关于建德市小城镇行政管理问题的调研与思考——兼谈地方行政管理体制改革，本文主要内容关键词为：建德市论文,小城镇论文,行政管理论文,管理体制改革论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发[2000]11号）强调：“抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时间农村改革与发展的一项重要任务。”小城镇处在城乡交汇点，具有功能城市化、规划小型化与农村经济发展联系紧密的特点，既是城市梯次结构的基点，也是农村经济与社会的中心，在推进经济市场化、乡村城市化、城市现代化进程中有着十分特殊的作用。因此，在经济发展的同时，如何切合实际促进小城镇的建设与发展是值得重视和研究的一个重要课题。本文试图通过对建德市小城镇发展与管理情况的调研、分析，对小城镇发展中行政管理的优化问题作一些探索和思考。
一、建德市小城镇发展的现状
建德市地处浙西山区，距杭州市150余公里，属以旅游为主要特色的县级城市，全市行政区域面积2321平方公里，人口50余万。1992年乡镇“撤、扩、并”后，加快了城镇化建设，城镇面貌有了较大的改善。到2001年8月止，全市15个建制镇（包括1个中心城市，3个中心镇）建制城区面积达31.6平方公里，居住人口14.4万人，住宅小区面积186.3万平方米，人均绿化面积2.8平方米，兴建了一批菜场、商场，水、电、路、通讯等基础设施日趋完善，城镇的集聚效应显著增强。1992年乾潭镇被列为全国小城镇建设试点镇，2000年梅城、寿昌、乾潭又被列入浙江省重点培育的地方中心发展镇。
但是，建德市城镇化发展中也存在不少的问题。其中，主要有：
1.城镇规模总体偏小，城市化水平较低。城市化首要的要素是产业集聚和人口集聚，只有集聚才能形成规模，有了规模才能充分发挥其示范、辐射作用。但是，目前建德市城镇规模总体偏小，全市建制镇平均人口不足3万人，除乾潭、寿昌、梅城三个中心镇建制城区人口超1万人外，其余乡镇建制城区人口均不足1万。就连乾潭镇虽是全国小城镇综合改革试点镇，但2000年全镇总人口也仅2.8万人，建制城区人口只有1.2万人，城市化率仅40%左右，离国际通行的实现城市化50%的最低标准还相差10个百分点。
2.小城镇基础设施较差，品位普遍偏低，城镇功能相对滞后。由于重复建设和受分散的财力、物力的影响，城镇建设普遍存在基础设施不配套的情况，在城镇建设中，水、电、路建设档次低，农贸市场、停车场、公共厕所、公园绿地等公共设施缺乏，环境卫生差，城镇秩序乱，还难以满足城镇居民的需求。
3.小城镇管理水平差。在调研中，我们的直观印象是小城镇镇容镇貌“脏、乱、差”现象普遍存在，城区道路拥挤，街道上车辆乱停，小摊贩乱摆摊，垃圾乱扔，公用设施破旧等街景杂乱的现象随处可见，小城镇的规划管理、建设管理、市场管理、效能管理、治安管理、环境卫生管理还缺乏系统性，综合执法力度不足，城镇管理工作基本处于无序状态。
二、小城镇行政管理体制中存在的主要问题
是什么导致小城镇发展与管理中出现上述问题呢？在调研走访中，我们认为目前小城镇行政管理体制的严重不顺是一个十分重要的原因。一方面，由于历史传统的影响，处于我国行政管理最基层的乡镇行政机关其管理的对象是广大农民群众，管理的职责是广大农村经济和社会生活的方方面面，乡镇毋须承担对城镇的管理职能。然而，随着农村社会经济的发展，农村城镇化步伐的加快，乡镇政权不仅需要管理农村事务，还要承担起小城镇建设和管理的任务，旧的以农村为中心的乡镇管理体制难以适应小城镇迅速发展的要求；另一方面，随着我国经济体制由传统的计划经济向市场经济转变，计划经济基础上建立的乡镇管理体制自身也存在着机构臃肿、职责不清、效率低下的问题，它们影响了乡镇机关功能的发挥，影响着小城镇建设发展的步伐。小城镇迅速发展与乡镇管理体制改革滞后的矛盾严重，突出表现在以下方面：
1.乡镇政府城镇管理功能滞后。乡镇政府管理机构、职能、权限等依然承袭农村管理的旧模式，对城镇基础设施和配套建设、环境保护、社区管理、工商、金融、信息、服务等产业的培育与管理都比较陌生，管理队伍素质、人才、技术、经验等都比较缺乏，难以适应日新月异的城镇化发展要求。在调研中，我们发现各个乡镇在行政管理中都把精力和重点放在处理农村经济和社会发展事务中，对城镇管理不够重视，乡镇内设的一个城建办除了负责小城镇的规划、建设及所有城镇管理外，还要负责农村农民建房的预审，工作职责多，人员编制少，实难承担小城镇管理的任务。比如：三都镇城建办只有一名村镇规划员，光要预审农民的建房申请每年就有150余份，每份建房申请都要到现场勘察、放样，因此，根本无暇顾及小城镇的长效管理，每年只能搞一两次突击性的活动。乾潭镇小城镇发展规模较大，不进行日常管理不行，但又碍于在编城管人员少，负责城镇管理的环卫所9名工作人员全部为临时聘用人员，没有经过正规的业务培训，素质较差，且因是临时工，工资福利待遇低，人员的稳定性和积极性都受影响。梅城、大同等镇的情况也大同小异。因此，被调研的乡镇都比较强烈地要求解决城管人员队伍问题。
2.乡镇政府机构较臃肿，效率较低下。一是乡镇内设机构设置多、杂、乱。建德市较大一点的乡镇其内设机构都在七、八个以上，还有各种事业站所，机构庞杂、职能交叉、职责不清，影响了行政效能的提高；二是领导职数偏多，管理重复。在建德市乡镇政权中，普遍党委、政府、人大并列设置，各种领导职位配备完整，加上工、青、妇的负责人，各办公室主任，各事业站所的站长、所长一应俱备；几乎大小领导职数要占乡镇机关人员的一半到三分之二，可谓“人人有职，个个有帽”，使得本来一位负责人就能处理的工作，要几个领导共同负责处理，层床叠架，处处掣肘；三是冗员多，财政负担重。调研的乡镇除了乾潭镇进行了行政体制改革，精简人员，负担较轻外，其余的乡镇都认为乡镇混日子的人多，年龄偏大的多，财政供养不堪负担，政府为“吃饭”而奔波，无精力也无钱用于小城镇的建设与维护，机关人员的素质也跟不上小城镇的建设与管理的需要。寿昌镇每年镇财政收入只有300多万元，而财政供养人员的工资支出就达600万元，入不敷出，不仅镇政府没有钱用于城镇建设管理，连每年下拨的50多万元旧城改造费都被挪用于发工资。乡镇机构中存在的这种弊端，与小城镇发展要求的“精简、统一、效能”的行政管理是不相符的。
3.乡镇政府权力失衡。由于现行的行政管理体制使许多权力被条条所控制，造成了条块中的磨擦日益加剧。调研对象普遍认为镇级政府作为小城镇建设的直接责任者，却缺乏应有的管理权力和手段，更没有在管理过程中实施收费、处罚、停业整顿、吊销营业执照等处置权，如果通过行政干预强行管理、强行处置，则与有关法律法规条文相抵触，甚至会出现把自己推向被告的难堪处境。另一方面，部门、“条条”虽然具备管理、处置权，但由于管理地域的广阔，自身力量的薄弱，加上缺乏有效的行政力量和实施手段，不能有效地行使行政管理职能，这样就造成了小城镇管理中“有权的难管事，管事的没有权”这样一种矛盾的处境。尽管有不少小城镇如乾潭、梅城、大同变通成立了城管监察中队，但因不具有执法主体资格，没有收费权、强制权、处罚权，在管理中名不正，言不顺，难以真正发挥作用。比如，梅城镇的同志反映，梅城是个古镇，道路窄，车辆多，人员居住密集，城区实难承受负荷。加上机动车管理权归交警，营运三轮车的管理权归运管所，城区无交警执勤，政府眼看秩序混乱而无能为力。乡镇无权无利只有责的情况还带来了乡镇同志的办事难。寿昌城管办的干部举了一个例子：现在村镇建房申请的所有前期基础性工作都由镇里完成，但镇政府却没有建房审批权，审批的权限在市建设局。不得已，每一份建房申请，镇里同志只有捧着资料跑建设局办许可证、盖章，遇到建设局管审批的同志外出或服务态度不好等问题，总要跑上几趟，而建设局的同志仅仅是书面审批，盖一个章而已，并不到现场调查察看。诸如此类，真是劳民伤财，效能低下，为何不能委托乡镇代办，建设局备案督察？
三、小城镇行政管理的基本原则
加强与完善小城镇的行政管理是一种生产要素优化与合理配置的过程，也是小城镇发展的动力之一。但科学的管理在于以正确的原则作指导。这些原则有：
1.综合性。小城镇各个系统是相互依存相互制约的，功能是多样化的，具有城市化的特点。它是一个复杂的社会综合体和全方位、多功能、多层次的有机体。这决定了小城镇管理具有整体相关联的特点，即综合性。这种综合管理，不仅要求对小城镇规划、建设、运行的综合管理，也要求管理机构本身的综合性设置，以便于管理协调、高效运作。因此，我们必须用系统论的观点来加强对小城镇的管理研究。
2.统一性。小城镇是社会化大生产和二、三产业发展的产物，社会化大生产的基本要求是统一指挥，协调管理。因此，一定要加强管理的统一性，克服条块分割、“铁路警察，各管一段”分散管理的弊端。这样，才能提高管理效能，实现小城镇资源的优化利用。
3.法制性。依法行政不仅是市场经济发展的需要，也是现代行政的要求。小城镇发展只有贯彻法制原则，实行依法管理才能使管理走上规范化的轨道，才能克服无序状态，保持管理的长效性。目前，小城镇管理中出现的不足，很重要的原因就在于管理的人治性、随意性，因而造成了管理缺乏科学性和权威性。
四、加强小城镇行政管理的几项具体对策
（一）加快小城镇机构改革、合理划分事权
目前，乡镇机构臃肿、管理体制不顺、权责不统一、办事效率低下已成为一个普遍的问题。这与科学规范的小城镇建设与管理所要求的行政管理体制存在较大的差距。因此，我们有必要按照小城镇管理所需要的综合性、统一性、法制性的要求，对乡镇机构进行改革，以形成精干、高效、务实的乡镇政府新体制。
小城镇机构改革、事权划分方面，目前建德的乾潭走在了全省的前列。1998年，在市人事局的指导下，乾潭镇在镇机关内部就开展了行政机构改革。一是精简内设机构，进行综合设置。机构从原来“三委八办十一个事业站”精简为“一办四局五个事业站”。通过机构的调整与综合设置，达到了优化的目的，转变了职能，提高了效益。二是精简了干部队伍。在编行政事业人员从71人紧缩为58人，清退了镇自聘人员8人，克服了人浮于事，减轻了镇财政负担，干部的年龄、文化结构均有改善，素质有了很大提高。三是争取了部分作为全国小城镇综合改革试点镇具有的一些行政管理权，镇政府有责无权无利的情况有了一定程度的改观。乾潭镇机构改革后，机构运转顺利，效能明显提高，已基本适应当前小城镇发展和农村工作的双重需要，其成功的经验，受到了省委、省政府的肯定。目前，全国性的市、县、乡机构改革正在进行中，小城镇机构设置、事权划分可以借鉴乾潭镇的成功经验，在新一轮机构改革中加以确定。具体有这样几个方面需要突破：
1.必须压缩乡镇数量，并“小镇”建“大镇”。目前建德共有乡镇27个，数量偏多，规模偏小，经济实力普遍较弱，不适应小城镇建设和发展的需要，因此，在新一轮机构改革中，有必要对乡镇进行再一次调整，适当压缩乡镇的数量，扩大部分建制镇的发展规模，增加其发展的实力。这样不仅有利于减少重复建设和投入，集中足够的财力用于小城镇的建设和管理，也有利于产业结构调整，推进区域经济发展，有利于乡镇机构人员的精简，减少财政负担和减轻农民负担，巩固乡镇基层政权。
2.搞好职能定位，精减内设机构。在小城镇机构改革中，要着眼于小城镇整体效能的发挥，决不能搞上面有部门下面必设机构，上下对口，组织形式一致的做法，而应该按照“小政府、大服务”的要求和小城镇发展的实际需要对机构进行重新设置。目前，我市的乡镇内设机构按其职能可以分为两大类。一类是行政职能机构。这类机构宜分清职能，进行综合设置，以解决内设机构庞杂，职能交叉，职责不清的问题。在调研后，通过分析，我们认为行政职能机构宜分：党政办公室、农业经济办公室、社会事务办公室、综合治理办公室、财税办公室。另一类是职能转变后的服务实体机构，如各事业站所。对这类机构要明确责权利关系，彻底改变那种“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象，重点应对与经济工作有紧密关系的“各站所”进行改革，涉农的“七站八所”可以合并成立农业经济服务中心，文化站和广电站可合并成立“文化广电站”，以强化其综合服务职能。对这些事业单位，也可加大改革力度，将其转变为服务性经营实体，让其自主经营，自负盈亏，增强其活力，提高其效能。
3.理顺条块关系，扩大明确小城镇行政管理权限。小城镇行政管理机构无权无利只有责的现象极不利于小城镇管理与发展。因此在小城镇机构改革、事权划分问题上，有必要扩大小城镇的行政管理权限，减少部门的管理权限，规范明确条块之间关系，以促进小城镇的发展。具体地讲，主要有两个方面，其一是要扩大小城镇组织管理权限。根据我市目前实际，除公安、税务、工商、土管实行垂直管理外，其他市级部门驻镇机构管理权均应全部下放，由镇管理或以镇管理为主。垂直管理的驻镇派出机构也要接受镇政府监督，主要领导干部的任免须征求镇党委书面意见，其党组织统一由镇党委管理和领导。其二是要规范和明确小城镇的职权。除宪法及地方人民政府组织法规定的乡镇职责外，小城镇政府必须具有以下管理权限：一是对以块为主单位的人事管理权；二是对镇财政决策支配权；三是对信用社的资金融通权；四是对“双管”单位的综合协调权；五是对工商行政管理和地方规章制度的监督实施权；六是对区域经济发展规划的决策权。通过责权调整和职能完善，逐步形成由镇统一领导下的各部门协调配合的新型条块关系。
（二）加快建立小城镇综合执法机构
针对目前小城镇管理条块分割、管理分散、政出多门、效率低下和镇政府管理权限小、调控难的实际情况，在调研中我们深深感到在小城镇，至少是在中心镇和副中心镇成立一支镇级具有执法主体资格的综合执法队伍负责处理城镇日常事务已迫在眉睫。
对于中心镇或重点镇综合执法机构的建立，有这样一些问题值得探索：
1.综合执法机构的法律主体地位。综合执法机构是指将各有关专业执法主管部门的执法职能和执法队伍合并而成的机构，其法律主体地位合法性便成为综合执法机构开展执法活动的前提。根据我国《行政处罚法》的规定，合法的执法主体机构有三类，第一类是职权执法主体，即各级政府依法设立的各职能部门；第二类是授权执法主体，即法律、法规直接授权执法的某一组织；第三类是委托执法主体，即由各职权执法主体委托承担执法职能的公共事业组织。我市属县级市，无授权执法的权力，因此，在小城镇建立的综合执法队伍，其法律主体地位应确定为委托执法主体，其性质为隶属于镇政府的具有独立法人资格的事业单位，其执法权的来源为市级有关职能部门的委托。作为补充，对不宜委托执法权的职权部门也可派相关人员作为综合执法队伍中的一员，代表本部门行使法律、法规、规章所赋予的执法权，但其人员应由镇政府管理、调配、考核。
2.综合执法机构的职责范围。确定科学合理的职责范围，是搞好小城镇管理综合执法改革的前提。目前，从各地试点的地方看，城镇综合执法机构的职责范围大体有两种模式。第一种是大综合模式，综合执法的职责范围不仅包括城建行政管理中各专业执法如市政、园林、环境卫生、环保、规划等方面，而且也包括与此相关的占道、摊贩摆卖管理等方面，有的还将计划生育、消防、文化市场管理等方面也纳入综合执法范围。第二种是适度综合模式，其范围主要是市容市貌管理方面的综合执法。我们认为确定综合执法的职责范围应遵循以下原则：一是要抓住主要矛盾，牵“牛鼻子”，重点解决目前小城镇执法交叉扯皮，多支队伍管市容的执法混乱问题；二是要遵循联系的原则，将执法内容联系较紧密的归类综合；三是要有利于依法行政，便于操作。按照这样的原则，加之我市小城镇管理人员素质较低的实际，我市建立的小城镇综合执法机构的执法职责范围应确定为适度综合执法为宜，即侧重于市容市貌管理方面的执法。这既能使执法有据，体现依法行政，又便于操作，有利于提高执法效率和水平。
3.综合执法机构的经费保障。在原来分散执法的情况下，各执法机构的经费问题大多缺乏统一的政策和标准，有的机构有一部分财政拨款的经费，但远不能满足需要；有的甚至没有列入财政开支范围，靠罚款、收费创收来维持，由此导致种种执法不严、执法不公、以罚代管等不正常现象发生。因此在小城镇建立综合执法机构，我们认为必须吸取这些教训，综合执法机构经费应保证吃“皇粮”，力避吃“杂粮”，机构经费进出渠道应实行收支两条线，所收费用或罚没款全部上缴市或镇财政，所需经费由市或镇财政充足保障。
此外，还需要认识到的是，综合执法机构的组建是一项新事物，对促进集镇建设管理意义重大。各有关部门需要积极支持配合，各镇政府需要做好城镇管理的软硬件设施配套工作，提高自身管理素质和依法行政水平，从而使自己能胜任对这样一个重要机构的领导和管理，让其在城镇管理中发挥应有的作用。