基于公共性的教育立法价值论，本文主要内容关键词为：价值论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2004)03-0040-06
随着市场力量对教育的介入和教育体制改革的深化，我国教育立法工作中存在的问题也日益突出。目前中国教育法制一个很普遍的状况是有法不依，已经制定出来的法难以得到有效实施。但实施层面有法不依的根源却在教育立法层面。教育立法如果缺乏价值合理性，再强有力的执法机构和执法措施也不能保证法律的有效实施。就我国目前教育立法状况而言，在立法的价值选择及其体系建构方面有进行反思的必要。
一、公共性——教育立法之基本目标价值
教育立法的价值与一般法的价值一样，也具有主观性与客观性、主体性与社会性、绝对性与相对性、目的性价值与手段性价值相统一的特点。然而，教育立法的价值作为法的价值的一部分和特殊表现形式，必然有别于其他法的价值。
由于教育是保障社会再生产和继续存在的基本活动，肩负着维护和提高公民生活质量的重任和功效，它所提供的产品或服务由人们共同地占有和享用，具有为社会服务的公共职能，是人类社会赖以生存和发展的重要基础，因此，这种既使社会受益，又使个人受益的责任和功效促成了教育的公共性。从法所要促成的价值观念角度看，公共性构成了教育法的基本目标价值——正义。社会和个人作为教育法主要的价值需求主体，两者通过法律实现自身利益上的冲突和对立，构成了教育法价值权衡和选择的核心。德国自然法学家普芬道夫(S.Pufendorf)在17世纪就提出：人的本性不仅包含霍布斯所谓的自爱、自私性，也包含格老秀斯所谓的追求社会安静和友善、维护社会秩序的本性，两者同时存在于人的灵魂之中。由此导引出自然法的两个基本原则：人们要竭力保全自身及其财产，同时也要维护社会秩序和安全。[1]这实际上也表明，法律价值的权衡和选择，在本质上即是社会价值与个人价值的关系问题，从个人角度而言，也是人的社会性和个性的关系问题。从世界各国的教育法的规定来看，都体现了一种既使社会受益，又使个人受益——实现教育的公共性的价值取向。
20世纪80年代以来，教育基础的结构性变化，导致了全球范围内以引进市场要素为核心，包括教育观念、教育制度、学校运行方式、教育评价方式等内容的全方位的教育重构运动。由于各国的历史背景、教育制度、社会结构和文化传统各不相同，改革的表现方式和立场各有差异，改革的趋势也不尽相同。但无论选择何种道路，“教育的本质性目标都不会发生变化”[2]。在公共教育权力配置和转换过程中，实现教育的公共性是制度变革最基本的价值基础。[3]将实现教育的公共性作为教育立法的基本目标价值，有利于纠正我国在立法价值取向上表现出的对于管理和秩序的偏好和对自由、权利，特别是对个体权利和自由的牺牲。我国目前的教育立法，由于过于偏好国家或政府的需要，带有明显的政治价值取向和政治从属性，突出表现在有些教育法律规范带有浓厚的国家功利主义色彩。将实现教育的公共性作为教育立法的基本目标价值，一方面明确了教育立法所要回应的是社会和个体对于教育的需要，而不是偏向于国家或政府需要的价值取向，另一方面也为教育立法的价值权衡和选择确立了两个基本维度，即在公民利益与社会利益之间，对法的诸多价值范畴进行平衡。
二、中国教育立法的价值体系
法有实体法与程序法之别，加强法制建设，意味着一方面要加强实体法建设，另一方面要加强程序法建设。但长期以来，中国的法学界更侧重于强调令行禁止的实体合法性方面，对程序合法性问题则缺乏足够的关注，没有或没有完全认识到程序在法律体系中的重要位置。在现代法治国家，实体法和程序法既各自独立又相互依存，二者共同构成统一的法制体系。这里我们从实体和程序两个角度分析教育立法的价值。
（一）教育法的实体价值
对法的价值可以依据不同的标准进行多角度考察，也可以依据统一标准进行多层次的划分。[4]从教育法实体价值之间的关系来看，可以划分为教育法的目的性价值、教育法的工具性价值以及教育法本身的价值三类。
1.教育法的目的性价值。
教育法与其他法一样，也是社会经济、政治、文化等因素的集中表现。研究教育法的价值，不能脱离教育法所要实现的社会经济、政治、文化的价值，其中包括人们所追求的也是教育法所追求的价值。在以实现公共性作为教育立法价值权衡和选择标准的视野里，代表个人权益的自由、平等价值与代表社会利益的秩序、效率价值之间，因为个体与社会两种价值需求主体的利益取向不同，必然存在着对立和冲突。这些价值不但构成教育法的目的性价值，同时也构成教育立法价值权衡和选择的范畴对。
(1)教育自由和教育秩序。教育法表达自由价值的方式是在把教育者和受教育者的权利以法律形式确定下来的基础上，赋予其对权利的选择机会，使教育者和受教育者在选择中获得自由的权利。教育自由的内涵表现在两个方面：其一是可选择性。受教育者（包括家庭）具有选择教育——何种类型的学校、何种类型的课程以及何种类型的教师——的权利和机会[5]；教育者具有依照自己的意愿进行科研、教学活动的自由。其二是多样性。学制本身具有可选择的特征——为受教育者（包括家庭）在不同阶段提供尽量多样的发展的可能性，在制度的多个层面或阶段上，或在同一层面、阶段的不同方向上为受教育者（包括家庭）提供多种可选择的机会。教育法只有把向教育者和受教育者提供可以选择的自由作为其出发点和归宿，才能为公民所拥护和遵守，从而使教育趋向法治。
然而，教育自由是一种有限度的自由。这不仅是因为受各种复杂因素的制约，更主要是因为只有有限度的教育自由，才是一种更“合理”的自由。作为法的内蕴价值的自由是为理性所支持的自由，其所奉行的公式不是“人人想怎样就可怎样”，而是“人人应当怎样就可怎样”。[6]因此，与法律永相伴随的基本价值，便是社会秩序。[7]秩序是人类社会生存与发展的基本条件。不同社会和时代的区别并不在于要不要建立秩序，只在于建立什么样的秩序。[8]教育法具有通过对教育领域相关社会关系的确认和调整，避免教育活动的混乱与无序，从而建立或形成有利于教育发展的，具有一致性、连续性和确定性的教育秩序的价值。教育法设定教育领域的社会秩序，其形成过程是一个从无序到有序的过程。这种设定一旦实现，便形成教育法秩序，也是依法办事的秩序。可以说，遵循教育法就是教育法的关于秩序方面的价值的实现。中国古代法及近百年来中国教育法的秩序性价值主要表现在建立和维护正当教育秩序、权力运行秩序，保证教育权与受教育权的实现等方面。
教育自由和教育秩序作为公民基本的价值需求，是一种对立统一的关系。从对立的层面看，教育自由是指一种不受阻碍的自在状态，而教育秩序则是指一种克服滞阻达到的稳定状态，前者满足的是公民个体对教育的价值需求，后者满足的是社会整体对教育的价值需求；前者与权利、平等相关联，后者与权力、稳定相关联。从统一的层面上看，教育自由不等于教育法律关系主体的为所欲为，教育秩序也不等于教育制度、结构体系以及教育关系的僵化。教育自由和教育秩序是互为存在的前提和依据的，只是在不同社会或同一社会的不同时期二者的作用对象、实现方式和比重大小不同而已。专制社会限制公民自由，偏好稳定的秩序，民主社会则通过法律刨设和实现稳定的秩序，获取共同的自由。中国是一个地域广阔、人口众多、教育事业亟待发展的大国，保持稳定的教育秩序甚为必要，但稳定的教育秩序只是手段，其目的是保障和实现公民法律规制下的教育自由。现代教育立法所要追求和实现的秩序价值，更为强调国家权力运作的有序性和受约性，因为只有在国家权力被合理约限的情况下，秩序才可能与自由统一。因此，在中国实现教育法治的过程中，必须改变长期以来教育立法、执法、司法实践重秩序、轻自由的价值偏好。在我国教育资源短缺的现状下，如何提高教育的可选择性与多样性，以满足公民的教育需求，是发展教育事业必须面对的现实。而在此过程中，如何建立和完善法律环境，保证公民教育权利的实现，是教育立法不能不考虑的问题。
(2)教育平等和教育效率。从法学视角看，教育平等就是受教育权利的普遍化和平等问题，是基本的人权问题。受教育权利由一种少数人的特权转化为普遍的公民权利，并受到现代社会法律的肯定和保护，经历了从平等到不平等，又逐步朝向平等的演变过程。人人享有的同等受教育的权利在实践中具体化为人人享有同等的受教育机会，而同等的受教育机会最终应具体体现在教育起点、教育过程和结果上，其实质是使公民平等地享有教育资源。教育平等作为教育法所追求的价值目标，其内涵主要指：教育法赋予公民的权利必须平等保护；教育法规定主体的义务必须平等履行；任何组织或个人违反教育法的规定必须依法平等追究。
然而，教育的绝对平等必然影响教育效率的提高。教育效率是指以最小的教育资源消耗取得最大的利益。在我国教育资源与应受教育人口相比差距悬殊的情况下，提高现有教育资源的使用效率成为教育可持续发展的必要条件。由此造成我国现实的教育活动中教育资源的有限性与教育平等之间存在着不相容性，即有限教育资源的高效率利用与追求教育平等的目标之间产生矛盾。例如，在计划经济体制下，计划成为分配和使用社会资源的惟一手段，平等便成为当时法律和政策的主要价值实存。“大跃进”、“人民公社”、“文化大革命”更是将法的平等价值推向了绝对平均主义的极端。十一届三中全会之后，以经济建设为中心的改革开放成为中国社会的主旋律，效益的最大化原则便成为与公平原则对峙的法律原则。在我国目前教育资源极其短缺、生产力尚不发达的条件下，法律采用“效率优先、兼顾公平”的价值取向是合理的。但是，由于中国的教育法制建设相对迟缓，立法、执法和司法在协调公平与效率的关系上缺乏制度保障，因此“效率优先，兼顾公平”在实践中演变为重效率、轻平等的失衡状况。市场力量对教育领域全方位介入所形成的自由竞争、优胜劣汰，虽然提高了教育资源利用的效率，但由于衡量成功学校的标准是其在教育市场中的绩效，使得市场机制中的学校注重追求可被测量的方面，而忽视教育这个特殊领域中一些极为重要的其他方面，扩大了强势群体与弱势群体之间的距离，导致社会不公正和社会分裂。
教育平等与教育效率之间是一种辩证的关系：教育效率是实现教育平等的基础，教育平等是教育效率追求的目标，提高效率必须充分考虑和体现教育平等的要求。因为一方面，教育法的平等价值有时是与教育资源的优化配置和有效利用紧密相连，正如波斯纳所言，“正义的第二种意义，简单地说来，就是效益”[9]；另一方面，教育效率的提高既有利于教育资源生产效率的增长，又有利人的解放程度和社会进步程度的提高，从而为每个人平等地享有与他人同样的最广泛的基本权利和自由奠定了物质和精神的基础。由此，平等和效率构成我国教育法的双重价值目标。然而，在现实生活中，效率和平等也有不一致的时候，有时为了提高效率会影响平等，有时为了维护平等要牺牲效率。由于教育效率的增进往往会引起教育的不平等，过于追求平等又会造成教育领域的效率损失，因此，立法时应寻求平等和效率的最佳平衡。教育法所要保证的教育效率是指在教育法的规制和保障下，以最小的教育资源消耗取得最大的利益，从而实现教育资源的合理配置，促进教育平等和教育事业的快速、和谐发展。
2.教育法的工具性价值。
教育法作为教育法律关系的调整器，是确认、保护和发展其他价值的一种工具。教育法为适应教育法律关系主体的需要而执行着一定的职能，与目的性价值的内容相统一，是实现目的性价值的手段。教育法的工具性价值体现在以下五个方面。
(1)确认性价值。教育法的确认性价值是教育法工具性价值的首要表现。这是指教育法具有把教育法律关系主体（教育行政机关、学校、公民等）在一定社会物质生活条件基础上产生的需要和利益，通过教育法的形式予以承认和确定，使之得到法的保障的价值。它表现为对现存的事实关系和对这种事实关系基础上形成的权利（权力）义务关系予以确认，使之转化为教育法上的权利（权力）义务关系；或者是对即将形成的或希望形成的教育法律关系的确认，等等。教育法总是通过授权性、义务性、禁止性规范的结合，以不同的方式实现其确认性价值，从而表述、标示、指出国家认为应予以满足的主体的需要。
(2)分配性价值。教育资源是国家通过教育法来分配的，因而教育法是国家分配教育资源、满足公民需求的工具。教育法的分配性价值是由教育法所保障的价值对主体需要的满足程度来决定的。其分配性价值的大小取决于两个因素：其一，公民对教育的需求是什么和需求的数量是多少，其二，只有通过教育法才能归教育法律关系主体支配以满足其需要的东西是什么和有多少。当前知识革命正在带来迅速的变革，知识成为衡量一个国家生产力的主要因素和创造财富的主要资本。在知识经济条件下，人们对教育的质和量的需求都有大幅增长，从而将教育法推上了一个突出的位置。
(3)衡量性价值。教育法所保护的价值等级是教育立法的出发点。教育法律制度的生成是一个综合衡量多种价值的结果。教育立法的价值选择就是按照主体的需要，取舍、整合社会关系呈现出来的各种价值，包括经济价值衡量、政治价值衡量、道德价值衡量、历史传统价值衡量等。它应当对教育领域的国家制定法和“活法”的冲突起到调节、消解的作用。法律规范在规范性文件中的安排，反映了不同价值的相互关系和价值等级差别。认识教育法的这种衡量性价值，对于选择行为、作出决策等都有重要意义。
(4)保护性价值。教育法具有保护其确认性价值和分配性价值的价值。教育法对不同的价值有不同的保护，它所规定的对各种价值的保护，反映了各种价值所具有的不同意义和不同等级。可见，教育法的保护性价值是与其衡量性价值密切相联的。教育法的保护性价值通过两种方式来实现：其一，对违法行为的制裁；其二，对被侵害的权利的恢复与救济。
(5)认识性价值。教育法律规范是对教育法律事实的认可，这种认可实际上就是一种评价，任何教育法律规范都暗含着它对所调整的社会关系的价值评价。教育法的这种价值评价，不仅确认了主体的权利（权力）以及对教育资源获取和享有的途径，而且使主体教育行为的行使有了明确的标准。这使之成为人们认识教育法所规范的事实的性质和意义的手段，从而具有了认识性价值。教育法的这种认识性价值，使我们可以通过教育法的规定，认识到一个社会教育的状况，同时也可以提高人们的教育法律意识。
3.教育法本身的价值。
教育法具有在实现其工具性价值、满足人们法律需要时所表现出的特殊素质。与其他手段相比，教育法更能最大限度地保障教育关系的组织性、协调性和稳定性，因而是满足主体法律需要必不可少的手段。教育法本身的价值有：(1)教育法通过协调法律关系主体的矛盾和冲突使之达到一定统一的价值，从而使教育的自由与秩序相结合，权利与义务相统一，权力与责任并存。(2)教育法向“良法”的进化，逐步具有了保证教育秩序的稳定，激励主体的积极性、主动性和创造性的价值，从而促进教育发展。(3)合理、公正和严密的教育法，可以使权力的运行有章可循，有所制约，从而防止权力者的偏私和滥用。因而教育法具有使国家教育权的行使合理化、公开化、公正化，防治和限制滥用国家教育权的价值。
（二）教育立法的程序价值
长期以来，我国占主导地位的法学理论对于法律程序的价值问题基本上坚持了程序工具主义的观点，即将法律程序仅仅视为实施实体法的手段或工具，强调程序在保证实体法正确实施方面的有效性或有用性，而不承认它具有独立于实体法目标的价值和意义，把整个法律程序视为与价值无涉的工具。然而，实体规范的正统性、合法性和权威性在相当程度上是由公正程序所赋予的，是程序制度运作的结果。程序规范关涉权利实现和义务履行的具体过程，具有独立于实体的内在价值，并且相对于实体价值具有一定的优先性。因此，教育立法程序也并非纯粹的制度形态，而是一定价值形态的载体和外化物，其本身具有一定的价值内涵。
贝勒斯(Michael D.Bayles)所说的“程序价值”（process benefits或process values），是指通过法律程序本身体现出来、独立于裁判结果正确性的价值，如尊严、公平、参与等。这种价值通常被称为程序的内在价值。贝勒斯总结的“程序价值”原则包括：和平解决争端；受裁判影响的人富有意义地参与裁判的制作过程；程序保持公平或平等对待双方；程序具有可理解性；程序及时地提供裁判结论；程序对争端提供终结性的解决；加强人们对法律程序的信任或体现表面上的正义。[10]美国学者萨默斯(R.S.Summers)认为一般的法律程序应当体现如下几种价值：程序的参与和控制；程序合法性；程序和平性；人道主义及对个人尊严的尊重；个人隐私的保护；尊重当事人双方的合意；程序的公平性；程序的法定法；程序理性；及时性和终结性。[11]泰勒(Tom R.Taler)认为评价某一法律程序是否公平的价值标准有：程序和决定的参与性；结果与过程的一致性；执法者的中立性；决定和努力的质量；纠错性；理论性。[12]程序正义作为一种对程序本身的道德性要求，其内容体现的是一种价值评价标准。这些著名学者的研究表明了法的程序内在价值的共性。
教育立法是国家机关依照法定权力和程序创制教育法律文件的专门活动，是一个有价值导向的运作过程。除教育基本法和部门法外，大量的教育行政法规都是由教育行政部门制定的。由于我国长期实行计划经济体制，教育体制和模式深受其影响，教育立法中明显地存在重管理者权力赋予、轻被管理者权利救济的价值导向。如规定政府和主管部门管理职权的规范多，其相应的责任条款少；规定政府和主管部门行使管理职权的方式和手段多，被管理者的权利救济途径少；宣示权利的条款多，保障权利的条款少。目前我国立法不够完备，而有关行政立法程序的法律规范亦十分欠缺，因此，发挥教育立法的程序价值显得非常迫切。将公共性作为教育立法程序的首要价值和核心价值，其意义就在于限制和排除立法活动中的恣意因素，广泛吸纳民意，协调利益冲突，以制定具有实质性公共性的法律规范。这其实就是一个经程序制度引导，教育的公共性由理念状态向现实形态转化、由程序性正义向实质性正义过渡的过程。与人大立法相比，教育行政立法简便、及时、高效，适应了现代教育行政管理的需要，但这又易于在追求效率的同时以牺牲公平、自由为代价。因此教育立法应当重点强调立法过程的民众参与价值、合意价值以及程序法定的价值。
1.程序和决定的参与性价值。
通过参与性价值可以提高教育立法的民主性和科学性。程序的民主性本质，是一种以民众参与为核心的程序制度。教育立法过程必须设定各种程序角色，吸收民众参与立法，从而制定出优化的、经过理性选择的教育法。在教育立法过程中，程序参与者可以通过对立法结果的影响而享有一定程度的主宰自己命运的能力，从而使其人格尊严和自主意志得到承认和尊重，权利主体的独立地位得到实现。“程序的正当过程的最低标准是：公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前他必须有行使陈述权和知情权的公正机会”[13]。参与能确保公民不同程度地进行自主性的决定，而最大限度地保障公民的参与，对于将要生效的规范的遵守有很大的意义。权力机关立法遵循少数服从多数的民主集中制原则，相对于教育权力机关立法来说，教育行政立法实行首长负责制，虽然间接上是由立法机关选出的行政机关制定的，但不是由人民选出的代表立法，不直接来源于人民的权力。但教育立法影响到公民实现权利和履行义务，理应征得公民的同意和认可，这是法治社会的要求。因此，应尽量给予利害关系人民主参与的机会，通过公民的参与，提高教育立法的民主性，使各方主张都能得到彰显。此外，参与也可以促进意见沟通，加强理性思考，扩大选择范围，能够集思广益，提高教育立法的科学性。
2.程序的合意价值。
程序的合意价值表现为立法过程中主体的可选择权，通过选择权实现权利与义务、权力与权利的平衡。立法需要动议、提案、审议、表决、公布等程序，每一个程序的推进过程，实际上就是程序参加者作出拒绝、表示同意，并相互妥协以达成合意的过程。立法程序中的这种合意，意味着参与者是具有独立意志的自治主体，同时也蕴藏着程序和平进行的内在要求，反对在立法活动中进行直接或者间接的意志强制和压迫。在教育行政立法中，行政机关和公民都有选择权。行政机关对某些程序享有选择权以实现行政的灵活性，如行政机关的自由裁量权，行政机关行使选择权的基础是兼顾民主和效率。对于公民个体来讲，程序的合意价值是通过积极的选择来实现的。通过扩大公民的选择性程序权利，可以限制行政机关的恣意行为。教育行政立法是为了适应现代教育复杂多变，行政管理需要及时迅速作出反应的要求而出现的。与权力机关立法相比，教育行政立法具有简便、及时、高效的优点，但由于行政机关享有很大的自由裁量权，存在着恣意的可能性和必然性。相对于立法者的理性和道德来说，程序更具有限制恣意的客观标准，能够在一定程度上弥补实体法规定宽泛的缺陷。公民权利的扩大必然意味着行政机关权利的减少，公民权利的行使又是以行政机关尽一定的义务为前提的。在程序中，尽量扩大公民的权利，才能提高立法的民主性，同时制约行政权，这也是制约行政权的有效方法。赋予教育法律关系主体以选择权，使得教育行政立法在和平的程序中进行，得到法律关系主体最大限度的合作，从而更有助于实现行政目标。而程序的这种价值也表现了对权利的尊重。
3.程序的法定法价值。
程序的法定法价值即教育立法活动必须按照一定的程序进行，包括步骤、时序、方式三个要素。教育立法所遵循的程序一般由以宪法为核心的一系列法律规范所确立，经过了人们的理性选择和优化，具有确定性、普遍性和固定性，适用于立法活动中一切具有共同性的场合。程序的法定法价值使教育立法程序具有明显的强制性和规范性，违反该立法程序所产生的立法结果是不能成立的。特别是对于教育行政立法来讲，程序的法定法价值要求一方面要有事先即已设定的可以在实施行政行为之时予以依照的法定程序，另一方面要求行政主体在做出行政行为时必须且只能严格依照法定的程序，不得在法律明文规定之外自创程序或者破坏程序。强制性的程序对教育行政立法的制约作用更为直接，通过规定提案、起草、审议、通过、备案、公布、听证等必经程序，保证公民的参与，体现程序对教育行政行为的规范，通过制约性价值达到对行政机关的监督。在行政机关不具有选择权的情况下，程序就表现出强制性的特点，即使在享有自由裁量权的场合，其权力的行使也要受到程序正当观念的制约。同时，程序的制约性价值更应该体现为事后的监督机制的建立，使那些无视程序价值以及违反法律程序的主体受到制裁。
标签：教育论文; 法律论文; 公民权利论文; 立法原则论文; 社会教育论文; 法律主体论文; 社会关系论文; 教育法论文;