加强西藏生态环境保护与建设的建议和思考，本文主要内容关键词为：西藏论文,生态环境保护论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
生态环境主要包括土地、森林、空气、水等自然生态系统，它是人类赖以生存发展的基础。生态环境作为一种自然生态公共产品，自然具备公共产品所具有的种种特性。目前我国生态环境保护缺乏有效的制度安排，使得我国部分地区的经济增长以损害其自然环境与可持续发展能力为代价，加剧了区域发展的不平衡、区际间利益冲突，使生态环境保护问题成为我国可持续发展的瓶颈。西藏生态地位的独特性、对气候系统稳定有深刻影响、对区域未来水资源安全的重要保障作用、对青藏高原生物多样性保护的意义等是其生态屏障功能的具体表现，对我国、东亚乃至亚洲均有重要的影响，具有国家层面上的重要性(钟祥浩等，2006)。
鉴于西藏生态环境的多样性、独特性、脆弱性和极端重要性，确定西藏经济发展和生态环境保护的国家战略，优先进行制度安排，保护其生态环境，既符合本地区人民的利益，也将会惠及其他地区人民乃至全人类，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
一、把提高可持续发展观念的思想认识与加强法制建设有机地结合起来
首先要充分认识西藏高原自然生态效益大于传统经济效益的特殊客观实际。生态效益是指生态效益及其影响所及范围内，对人类有用的全部价值，它包括生命系统提供的效益，环境系统提供的效益、生命系统与环境系统相统一的整体效益，也包括由上述客体提供的物质和精神方面的效益。经济效益是指生态系统的全部效益中被人们开发利用的，已表现为经济形式的那部分效益(王天津等，2002)。可以看出，生态效益是经济效益的基础，经济效益是生态效益的衍生物。西藏高原生态系统本身的脆弱性对该地区经济效益形成的约束以及对其他地区社会发展过程的深刻影响，客观上强化了西藏高原生态效益的地位和作用，更加说明西藏地区对相关区域民族生存质量的重大意义。因此，要以思想的转变与新观念的建立为出发点，以各级政府可持续发展观念的确立为基础，通过引导、形成、示范，将西藏人民群众中已形成的善待自然的朴素意识与现代可持续观念、生态环境保护观念结合起来。
其次，在建设过程中，要高度重视法律、法规为主体，辅之以必要的政策措施的制度建设，并要有保障制度有效执行的组织、监督体系。最重要的是要重视西藏生态环境立法的制度创新。在生态环境立法过程中，根据西藏的生态环境和自然资源管理和保护的实际情况和需要，进行生态环境立法，包括对现有的生态环境法律制度进行完善、对其他地区的生态环境法律制度的借鉴和出台新的生态环境法律法规。在创新生态环境法律制度时，注重对清洁生产和发展循环经济进行法律制度创新，以减少社会经济发展对西藏生态环境的影响。加强在传统文化方面的制度创新，把传统文化中有利于保护生态环境的因素通过创新法律制度的形式加以肯定。并且加大生态效益补偿制度、物权保护制度、环境标志认证制度等环境法律制度的创新。从根本上说，针对可持续发展中遇到的诸多问题，必须进行生态环境立法，为弥补“市场失灵”、政府进行宏观调控提供法制体系作保障。要把可持续发展原则纳入经济立法、生态环境立法、加强与国际公约相配套的国内立法之中去。
因此，国家要设计一套制度(包括出台法律法规)和具体的政策来保护西藏生态环境，如生态补偿制度、财政转移支付、对农牧民生产生活的物质、资金补贴等，坚决落实国家退耕还林还草还牧的政策，修复原本脆弱的生态环境，确保其生态环境损坏给邻区带来的隐性成本最低，真正达到人与自然和谐发展的目标。
二、加大国家对西藏环境保护的宏观调控与区城利益冲突的协调力度
从中华大地地理地势的结构来考察，西藏高原是“江河源”、“生态源”，是长江、怒江诸流域的生态屏障。保护长江、怒江中上游的生态环境，则以保护西藏境内的金沙江流域的生态环境为前提。确保高原生态环境安全，并非是单纯保护区域生态环境的行为，而是涵盖该地区局部利益和整个中华民族的利益。西藏的环保行为并非局限于西藏区内，它涉及的空间巨大，区域之间、领域之间、行业之间的利益冲突复杂，单靠市场的力量是无法调节的。
要从国家全局和可持续发展的角度，通过国家宏观性的制度安排，在更高的层面上形成“全国支持西藏，西藏服务全国”的共同可持续发展的态势。例如，西藏水土流失的治理问题就涉及整个流域的治理。西藏东南部三江流域地带属于重点环境保护区域，那里的森林与四川、云南两省森林相连。对三江流域治理及所产生的效益，具有跨区域性，间接利益项目较多。这就要求国家行政部门跨辖区协调，以解决管理及利益分散性与环境保护整体性在客观上的矛盾。如建立必要的组织管理体系、实施特定的政策投入、安排专项工程等来协调区域利益冲突等。
三、加强战略资源的有效保护与合理开发力度，保护生态环境，促进可持续发展
西藏的战略资源丰富，是21世纪参与国际市场竞争的重要资源基地。为了可持续发展，要重点对西藏资源进行保护。对重要资源进行保护，是发达国家通行的做法，是必须借鉴的办法。谁掌握了主要的战略资源，谁就可能控制国际竞争的主动权。在开发西藏高原的资源时，必须先进行规划论证，进行生态设计，最大限度地减少资源开发行为对自然环境的损坏。例如，西藏自治区于2003年新出台的《黄金矿山地质环境恢复保证金制度》规定，凡在西藏自治区行政区域内开采黄金者必须承担因采矿而破坏的矿山地质环境的恢复与治理责任，向西藏自治区国土资源行政主管部门指定的银行账户存入足够数额的矿山环境恢复保证金作采矿权人对矿山环境恢复承诺的抵押，签订矿山环境恢复治理责任书，方能领取采矿许可证。
同时，要建立西藏高原资源开发国家级信息数据库，监测资源保护与开发、生态环境变化的基本情况，为科学决策提供依据。在资源开发利用过程中，要始终注意解决植被的保护或损坏问题和工业化、城市化过程的污染问题这两个高原生态安全问题。一旦资源掠夺性开发，造成生态环境恶化，使发展变得不可持续，必定会影响全人类的生态平衡，后果不堪设想。
四、开征青藏高原江河源、生态源保护税
环境资源的使用成本过低，难以形成相应的替代、节约资源的激励和约束机制。环境资源利用方面缺少必要的准入标准和补偿标准，建设项目几乎不计环境、资源的使用成本。我国矿产资源税目前还是按照实物量征收，在资源价格大幅上涨时，对资源开采的补偿明显偏低；而且煤、电价格脱节，资源型产品价格的上涨没有相应传导到下游产品。在土地、资源、环境等方面的使用成本都很低的情况下，容易导致不计成本、忽视效益的低水平扩张，不利于投资结构和产业结构的优化，也妨害经济增长方式由粗放型向集约型转变。根据王天津等借鉴国际经验研究认为，建议国家开征“江河源地保护税”(王天津，2002)。开征青藏高原江河源、生态源保护税，可以解决企业、个人成本与社会成本不一致的问题，使从事生态环境保护与建设的人，从不同的社会分工中获得报酬。这种分工不仅可以减少不同地区的利益冲突，增加社会财富，而且也可以使不同区域之间整体变得和谐，是国家利用财政手段实现生态环境资源社会再生产的一种有效形式，也是解决在市场条件下资源被无偿占有、实现资源最优配置，促进建设资源节约型、环境友好型社会的一种好方法。它是一种新税种，既符合联合国《21世纪议程》精神，又符合《中国21世纪议程》精神，实现著名江河的环境资源生产与消费之间交易行为的市场化，促进全人类的可持续发展。
五、建立和完善西藏生态补偿制度
根据全国区域分工的总体格局，有学者建议，将青藏高原地区定位为特色生态经济区(肖金成等，2005)，也就是说将西藏定位为生态功能区。从经济学的观点来看，一个区域，被划为生态功能区，对于居住在当地的居民来说其结果是完全不同的。地方政府作为利益主体必然考虑地方利益，都愿意被划分为优化开发区和重点开发区，都不愿意被划分为生态功能区，没有一个地区主动希望成为承担资源和生态保护的区域，这样必然影响划分生态功能区的效果。生态功能区是从生态环境保护的角度所进行的必然选择，但生态环境保护具有极强的外部性，其他受益地区理应做出必需的贡献。生态功能区的发展受到限制，居民无法享受到这些限制所产生的效益，却必须负担环境资源保护的成本，而环境保护地区之外享用环境资源保护利益却不必付出费用，免费享受环境保护的外部效益，有违社会公平与正义。近期，国家统计局的研究建议，允许部分地区如生态功能区GDP实现零增长或负增长(新浪网财经纵横，2005)。因此，区域之间需要进行分工，也应该进行分工，这是区域经济学的一般原理。因为只有实现了分工，才能形成专业化生产。
专业化生产有利于提高生产效率，有利于发挥地区比较优势，也有利于可持续发展。亚当·斯密在《国富论》中论证的第一个经济学基本原理是：分工可以极大地促进经济发展，而分工所能达到的程度取决于市场规模的大小，市场规模的大小又取决于市场交易成本，而市场规模的大小则和社会成本成反比。不同地区能将生态资源这种公共物品的比较优势发挥到什么程度也决定于市场规模的大小，由于生态资源利用的外部性，存在巨大的交易成本。生态功能区要发挥比较优势，不但要考虑本地的自然资源、人口和资本存量，而且还要考虑市场的交易成本。“公地悲剧”例子说明，如果资源不是个人拥有，使得个人使用资源的成本和社会所付出的成本之间产生差距，从而使资源被过度使用，发展变为不可持续。其根本原因在于私人使用该资源的成本小于社会成本。相应地，如果想改变生态资源不被过度利用的状况，实现可持续发展，一个简单而有效的办法是尽可能地将这些资源的所有权授予个人，明确这些资源的产权。科斯认为，一旦产权被明确规定，而各利益相关者之间的联络、谈判、签约等等的成本足够低，则无论将产权划给谁，最终总能达到该资源的社会最优配置和使用(林毅夫，2004)。当然，直接明确西藏的生态资源的产权到个人头上是相当困难甚至是不可能的。政府怎样使使用该资源的企业或个人的个人成本和社会成本达到一致，可以仿效国外一些政府的做法，如发放许可证、征收环境税、直接规定排污量等来控制公共资源的使用量。必须指出的是，产权稳定和产权明确同等重要(林毅夫，2004)。如果企业或个人对产权的稳定没有信心，即使把产权明确到个人，他们也会对资源进行掠夺性使用。
因此，西藏的草原牧场、林地、农用土地等应该将使用权长期归农牧民所有，保持产权长期稳定，让他们从事生态环境保护与建设的劳动得到社会的承认，并获得补偿，可以避免“共地悲剧”的发生，促进西藏以及全国的可持续发展。现代生态利益主义的伦理观把人作为整个地球生态系统的一部分，以生态利益为最高利益，人类的经济发展必须限定在生态允许的范围内(周一平等，2004)，强调人与生态环境和谐相处，为西藏生态环境保护与建设进行生态补偿提供了理论支撑。从生态伦理和生态财富的观点来看，允许一部分地区以物质财富的多少来衡量财富水平，以GDP增长多少来衡量经济发展水平，而允许另一些生态功能区把生态环境资源当作一种主要的财富手段来衡量财富水平，确保生态资源财富不受到损害，并尽可能保持生态财富的保值增值，又为其他地区创造物质财富提供良好条件，使生态财富得到最大的收益，同时对从事生态环境保护与建设的地区用非经济因素指标来考核发展绩效，允许从事生态环境保护的地区实现GDP零增长或负增长，这将是实现全社会可持续发展的一条关键路径。生态资源是紧密依附在土地之上的一种特殊而且非常重要的财富，社会应该承认这种生态财富的作用与价值，并把他们的价值充分地发挥出来。从社会公平的角度来看，从事生态环境保护与建设的地区或个人，应该只是全社会的分工不同，他们的劳动也是为全社会创造财富的一部分，是社会公平与效率有机结合的现代财富观的具体体现。因此，分工不仅可以增加社会财富，而且可以使整体变得和谐。
一个国家只有进行这样的合理区域分工，明确不同的区域功能定位，把生态环境资源作为一种财富，获取这种财富必须付出成本，对其进行补偿，不可能无偿获取生态资源这种财富，通过国家的生态环境立法与制度安排，使私人成本与社会成本大体相一致，以国家直接财政转移支付、地区与地区之间的横向财政转移支付等形式，对从事生态环境保护的地区或人进行必要的财政补偿，使他们在全社会的合理分工中得到他们应该得到的利益和补偿，减少利益冲突。并且目前我国的外汇储备已经超过一万亿美元，有经济实力对从事生态环境保护与建设的不同地区和个人进行生态补偿，规避社会成本偏低的问题，既维护了当代人的利益，又可以为后代人的发展留足发展空间，实现可持续发展。只有这样，才能充分调动不同功能区，特别是生态功能区的人的积极性，促进全社会的可持续发展。