公共服务型政府和公共财政体制，本文主要内容关键词为：公共财政论文,体制论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革行政管理体制，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的外部环境上来，这是《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出的重要改革任务。能否完成这一任务，对于完善社会主义市场经济体制关系极大。
（一）
政府职能，简单地讲就是政府的职责和功能。本文所研究的政府职能转变，指的是由政府行使的国家对内经济职能，即政府的经济管理职能。政府职能的界定与经济体制密切相关。自由资本主义时期，大多数西方经济学家普遍认为，自由放任的市场竞争是实现资源最优配置的理想模式，国家干预过多会起到适得其反的后果。这一思想的典型代表是英国古典政治经济学的杰出代表和理论体系的建立者亚当·斯密。他在1776年出版的经典名著《国富论》中，把政府职能界定为国防、司法、公共事业和公共机关三项。除此之外，政府都不应干预，以便建立起真正的自然的自由制度。资本主义进入垄断时期以后，特别是经历了20世纪30年代那场大危机以后，自由放任理论就完全丧失了它的合理性与说服力。由于市场失灵等原因，单靠市场机制的自动调节已经无法保证整个社会的经济均衡发展。正是在这样的历史背景下，以凯恩斯为代表的现代市场经济理论应运而生。凯恩斯彻底否定了建立在“市场万能论”和“萨伊定律”基础上的古典经济学理论，认为资本主义国家除原有的政治职能之外，还有一个更重要的国家宏观经济调控或经济干预的职能，离开以国家为主体的对公共活动的介入和干预，整个经济就会陷入无序状态。
在我国，人们对政府职能的认识同样经历了一个历史的过程。共产党在夺取政权以后相当长的时期内，实行的是高度集中的计划经济体制。在那种体制下，政府通过行政手段进行经济管理和行政管理，社会资源的配置几乎全靠无所不包的国家计划，绝对排斥了市场的资源配置功能。适应当时的需要，“全能型政府”的产生自然是合乎逻辑的选择。所谓“全能型政府”，就是无所不包无所不管的政府，任何事情任何活动都必须由政府审批，其结果是政府把微观经济主体管得死死的，使企业既无活力、又无效益。在今天看来，“全能型政府”实际上是包不了管不好的“全无能政府”。实行以市场经济体制为目标的改革以后，情况发生了根本的变化。最大变化就是资源配置方式的变化。随着经济主体、市场主体和投资多元化格局的形成与发展，市场资源配置的基础性作用日益显现。政府在宏观调控手段方面，已从过去主要依靠指令性计划进行直接调控，转变为主要依靠金融、财税和法规进行间接调控，政府职能开始发生转变。但是，由于实践和认识的局限，同时也由于改革重心的选择，政府职能的转变仍然是不到位的。1984年10月，党的十二届三中全会作出了关于经济体制改革的决定，把国有企业改革确定为整个经济体制改革的中心环节。这之后，改革的重点一直是调节微观经济主体的利益，增强微观经济主体的活力。应当承认在当时的情况下，这种选择是正确的。但是，由于注重微观方面较多，政府对经济主体——企业的不恰当干预依然大量存在，政府代替企业进行投资决策的事时有发生。似乎政府成了经济建设的主导力量，而本应由政府管理的事和应由政府提供的公共产品和服务，比如公共卫生和公共教育等却推向了市场、推向了社会，甚至压给企业头上。这个时期的政府实际上充当了“建设型政府”的角色。
党的十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，第一次明确提出把政府经济管理职能转变到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，这是对市场经济体制下政府经济管理职能的崭新定位，是一次重大的突破和理论创新。《决定》所勾画的新政府的新职能，如果用一句最简短的语言来概括就是“公共服务型”政府或“服务型政府”。
建设服务型政府是完善社会主义市场经济体制的内在要求。我们知道，搞市场经济就是要发挥市场在整个社会资源配置中的基础性作用。在市场经济条件下，微观经济主体的经济活动应该由市场来调节，企业根据市场信号变化自主决定自己生产什么、生产多少和用什么方式生产。政府应该从微观经济领域特别是从一般竞争性领域和行业中退出来，把微观经济主体的经济活动交由市场调节，市场管不了和管不好的才需要由政府出面进行二次调节。十一届三中全会以来，特别是党的十四大确定市场经济体制改革目标以来，我们在经济体制改革方面取得了明显进展，以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义基本经济制度已经确立；市场机制配置资源，调节供求，优化结构的作用已广为人们所认同；现代企业制度的基本框架已经确定，现代企业制度的建设已日见成效。但要看到，与微观经济主体的改革相比，宏观管理体制和政府行政管理体制的改革却明显滞后。集中表现在政府直接干预市场较多；政府管理行为不规范，运转不协调，管理成本高效率低；对经济与社会全面协调发展注重不够等。上述问题已明显构成市场经济体制建立和进一步解放发展生产力的体制性障碍，必须下大决心加以解决。行政体制不改革，就不可能建立真正的市场经济体制。
建设服务型政府是全面建设小康社会的客观需要。党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，要求抓住20世纪头20年的战略机遇期，集中力量，全面建设惠及全国10多亿人口的、经济更加发展、民主更加健全、科技更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的小康社会。全面建设小康社会，不只是一个经济发展问题，而是一次伟大的社会变革和发展。从经济角度来讲，它必然会引起所有制结构、收入分配结构、产业结构以及消费结构等一系列深刻的结构性变化。同时还应估计到，在这20年内，国际国内将会出现许多人们难以预料的变化。面对这样一场深刻的社会变革，迫切要求我们提高政府行政管理水平和公共服务能力，以确保全面建设小康社会宏伟目标的实现。建设服务型政府还是增强我国参与国际合作和竞争能力的需要。当前我们面临经济全球化和科技进步加快的国际环境，经济全球化在总体上有利于世界各国的经济发展，尤其是对发展中国家来说是一次难得的机遇。但应看到，经济全球化过程中的利益分配并不公平，发展中国家处于相对不利的地位。国际分工格局、国际间的许多经济运行规则都有利于经济发达国家而不利于发展中国家。但经济全球化毕竟是一个大趋势，谁也躲不开。况且，如果策略运用得当，发展中国家还是能从中获益，加快本国经济的发展。目前，我们正在加大参与经济全球化的步伐。今后随着经济全球化的进一步发展，它所产生的方方面面的影响和冲击，将会不断改变和考验着政府的管理理念、管理体制和管理水平与能力。我们已经加入世贸组织。世贸组织的一系列规则有一个共同的基本点，就是不允许政府管得过多过死。只有加快我国政府职能的转变，切实把政府经济管理职能转变到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来，才能适应经济全球化的步伐，才能经受住经济全球化的重大考验。
（二）
关于我国的财政体制改革，经过理论界和实际工作部门的长期共同探索，其改革目标已经确定，那就是建立公共财政体制。十六届三中全会进一步肯定了这个改革目标。
财政体制与经济体制和国家行政管理体制是相互联系，一脉相承的。经济体制的重大变化必然引起国家职能的变化。财政是国家职能的重要组成部分，国家职能变化了，必然要求财政职能与之相适应。在我国传统的高度集中的计划经济体制下，服务于“全能型政府”，财政也是“全能型财政”，即政府的一切收支包括国有企业的一切收支都由财政统管。财政成了政府的“帐房先生”，“计委定盘子、财政掏票子”就是当时的真实写照。在经济建设型政府中，财政是投资型财政。政府在审定了建设项目后，财政就筹集资金猛往这些项目上投。十六届三中全会确定政府职能从经济建设型转变为公共服务型后，建立健全公共财政体制就显得尤为迫切了。
何谓公共财政？理论界一直存有分歧意见。不管争论如何，有一个基本的认识是共同的，即公共财政是市场经济条件下，政府为满足社会公共需要而建立的财政收支活动的一种新机制和新体制。建立公共财政必须体现市场经济的基本要求，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，凡是市场能解决的问题，财政就不应介入，已经介入的必须尽快退出，应该到位而没到位的要尽快到位；建立公共财政体制必须以满足社会公共需要为目的，为社会公共产品和服务提供财力保障。
党的十六届三中全会通过的《决定》提出了推进财政体制改革八个方面的内容。我认为，结合我国实际应当着重解决好以下三个问题：
第一，必须明确各级政府的财政收支责任，建立清晰的财政事权关系。我们是一个大国，行政管理级次比较多，有一级政府就有一级财政。各级政府之间的财权、事权划分始终是我们面临的一道难题，多次的财政体制改革解决得都不甚理想，1994年的分税制改革前进了一步但仍有许多不尽人意的地方。按现行的分税制，中央集中的财力增强了，省级财政基本满意，但省级以下特别是乡级财政相当困难。有“财”才能有“政”，财力非常困难，连乡（镇）长的工资都发不了，怎么理“政”呢？于是乎，只好向农民摊派，靠乱收费勉强度日，这在一些经济不发达地区尤为突出。因此，为了健全公共财政体制，应当在深入调查研究的基础上，合理科学地划分中央政府和地方政府之间，特别是省以下地方各级政府之间的事权范围和责任，哪些事由哪一级政府承担应当明确。然后再根据事权核定各级政府在财政税收总盘子中分配的比例，核定他们的财权，坚持事权与财权的统一。特殊情况下可以通过转移支付制度来解决。对此，《决定》已提出了原则性意见。《决定》指出，属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务由中央管理；属于面向本行政区域的地方性事务由地方管理；属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。应根据《决定》的精神，着手制订和修改相关法令，将政府职能转换以后，政府间的事权划分、分税制后的财权划分以法律形式确定下来。
第二，重新界定财政支出范围，深化以服务社会公共需要为目的的财政支出改革。事权与财权统一是建立公共财政的重要前提与条件。财政支出范围以事权为基础，以满足社会公共需要为目的。然而，社会公共需要是有层次的，必须按公共产品的层次性确定支出的重点和政府间的支出责任。财政支出首先是保证国家机器的正常运转，满足政府的公共活动需要。国家机器作为上层建筑的组成部分，是管理社会的重要工具，虽然它本身并不创造价值，但却是推动社会经济发展的重要保障。任何朝代、任何国家都把维持国家机器正常运转作为财政的首要任务。但是，国家机器的规模要适度，如果政府机构和人员无休止地膨胀，不仅会加重财政负担，还会破坏生产力的发展。当前现实的情况是，我国的政府机构虽经多次改革，但并未取得实质性的突破。机构臃肿、人浮于事的现象仍然比较严重，每年财政收入的增量部分相当一块被膨胀的机关行政人员所吃掉。应进一步调整各级政府机构设置，理顺职能分工，大力精简机构和人员。其次是为社会提供公共产品和公共服务，发展社会公共事业和公益性基础设施建设的支出，这是财政公共支出的核心内容，也是公共服务型政府最重要的财力支撑。按照公共财政理论，公共产品和服务是为整体意义上的社会成员而生产的，一般具有非排他性和非竞争性，这类产品不可能由追逐利润最大化的企业自主生产，难以通过市场达到资源的充分利用和有效配置，只能由政府介入通过财政支出给予提供。我们说的公共服务型政府和公共财政，主要就是从这个角度来说明的。建立公共财政体制，确保国家财政收入主要用于为社会提供公共产品和公共服务，这不仅是基于保证公共产品供给的制度安排，而且是政府减轻社会风险，化解社会矛盾，实现“五个统筹”，保持整个社会长治久安的制度基础。公共产品的供给方面，当前最突出的问题是农村公共产品的提供很不到位，长期为我国社会义建设和发展作出巨大贡献的农民变成了弱势群体，他们不能公平地享用社会公共产品和公共服务，应该下大决心解决。最后是政府对经济运行、区域与城乡协调发展所进行的必要的宏观调控需要支付的财力，这些也是财政公共支出的范围。对政府提供的公共产品的理解，不能只局限于“有形”品的思维定势上，实际意义的公共产品，不仅包括诸如国防、教育、科技、基础设施等有形品，而且包括那些具有广泛意义的许多政策性的“无形”品。如果把公共产品的内涵与服务型政府的职责结合起来理解，政府为市场主体提供的所有服务和创造的良好外部发展环境都应视为公共产品的范围。比如信息、中长期计划等，它们都是政府提供的非常重要的公共品。政府宏观调控所涉及的金融安全、人才保护、平等竞争以及维护市场秩序等重大问题，都应看作是政府为市场主体提供的社会公共服务。
财政支出改革是建立公共财政体制、保证政府职能转变最重要的环节和方面。因为，从财政角度来讲，收入不是目的，支出才是目的，财政支出最能体现财政的职能。从政府角度来看，衡量一个政府是不是服务型政府，不仅要看取得收入的来源和途径，更要看这些钱用到什么地方去了，是否以满足社会公共需要为目的。如果还象过去那样，把有限资金的大部分花在干预企业经济活动和投入那些一般竞争性经济建设项目，就根本谈不上政府职能转变的问题。至于财政支出改革的内容，《决定》涉及了一系列重要方面，如完善转移支付制度、加大对中西部和民族地区的财政支持；深化部门预算和收支两条线管理改革；完善国库集中收付制度，推进政府采购制度改革以及完善预算编制等。
第三，加强财政管理，建立科学规范的财政管理制度。加强财政管理，包括制定科学的管理制度、采用先进的管理手段、建立规范的工作程序、完善严格的执法监督体系以及培养高素质的管理队伍等在内的一整套财政管理系统的建设。《决定》强调了加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。我国宪法规定，全国人民代表大会审查并批准国家的预算和预算执行情况的报告，它的常委会审查和批准预算在执行过程中的调整方案；地方政府预算经同级人民代表大会审批和监督，经批准的预算非经法定程序不得调整和改变。公共财政应当是法制财政、民主财政。《宪法》等法律规定对于强化各级人大对预算的审查监督职责，发挥立法机关的制约作用；对于依法理财、从严治财；对于健全公共财政体制，转变政府经济管理职能有着十分重要的意义。现在的问题是采取切实措施，把这些规定落到实处。
总之，财权事权统一清晰、服务社会需要、管理民主科学规范，这是健全公共财政体制最基本的要求，也是建设公共服务型政府的客观需要。公共财政也可以称之为公共服务型财政。明白了这一点以后，政府转型与财政改革的关系就不言而喻了。
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