发达国家城市固体废弃物减量政策，本文主要内容关键词为：废弃物论文,固体论文,发达国家论文,减量论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
伴随着我国城市化进程和工业化进程的加快，以及经济发展水平的提高，我国城市固体废弃物数量大幅增长，“十一五”以来，我国城市生活垃圾清运量一直保持在每年约1.5亿吨①。由于土地资源稀缺和垃圾处理费用的上升，废弃物产生量最小化成为废弃物管理优先等级原则的首选。“减量”指减少最终处理的垃圾数量，可以说它贯穿于从资源投入、企业生产到产品消费以及废弃的全过程，它要求节约资源的投入以提高效率、延长产品的使用期以推迟废弃物的产生、改进产品的设计使之易于分解和分类回收，以减少最终垃圾的排放。废弃物产生量最小化有两种基本途径：源头控制和循环利用[1]。源头控制是最理想的方法，因为这样直接降低了废弃物的产生；而循环利用可以保护资源并防止有用的材料作为废弃物被处理。因而从产品生命周期的角度来说，源头减量和产品循环再利用都可以达到废弃物减量的目的。
我国新修订的、自2005年4月1日开始执行的《国家固体废物污染环境防治法》，把从前的固体废弃物管理对策原则由无害化、减量化、资源化改变为减量化、资源化和无害化。由此可见，减量化已成为我国固体废弃物管理的首要目的。我国“十一五”规划纲要提出了“十一五”时期重要的约束性指标——污染物排放总量减少10%。而城市垃圾减量是实现污染物减排的主要途径之一。经济学家从理论上分析了最优政策[2]，而本文主要将对世界各国的垃圾减量政策及实施效果进行比较，以期给我国的相关管理部门提供借鉴。
2 发达国家城市固体废弃物减量政策比较
经济学家和政策制定者考虑了多种政策选择以促进废弃物减量目的的实现：垃圾单位定价、循环补贴、对产品投入的原材料进行征税、饮料容器等的押金—返还制度、对印刷品等的最少含量标准、购买循环设备投资的税收优惠、政府的绿色采购政策、对产品回收量的规定、预付处理费用（相当于对产品征税）、垃圾分类回收政策等等。这些政策通过源头减量或是循环利用环节达到垃圾减量的目的，有的政策同时在多个环节产生垃圾减量的激励影响。这些政策针对生产者、消费者等不同对象制定。本文主要关注针对广大消费者制定的以下政策：垃圾收费制度、押金—返还制度和分类回收制度。以下将分别介绍各项政策的实施方式、条件及废弃物减量效果。
2.1 城市固体废弃物收费制度
对垃圾征税和收费是最早被使用和研究的方式，也是最直接、最有效和使用较广的方式。“污染者付费”原则是它的主要理论依据，相当于排放废弃物需交付适量的庇古税。通过对排放污染物的行为收取费用，以促使排放者减少污染物的排放，使控制污染的边际成本恰好等于排污者不控制污染所必须缴纳的排污费水平。而在无偿情况下，排放者排放废弃物的边际费用为零，因此必然会导致废弃物的过量排放。垃圾收费制度虽然直接作用在产品消费后消费者对垃圾的处理阶段，但垃圾收费也可以通过使家庭增加具有较少废物含量产品的需求，从而影响生产厂商的决策[3]。
按征收途径不同可将垃圾收费制度归纳为税收方式、直接收费方式及附征于公用事业收费系统收费方式三种。税收方式可分为附征于财产税、营业税、人口税等方式；直接收费方式依垃圾重量或体积来征收垃圾费；附征于公用事业收费系统收费方式将垃圾处理费附征于电话、电力、煤气、自来水或有线电视网中。当垃圾产生的数量是按照财产税或其他税收征收而与其自身体积大小无关时，家庭再多丢弃一个容器垃圾的价格为0，而垃圾收集和处理的成本则远大于0，此时会变相激励产生更多的垃圾。多数国家为了实现垃圾减量，都直接采取更有效率的收取垃圾费的方式，这些方式主要包括按户单一费率征收、分段费率征收、依标准垃圾桶数征收、按重量征收、按地区垃圾量征收单一费率、按垃圾袋征收等方式。综合多国案例发现，许多国家垃圾收费制度渐由“定额费制”演变为“变动费制”或“混合费用制”，也就是依垃圾量来征收清理费。
大量的实证研究表明，只有计量收费制度具有明显的废弃物减量效果，而其他种类的收费制度效果并不明显。Wertz较早研究了垃圾收费政策对居民垃圾排放的影响。Wertz通过对旧金山市（已实行垃圾单位定价法）和美国其他城市（没有实行垃圾单位定价法）垃圾平均排放量的比较，发现垃圾单位收费每提高1%，就能减少0.15%的垃圾排放（即垃圾收费的价格弹性为-0.15）[4]。Jenkins在分析了14个城市的垃圾排放数据以后发现，对每袋32加仑的垃圾征收1美元的费用，能降低15%的垃圾排放量，垃圾收费的价格弹性为-0.12[5]。石井和中杉等分别构建了市场经济理论模型来进行验证，发现废弃物计量回收制的实施，能够激发人们对家庭废弃物回收再利用的意识，从而具有减少废弃物排放、提高市民环境保护意识的效果[6]。Fullerton等对美国家庭排放废弃物的问题也进行了研究，结果表明，计量回收价格每上升1%，废弃物人均日排放量，以重量计减少0.076%，以容积计减少0.226%。研究表明垃圾单位定价法对排放垃圾的体积产生实质性影响，而对排放垃圾的重量影响较小——由于按袋定价，每袋垃圾的重量大幅度增加。因此，垃圾按重量收费会更加有效[7]。E.Dijkgraaf和R.H.J.M.Gradus运用荷兰的数据通过实证分析发现，垃圾按重量和按袋收费远远优于按频率或体积收费，特别是按袋收费为最优选择，效果同按重量收费相当但管理成本远较其为低[8]。
垃圾收费制度的缺点是可能会引起非法倾倒或燃烧垃圾的现象，当非法倾倒的数量不是太大时，垃圾收费制度仍具优势。如果单位定价可以反映包括回收、处理垃圾和任何外部性的边际私人成本，那么结果是有效率的[5]。但是当存在非法倾倒时，则由此引起的额外监督、执行和回收的外部性成本会超过合法垃圾减量带来的收益。Fullerton和Kinnaman认为，当存在非法倾倒时，最优收费应为0或是负值[9]。Fullerton和Kinnaman提供了收费导致增加非法处置的证据，他们估计非法倾倒垃圾占垃圾减少量的28%[7]，而Hong则证实韩国在采用垃圾单位定价后确实存在非法倾倒现象[10]。此外，以废弃物的质量或体积收费，实际执行也很困难——居住在高层公寓的居民，生活废弃物都可以在家中直接扔进废弃物收集通道。由于垃圾收费产生的这些问题，人们开始探讨其他的垃圾减量政策。
2.2 押金—返还制度
押金—返还制度就是购买具有潜在污染性产品的人将支付一笔附加款，这笔附加款将在他们把产品或其包装返回到认可的回收或处理中心时退还给他们。研究认为，在存在非法倾倒的情况下，对于一些特定种类固体废弃物来说，押金—返还制度是最优的[11]。押金—返还制度在效果上相当于对废弃物进行收费，它与其他政策手段相比，其成本最小：消费者支付押金，在产品收回时得到偿付，若产品被丢弃，则由消费者来承担这个费用。Palmer估计了几项政策的成本，运用1991年的价格与数量资料作为基础，发现为达到废弃物处理水平减少10%的目标，利用押金—返还制度每降低一吨废弃物处理量需花费45美元，而利用预付处理费和回收利用补贴则分别需要85美元和98美元[12]。押金—返还制度不仅能够在成本最低条件下来减少废弃物处理量，而且可通过源头减量和循环利用两个环节实现，而对产品征税或对循环补贴政策则只能通过一种方式实现减量目的。为了达到有效率的配置，押金水平应等于消费后丢弃垃圾的社会边际成本，返还部分应等于押金减去循环的边际外部成本，若循环的外部成本为0，则押金等于返还金额。研究表明，回收价格占押金价格的比率越高，回收率越高。押金—返还制度面临着管理成本问题，Palmer等[12]建议应当把押金的收取和返还放在产品链的上游环节，而不应放在最终产品的消费环节来执行，这样可以显著地降低政策执行过程中的管理成本和交易成本，因为与最终消费品的庞大数量相比，生产环节上受政策影响的生产者及产品的数量要少得多。实践也证明将收取押金放在分销商或回收机构来执行时，回收率较低。
押金—返还制度在饮料包装的控制处理上有非常广泛的应用。印度、叙利亚、黎巴嫩、埃及和塞浦路斯都对玻璃、碳酸饮料包装实行押金—返还制度，澳大利亚、加拿大、法国、德国、瑞士及美国也都对特定种类的饮料包装实行押金—返还制度。丹麦、芬兰、挪威和瑞典正在审查对其它物品（如具有很高汞和锡含量的电池）实行押金—返还制度的可能性。挪威从1978年起对废弃汽车使用押金—返还制度，挪威规定消费者在购买汽车时要缴数万元的抵押金，在汽车被返还时再连同利息一起返还，目标在于削减废弃汽车的数量并鼓励汽车材料的重新利用，结果是挪威90%-95%的废弃汽车被回收。押金退款制度改善了城市生活垃圾处置的质量并减少了城市生活垃圾量，押金返还为有益环境的行为提供了经济利益并对不利于环境的行为征收费用。
2.3 垃圾的分类回收制度
垃圾分类回收在世界各国有着广泛的应用，是实现垃圾总量削减的一个重要条件；是使废物变成再生资源、变成财富的必要条件之一；可以简化后续处理工艺并提高效率、降低能耗、降低成本。垃圾的分类回收可以分为先混合收集再后续分类和源头分类两种。先混合收集再后续分类是指垃圾不加分类一同投入垃圾箱里，而后再根据垃圾利用的需要，重新进行分类。其优点是方便了垃圾产生者，缺点是后续工序的处理难度大，需投入较多的资金，并会明显减低垃圾的品位。它只适用于全面分类收集前的一个过渡阶段。源头分类是从垃圾产生后，由市民按当地规定的分类方式进行分类投放。对垃圾的分类，不同的城市有不同的分类方式，如何对垃圾进行分类，要看城市的具体情况。只建有填埋场的城市，可以将垃圾分为可回收和不可回收两种；有填埋场和堆肥场的城市，按照可回收垃圾、可堆肥垃圾和填埋垃圾进行分类收集；建有垃圾填埋场和焚烧场的城市，可以按照可燃垃圾、不可燃的可回收垃圾和其它不可燃垃圾分类；如果城市同时建有填埋场、堆肥场和焚烧场的，垃圾就可以分为可回收垃圾、可堆肥垃圾、可燃垃圾和不可燃垃圾4种。当然，这些分类方式并不是一成不变的。例如为了回收的方便，可以将大件可回收垃圾单独分类；对电池、灯管等有毒有害的垃圾可以定时定点收集。垃圾分类是以有利于处理和减量化、资源化为目的的，这又与各国城市垃圾的组分和特性不同有关，是垃圾分类回收的前提和基础，垃圾构成受到其性质以及垃圾产生地的地理位置、气候条件、社会经济水平、居民消费水平、生活习惯及能源结构等诸多因素影响。这就是分类回收虽然在多国实施，但各国采用的分类原则、分类规划、分类实施方案和收集方式各有不同的原因。政府为鼓励居民对垃圾进行分类，分类垃圾收费一般要比混合垃圾收费低许多。在日本，不同地区的废弃物分类各有不同，有些地区废弃物分类多达20种。全日本约有60%的市镇村废弃物分类在10种以下，40%的市镇村废弃物分类在11种以上。
细化废弃物的品种分类，会对废弃物产生减量效果。笹尾的研究结果表明，废弃物分类数每增加1种，废弃物人均日排放量就会减少1%-2%；碓井的研究结果也表明，资源类废弃物分类数每增加1种，废弃物人均日排放量减少0.5%。通常，分类数为4种左右时，废弃物的减量效果就达到极限，而工业都市和商业都市废弃物的减量极限为11种。这表明废弃物排放者对一定程度的分类数会给予配合，但超过了一定限度就不愿配合了[6]。
3 对我国的启示
3.1 迅速建立和完善相关政策
我国的《固体废弃物污染环境防治法》于1995年颁布，缺少相应的“子法”及实施细则，给依法管理带来一定的困难。而且我国现有政策不利于实现垃圾减量的目标，如我国实施垃圾分类的小区与未实施垃圾分类的小区居民的垃圾收费标准一样，没有实施按数量成本收取垃圾处理费，政府对社区、企事业单位没有明确实施垃圾减量的指标规定，很难实现真正意义的垃圾减量。从法律法规体系看，应建立不同层次的法律法规体系，包括基本法、综合法和专门法，以我国的《固体废弃物污染环境防治法》为例，应进一步制定包括《城市垃圾收集、贮运、利用和处置条例》，《电子垃圾管理条例》，《垃圾分类回收条例》，《城市垃圾收费办法》，《商品包装管理条例》等等，并明确规定法律对政府、地方自治体、企业、公众的责任和义务，以便于执行。
3.2 建立适应市场经济的管理体制
现有的城市生活垃圾管理体制是政企合一的传统计划经济体制，管理、监督和运行主要由一家完成。各个城市由政府领导下的城建环卫部门主管垃圾的收集、清运、处置。许多城市的城市环境卫生实施“条块结合、以块为主”的市、区、街道三级管理体制，费用全部由政府全额财政拨款。同时，环卫部门对垃圾的管理仅是被动地清运处置，对城市垃圾的削减，回收和再利用没有系统考虑。垃圾管理一直被视为社会公益事业而由政府包揽，缺少有效的监督和竞争机制，与当前我国社会主义市场经济体制不相适应。
3.3 垃圾管理要采用经济手段
城市垃圾处置的经济政策是指根据价值规律，利用价格、税收、信贷、投资、微观刺激和宏观调节等经济杠杆，调整和影响城市垃圾的生成、处置过程中使其最大限度地被综合利用，以及处置调节后对环境形成最小限度影响的政策[13]。在我国已有的环境经济政策或手段中，针对或适用于城市生活垃圾处置的相对甚少。首先，我国政府就固体废弃物，尤其是城市生活垃圾，对环境污染与危害的认识与重视程度相比对空气、水体对环境污染与危害的认识较晚，重视程度较低；其次，经济手段应用于城市生活垃圾管理中，调整的利益主体除生产者之外，也包括消费者，尤其是后者涉及个人的实际利益，推行起来难度较大，这也使得经济手段应用于城市生活垃圾处置相对滞后；第三，不适当的产业发展政策加重了城市生活垃圾的污染，但经济手段又明显滞后于产业发展政策所引发的结果[13]。要解决我国当前垃圾问题的严峻现实，我国必须采用经济手段解决垃圾问题，改变将垃圾处理成本转嫁给社会的做法，并且进一步促进新的、低成本的减少垃圾方法的出现。同时，垃圾环境税的设计还应该促进垃圾分类收集推广，对混合收集的垃圾确定较高的税率。制定合适的政策来促进再生资源的利用，包括再生资源津贴政策，提高再生产品市场占有率的消费政策等等。政府也可以通过信贷杠杆，提供优惠贷款来引导厂家减少排放垃圾。本文前面列出的各种措施在很多发达国家都有采用的例子，但判定何种政策措施更佳的依据是：在实现削减废弃物数量的目标方面，哪一种措施的社会成本（包括管理成本和执行成本）最小。
3.4 深化对垃圾减量的认识，提高资源生产率
诚然，垃圾减量的政策和措施很多，除上文提到的外，还可以通过加强国内民众的环保意识，改进消费观念，有效利用资源，减少城市废弃物。通过多种渠道宣传、鼓励人们少买或者不够买一次性产品，鼓励节约使用、反复使用或多次使用所购买的物品，选择购买简单包装的商品，使用电子邮件而非纸质材料等等。这些方法都可以减少垃圾的最终处置量，但换一种方式深入思考，垃圾减量其实不仅仅意味着单纯地减少对资源、能源的利用，其更深的含义和实质在于提高资源生产率和能源利用效率，通过技术进步改造传统产业和推动结构升级，尽快淘汰高能耗、高物耗、高污染的落后生产工艺，提高资源利用效率，逐步形成有利于资源持续利用和环境保护的、合理的产业结构。推进节电、节煤、节水和建筑节能工作，推广应用先进高效节能、节水设备和器具，大力发展服务经济，促进生产者实现从推销产品到推销服务的转变，从强化物质的消耗到强化产品的使用转变，这些都能减少垃圾的最终处置量。推动高新技术产业和第三产业的发展和升级，摆脱经济增长严重依赖资源的粗放型经济发展模式，实现我国经济的集约式发展。
注释：
①数据来自2006-2008年《中国统计年鉴》。