开座谈会。在对书记、县长捆绑审计时，召开地方四套班子成员、主要部门领导及其他相关人员参加的座谈会，通过这些对书记、县长知根知底的相关人员的座谈、了解，就会了解到书记、县长各自的执政风格、主要举措、执政业绩和群众口碑。如我局在某县进行审计时，座谈人员普遍反映了该县县委书记施政风格比较强势，其管理已覆盖到经济社会的各个层面，这对我们理解某些重大事项决策、实施的来龙去脉，界定书记县长的责任起了比较关键的作用。二是查阅工作总结。审计时向县委办、政府办索要各自的工作总结。通过查阅工作总结，能够帮助我们全面把握书记、县长各自主要的工作质态。总结中对重大事项的说明也透露出他们各自的施政思想。三是注意阅读地方门户网站、报纸等媒体中的相关信息。通过对媒体对书记、县长有关会议、讲话、活动及采访等报道，也会对我们了解书记、县长的相关具体活动行为有一定帮助。
（四）以建立评价体系为于段。实践中笔者深深感觉到逐步建立起书记和县长的经济责任评价体系至关重要。只要建立了具体的评价体系，经济责任的区分就迎刃而解了。评价体系的建立应该以原则性思想为指导，结合审计实践的经验来制定。笔者就以土地政策这一重大事项的书记县长评价体系建立为例作个介绍。对于书记而言，从土地宏观决策的职责出发，应该就是否出台土地出让中长期规划，规划是否符合国家政策；是否出台重大土地出让事项决策制度等进行评价。从制定土地政策，营造良好环境的工作内容出发，应对是否出台招商引资违规减免土地出让金政策；是否存在重大土地出让项目未经集体讨论自行决定；是否存在直接干预土地出让，违反审批程序或土地利用规划出让土地；是否存在直接干预土地出让，实行违规减免土地出让金等作出评价。对于县长而言，从土地日常管理和监督的职责出发，应对土地出让是否符合中长期规划；土地收入是否应收尽收；土地成本是否合理、效益；是否存在拖欠征地补偿款等作出评价。从经济调节的工作内容出发，应对土地闲置监督管理；土地用途检查监督等进行评价。
××××年××县经济责任审计查阅市委、市政府相关发文统计表
三、几点建议
评价方法的探索虽然为区分书记县长经济责任提供了一条途径，但笔者认为要区分好两者经济责任，还需要在以下几个方面作出努力。
1.明确书记县长分工。现行政治体制没有书记县长明确的分工规定是两者经济责任难于区分的根本原因。没有统一的规定，书记和县长的施政就可能存在随意性，这也不利于组织权力分配的严肃性和规范性。国家组织部门应该对书记县长分工进行研究，制定相应法规，统一书记县长分工，规范组织权力分配。
2.经济责任审计联席部门需要通力合作，共同研究书记县长经济责任认定。审计部门的力量毕竟有限，视野也有所局限，要对书记县长的经济责任进行全面科学的认定，需要经济责任审计联席部门通力合作。首先，联席各部门应该就各自领域提出书记县长各自经济责任内容，共克难关。其次，经济责任审计工作联席会议办公室还可以在县委书记、县长及审计局长范围内开展调查，向他们了解对该项审计意义的认识，了解书记、县长履行经济决策权、经济管理权等权力方面的现状，了解他们对审计内容、审计评价等方面的意见、建议。通过对调查内容的研究，帮助书记、县长各自评价体系的完善。
3.将书记县长评价体系法规化。对书记县长的评价体系，审计部门应该边实践，边完善。在时机成熟时，制定书记县长评价指南，将评价体系法规化。制定了指南，就确定了审计人员的责任，一方面有利于提高审计质量，另一方面也对审计人员起一定的保护作用。