适时调整外资政策，促进经济协调发展，本文主要内容关键词为：协调发展论文,外资论文,政策论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F202
文献标识码：A
文章编号：1002-7246（2005）09-0076-08
改革开放以来，我国在利用外资方面取得了很大的成绩，外资大量进入中国，对中国经济发展做出了很大贡献。2004年我国利用各种形式的外资总量为640.72亿美元，其中外商直接投资总量为606.3亿美元，仅次于美国，居于世界第二位。从存量上看，截至2004年底，中国实际利用外资存量已达5621.01亿美元（注：这个数字是历年实际投资额的累加，没有考虑到资本折旧和外资的撤出。）。
为了更多的吸引外资，我国陆续制定了一系列的优惠政策，从而使外资在许多方面享有超国民待遇，这些优惠政策有的是中央政府制定的，有的则由地方政府制定。从目前情况看，其中许多优惠政策已经不符合我国当前经济社会协调发展的需要，亟需调整。
一、目前我国外资政策的突出问题
我国对外商直接投资的许多优惠政策都是在特定的历史条件下形成的。在外商直接投资开始进入中国时，恰值中国改革之初，计划经济在当时的经济成份中占有绝对统治地位。因此，用管理当时国内企业的方法不能适用于外资企业。在这种情况下，为了更好的吸引外资，中国政府为外资单独制定了一套政策体系和制度安排。这种政策体系和制度安排开始时仅仅适用于部分地区和部分领域，最早是经济特区，然后到沿海开放城市，后来到内地。在这个过程中，吸引外商直接投资的优惠政策被各地作为发展经济的“灵丹妙药”普及到全国，原来为了有效地发挥外商直接投资作为“窗口”作用而实行的优惠政策，被作为一般化的经验在全国推广。并且，对外商直接投资优惠的领域一再扩大。目前看，一些做法已经背离了当初制定优惠政策的初衷。
特别是在实践中，各地往往为了吸引外资而一味地向外方妥协，关注的仅仅是招商引资额和新增产值数量。结果，招商引资的恶性竞争导致优惠政策的泛滥，过于让利于外方。其中比较突出的是：
1.税收优惠。我国对外资超国民待遇的一个最突出的表现就是税收优惠政策。外资政策中，对外商投资的税收优惠主要包括减免税优惠、再投资退税、亏损弥补和境外所得已纳税款的扣除四个方面。其中，影响最大的是“两免三减”，即对于生产性外商投资企业，经营期在10年以上的，从获利年度起，第1年和第2年免征收企业所得税，第3至第5年减半征收企业所得税。实际上，各地自己出台的优惠税收政策有过之而无不及。
2.低价转让土地。地方政府在招商引资的过程中，以低于成本价对外商直接投资企业转让土地已经成为一个公开的秘密。在转让的过程中，外商直接投资获得土地的价格往往低于地方政府征地的成本加上地方政府基础设施开发成本，这还是在地方政府对农民征地补偿标准很低的情况下。
3.地方政府对外资的照顾和保护。由于各地方招商引资的竞争越来越激烈，一些地方政府出台了一系列对外商直接投资的地方优惠政策。例如，外商直接投资可以比内资企业承担较少的社会责任。这些社会责任包括保障劳工权益、改善劳动条件，社会保障金缴纳，保护环境等。这方面的种种优惠政策，在各地进行招商引资的竞争中，往往变本加厉。据国家工商总局调查，外资在国内建立的300余家大型零售企业中，90％是违规的（注：《经济日报》2004年11月12日。）。有的地方，对外资开放的许多投资领域，甚至不允许民营资本进入。
二、现行外资政策的弊端日益显现
在中国市场经济制度日渐完善的今天，现行优惠政策给外资企业带来了不公平的竞争优势，违背了市场经济公平竞争原则，带来了市场扭曲效应。并且，在地方政府引进外资竞赛的过程中，放大了这种由于制度安排所带来的不公平竞争。随着各方面条件的变化，对外资的这种优惠政策，已经对中国国家发展潜力、民族企业竞争能力和社会福利构成了危害，弊端日益显现出来。
1.从宏观上看，存在着对国内资金的大规模挤出效应。
发展中国家往往劳动力丰富，资本稀缺，当内资不足的时候，外资的流入能够弥补国内的资金缺口。但当一个国家不存在资金缺口，外资的进入就会产生对内资的替代，影响对国内资源的充分利用，进一步会影响国内经济的长期发展。
从经济福利的角度看，外资对国内市场的占有和冲击，外商的利息、利润要流向国外，都是利用外资要付出的代价。中国在近些年，尤其是“十五”期间的国内储蓄和外汇储备同时出现了大幅度增长。2004年末，城乡居民储蓄余额高达12.6万亿元，外汇储备6099亿美元，全部金融机构存贷差6万多亿元，说明中国并不存在资本缺口，如果能够充分的利用起来，必将促进中国经济的快速发展。这种情况下，必然出现外资对内资的替代，挤占了国内资本投资机会。
附图
数据来源：中国人民银行网站。
近年来，在我国国内资本没有得到充分利用的情况下，外商直接投资却大量涌入，这同我国的外资政策直接有关。由于我国资本市场发育滞后，中国制定的对不同类型的投资者采取不同的策略实际上有利于外商直接投资。例如，政府在吸引投资过程中，在提供优质基础设施和服务的领域对投资者都有一定的限制条件，目的是为了从这些基础设施和服务中获取最大的收益，而这些限制条件基本上都有利于具有较强投资实力的企业，而对中小资本往往很不利。这种情况在中国国内资本不参与投资竞争的时候，问题并不明显。而在中国资本有了一定的积累，但是规模同在中国跨国投资企业的资本实力还有很大差距的时候，这种对不同类型的投资者采取不同政策的做法，尤其是相关的优惠政策，必然造成不平等竞争，严重妨碍中国国内资本对部分优质基础设施和服务的投入，阻碍了国内资本的投资机会。有关学者对佛山和温州的对比研究发现（注：罗长远、赵红军：《外国直接投资、国内资本与投资者甄别机制》，《经济研究》2003年第9期。），在佛山由于外商直接投资的大量进入，妨碍了当地私人资本的投资，产生了较大的挤出效应；而在温州，外商直接投资规模较小，私人资本在数量和规模方面成长性都比较好。
目前，在我国某些行业已经出现跨国公司利用优势市场地位限制竞争的苗头。跨国公司以全资、控股子公司的方式控制行业和市场，谋求长期的战略优势，而本土企业则被边缘化。2004年，国家工商总局在《在华跨国公司限制竞争行动表现及对策》的调查报告中，发现在软件行业、感光材料行业、电脑行业、手机行业、照相机行业、轮胎行业、软包装行业等七大行业中，外商投资企业所占比重都相当高。跨国公司在感光材料行业中的市场占有率高达80％以上，仅柯达就超过50％。在代表现代流通业发展方向的高端领域——大型超市，外资控制面高达80％以上。值得注意的是，国外产业巨头正在蜂拥进入我国的电力、化工、能源行业。
长期以来，外商对我国投资主要以“绿地投资”为主，并购投资额不高。但近年并购交易逐渐增多，随着我国进一步对外开放，目前对一些行业的持股比例限制逐步消除，可能会引发大规模的并购投资。这将会对我国的经济社会发展产生深远的影响，必须未雨绸缪，早作准备，防止经济“拉美化”现象的出现。
2.从微观上看，导致外商直接投资企业的溢出效应不强。
对外商直接投资实行优惠政策的另一个严重后果就是导致大量投资质量不高、竞争力较差的“政策偏好型”资本的进入。这种外资类型的进入严重影响了我们吸引外商直接投资的主要目的，即引进技术和管理。
充分发挥外商直接投资溢出效应需要一定的条件，其中一个重要条件就是国内市场的竞争程度。外商直接投资是否投入先进技术，同国内市场上的竞争压力有关。实际上，市场竞争压力越大，外资企业引进的技术就越多，引进的技术就越先进。同时，竞争也将导致内外资企业之间的技术差距和管理水平差距缩小，例如在家电等我国快速发展的产业中，凡是国内和国外企业之间竞争比较激烈的，国内产业的技术进步都比较快，企业得到快速发展，技术水平迅速提高，管理也有很大改进。但是在我国很多行业，由于对外资的优惠政策，内资企业与外资企业处于不公平的地位，使外资企业在竞争中具有政策上的优势。
以我国现行税收为例，内外资企业目前沿用两套税法，内资企业法定税率33％，外资企业为15％，根据大概测算，内资企业实际税负大约为23％，外资仅为11％左右。从不同的所有制性质来看，国有企业的税负高于私营企业，私营企业则高于个体户，而外资企业的税负水平几年来一直最低（注：中国税务学会副会长安体富估算数据，《北京青年报》2005年2月16日。）。
在这样竞争环境下，外资企业在同内资企业技术水平相同的情况下就可以攫取超额利润，甚至在技术水平低于内资企业的情况下，也可以获取利润。卢荻的研究发现（注：卢荻：《外商投资与中国经济发展—产业和区域分析证据》，《经济研究》2003年第9期。），在产业发展层面，外资确实有助于改进资源配置效率，然而这种贡献却是以妨碍生产效率的改进为代价的，即引进外资并没有从总体上导致全要素生产率的上升。也就是说，对外资的优惠政策不利于引进最先进的技术。
引进外资“以市场换技术”的政策至少在汽车行业领域没有成功。中国汽车工业合资二十多年，至今没有开发出一款走向世界的自我品牌，汽车技术严重滞后。在一些合资企业中，商标、主要配件、技术复杂和已经取得专利权的设备基本上掌握的外方手中。在一些行业，高附加值的过程在外国完成，低附加值的过程在中国完成，“中国制造”这个标签，其实并没有什么实际意义。日本《读卖新闻》认为，虽然中国提供了场地，但是大显身手的都是外国人，与其说中国是世界工厂，不如说是外资利用廉价劳动力，把中国当成了工厂更加符合实际。
3.从制度影响看，导致内资企业出现寻租现象，外资企业则争相避税。
由于外资企业可以享受到许多特殊的优惠政策，这种优惠政策可以为企业带来非市场因素的收益，这种额外收益能够提高企业的利润率，增强企业的竞争力，因此，外资企业这一特殊身份在某种程度上就具有租金性质。为了追求这种外资企业的身份，就产生了种种的寻租行为。比较典型如下列两种情况，一是虚假外商投资，二是避税。
中国给予外资的优惠政策包括了中外合资企业、中外合作经营企业和外商独资企业。根据国家规定，只要外方投资占1/4以上就可以享受外商直接投资优惠政策。因此，许多内资企业通过虚假合资、虚假合作等方式来获取外商直接投资企业资格。近几年，国内大量资金经过香港、英属维尔京群岛、开曼群岛等地“镀金”，作为“外资”迂回投资国内，以享受外商直接投资企业的待遇（注：2004年对我国投资前十位的国家和地区是：香港、英属维尔京群岛、韩国、日本、美国、台湾、开曼群岛、新加坡、萨摩亚、德国。）。据估计，2003年我国吸收的500多亿美元的外资中，至少三分之一来自国内企业（注：《明镜》周刊（德国）2004年4月26日。）。
由于享受税收优惠政策，外商直接投资企业实际的税收负担不到内资企业的一半。有些外商直接投资企业通过种种不合法手段将这种优惠政策利用到极点。如虚增费用，制造企业经营亏损假象；尽量推迟获利期，从获利年度开始，享受“两免三减”待遇，在“两免三减”待遇优惠期满时候，关闭原来企业，创立新企业，从头开始享受优惠政策。转让定价是跨国企业转移利润的主要手法之一。转让定价的关键在于，通过从高税国向低税国以较低的内部转让定价销售商品和分配费用，或者从低税国向高税国以较高的内部转让定价销售商品和分配费用，使相关联企业的整体税收负担减轻。
据商务部统计，截至2004年8月底，我国累计批准设立外商投资企业494025家，但一半以上都是“亏损”状态。2005年5月23日，国家统计局数据再次呈现外企中国生存之“怪现状”：1至4月份，全国规模以上工业企业实现利润3893亿元，比去年同期增长15.6％；而外商及港、澳、台商投资企业实现利润1075亿元，不升反降3.5％。一方面是生产经营欣欣向荣，一方面是财务数据长期“红灯”（亏损）高悬。可以说，外商直接投资企业避税已经成为公开的秘密。国家税务总局国际税务司助理巡视员苏晓鲁也指出，“中国每年因跨国企业避税而损失的税收收入约为300亿元，而转让定价实现的避税总额在跨国公司避税总额中约占60％（注：新华网综合财经报道2005年6月6日。）。”
以上这些行为的出现，违背了市场公平竞争原则，不利于企业通过公平竞争，切实提高企业经济效益，导致许多企业把资源用在了获取相关优惠政策上，企业追求政策带来的租金，而不是切切实实提高企业竞争能力。其中一个重要原因就在于我国对外资政策过于优惠，监督不力。
4.从经济利益上看，导致我国资源被廉价利用，出现“打洋工”现象。
对外商直接投资实行优惠政策，造成了国内的要素所得下降和税收收入减少。在我国资源短缺的情况下，国内要素所得下降，必然影响我国经济的可持续发展；上面提到的外商直接投资企业通过避税措施，直接导致了我国税收收入的减少。据统计，1990-2004年，外资企业仅利润汇出就达2506亿美元，实际获利更大。
从价值链方面看，由于外商直接投资主要利用我国廉价劳动力资源和政策优惠措施，生产过程中在中国实现的产品附加值较低。1995年，我国彩电行业装配加工实现的附加值仅为总价值的10％，衬衫加工实现的附加值为总价值的2％（注：裴长洪《利用外资与产业竞争力》第219页、226页，社会科学文献出版社1998年版。）。一些加工贸易产品由于附加值较低，出现了产品贸易量增加多，但贸易值增加少的现象。2003年中国出口彩电数量增长了70％，但出口金额仅增长47％；女式胸衣单价从1.22美元降低到0.88美元；汽车和汽车底盘出口量增长了206.7％，但出口值只增长了56.3％；摩托车出口量增长了160.7％，出口值只增长了122.8％。导致我国出现增产不增收、繁荣而不富裕的怪现象。
我国在飞机制造、工业设计、机械设备、半导体、集成电路以及物流服务业等高附加值环节都缺乏竞争力，中国出让庞大的国内市场却并没有换来相应的技术进步。
虽然我们不能就此认为我国在国际分工价值链中所处地位较低完全是由于外商直接投资优惠政策造成的，但有一点是肯定的，外商直接投资企业在中国廉价提供资源的情况下，必然倾向于将高附加值产品进口作为中间投入品，利用中国廉价劳动力和污染成本低的经济环境，在中国加工组装，从而逃避社会成本（如社会保障、医疗成本等）和环境成本，获取不正当利润。其反映到国民经济核算上就是我国的国内生产总值大幅度超过国民生产总值，沦为国际上的“洋打工”者。也就是说，外资在我国借地生财，消耗我们的资源，最后把真金白银汇走，留给我们的只是一个国内生产总值。从科学发展观的角度看，我们更应该看重国民生产总值而不是国内生产总值。
三、外商直接投资政策的调整
在探讨如何解决上述问题之前，让我们先来参考一下世界上其他国家利用外商直接投资的成败得失，以资借鉴。
日本和韩国在利用外商直接投资方面效果比较好。日韩利用外资重在引进国外先进技术，通过外汇管制以及对技术输入的外汇支付优惠，来鼓励国外技术输入。在日本经济起飞阶段，美国跨国公司对日本直接投资，经常采用技术投资方式，从而增加了外国技术对日本输入。在韩国，政府则通过加大对大财团政策扶持，迅速积累起同跨国公司竞争的实力。在经济发展到一定阶段，则注重对外国投资，这样一方面有利于国内产业结构调整，为产业结构升级节省资源，另一方面又可以充分利用国外资源，提高在价值链中的地位。日韩经验突出表现为两点，一是产业结构高级化，二是转向高附加值生产。总的看，如果发展中国家能够发挥自身优势和后发效应，利用发达国家产业结构调整、产业扩散和转移的机会，获得经济发展急需的资本、技术和市场，就能够加速本国经济发展，缩小与发达国家的差距。
而在拉美各国，情况则截然相反。拉美国家如巴西、阿根廷等国依靠大量廉价劳动力和开放国内市场等比较优势吸引大量西方发达国家的资本进入，以拉动本国经济的增长。外商直接投资的进入的确令拉美国家的国内生产总值在短时间内高速增长，但是当全球产业的风向一转，跨国公司纷纷把投资从拉美抽出转向其他劳动力更为低廉的国家。更不用说在经济不景气，或出现金融危机和经济衰退的时候，一些外国资本推波助澜、落井下石的做法了。同样的情况也曾在1997年亚洲金融危机中出现，而且这种情况往往在经济发展速度比较快的发展中国家出现。
根据我国具体情况，借鉴上述国家经验，我国的外资政策应该朝着如下方向进行根本性改变。
1.改变盲目追求外资数量的政策导向，适当控制外资规模。
我国利用外商直接投资规模是偏大还是偏小，是一个存在较大争议的问题。许多人通过外商直接投资占固定资产投资比例或者外商直接投资占国内生产总值比例的国际比较，认为中国这个比例低于世界平均水平，从而得出中国外商直接投资规模不大结论。但笔者认为这种比较是不科学的。
首先，世界上的国家有大小，小国的外商直接投资比例明显高于大国，这是大国经济不同于小国经济的地方。中国是世界上人口最多的国家，国土面积和经济总量都位居世界前列，中国的外商直接投资比例低于世界平均水平是正常的。其次，在世界上人口超过一亿人口的大国中，中国外商直接投资比例位居第一。这说明中国外商直接投资同其他国家相比，实际上是偏高。再次，我们考察中国吸引外资规模的时候，必须考虑中国对外商直接投资的吸收能力，其中一个重要指标就是人力资本存量。我国虽然人口众多，但是由于在人口总量中，农民居多，依靠廉价劳动力和国内市场吸收大量外商直接投资的现象如果不加以改变，容易发生类似于拉美国家的状况。最后，我国现在宏观上不存在资金短缺问题。因此，笔者认为，必须改变不顾一切吸引外资的政策取向，处理好利用外资与保护民族产业的关系，维护国家经济安全。这是一个值得我们高度重视的战略问题。
2.注重提高外商直接投资的质量和水平，要“招商择资”。
现在，由于外商直接投资大量涌入中国，并且面向国际市场生产，使得中国不能够象日韩在经济高速发展时期那样保护本国市场。这就导致了两个重要的不良后果，一是大多数中国企业仍将在全球工业生产链条的低级环节上为了微薄的利润而相互竞争；二是中国仅仅停留在加工大国的位置上，在产品质量和技术水平上与发达国家的差距并未明显缩小，大而不强。
要想改变这种状况，必须注重提高利用外资的质量和水平，实现从注重数量向注重质量的转变，对外商直接投资有选择地加以利用。而提高利用外资的质量与水平，关键是提高外资的技术含量，使之符合我国的产业政策和产业结构升级的要求。
目前，应主要从两个方面着手，一是从产业结构方面，一是从价值链的延伸方面。
从产业结构上来看，必须加大中国高科技产业的内资比例。中国高科技产业在高速增长中出现了外商直接投资主宰的趋势。如电脑设备的出口额从1993年的7.16亿美元上升到2003年的410亿美元，外资企业在其中所占的比重从73％上升到92％；电子和电信产品的出口额增加了7倍（2003年为890亿美元），其中外资企业的比重从45％上升到74％。这种情形几乎存在于中国所有的高科技工业部门（注：乔治.J.吉尔博伊：《中国经济奇迹背后的缺陷》，美国《外交》杂志2004年7、8月号。）。同时，在高科技企业中，外商独资企业比例增加，阻碍了对中国企业的技术转让，进一步限制了中国发展高科技产业。
中国的应对措施是应该对内资企业给予支持和扶助措施，促使其尽快成长；对外资企业应该有选择地吸收，要从技术转移和中国企业产业升级的综合考虑出发。要按照科学发展观的要求，走新型工业化道路，根据资源耗费、环境污染、工业效率等指标，根据内外资平等的原则，实施外商直接投资产业准入制度。
3.逐步取消一般性的外资优惠政策，内外资公平竞争。
关于给予外商直接投资企业国民待遇的讨论，相关论述较多。当务之急首先要取消一些地方政府推出的、不合理不合法的所谓招商引资优惠政策，要规范对外商直接投资的管理，防止地区之间恶性竞争，创造内外资企业公平竞争的环境。目前，统一内外资企业所得税税率已经迫在眉睫，必须及时出台有关对策。不能因为个别部门和地区仅从自身政绩出发的考虑就延缓改革的进程。当然，由于我国的许多优惠政策是历史形成的，不能够一下子取消，可以根据实际情况有一定的过渡期。
其次，应当把给予外资企业所得税普遍优惠的“两免三减”政策改变为根据不同行业、不同地区和不同项目给予相应的优惠政策，把对外资的优惠政策与我国转变经济增长方式结合起来，与发展新兴工业化结合起来，与缩小地区差距结合起来，真正为我国实现经济和社会的协调发展服务，为我国和谐社会的建设服务。
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