分税制财政管理体制模式特征及多维视角改革构想，本文主要内容关键词为：多维论文,分税制论文,管理体制论文,视角论文,特征论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2014)01-0008-08
1994年的分税制财政管理体制改革，是一项重要的制度创新，为改革开放后半程中国经济高速增长发挥了重要作用。由于选择了渐进式的改革路径，特别是随着时间的推移，现行财政管理体制的某些方面和环节基本丧失了帕累托改进的余地，甚至在某些层面出现了负向激励和逆向调节的问题。党的十八大明确提出了“加快财税体制改革”的基本取向，新一届中央领导集体发出了强烈的改革讯息，十八届三中全会作出了全面改革的部署，各方研究力量也在不断地献计献策，加快现行财政管理体制改革已成必然。
一、国内相关研究综述
近20年来，有关分税制财政管理体制的研究一直是国内的财经热点问题，研究者众多，研究成果非常丰富。总的看，这些成果在继承“国家分配论”和借鉴西方财政联邦主义等成果的基础上，不断地演进深化。具体可划分为三个时期，凸显三个特征：(1)分税制实施(1993年)前后，以王绍飞、吴俊培、张馨、寇铁军、孙开、卢洪友等为代表，着重从介绍西方成熟国家分税制经验入手，阐述我国分税制改革的基本内容、原则、方向，呈现出“介绍诠释”式的研究特征；(2)分税制实施十年(2003年)前后，以李齐云、贾康、高培勇、赵云旗等为代表，着重从总结分税制改革成绩、现存问题入手，探讨深化改革的思路对策，呈现出“概括总结”式研究特征；(3)分税制实施15年(2008年)以来，以刘尚希、杨之刚、王振宇、杨志勇、于长革等为代表，着重从制度、机制层面入手，更多地反思现行分税制的某些缺憾和不足，提出了改进完善的基本取向，呈现出“反思改革”式研究特征。
当下，学者们普遍认同分税制在政府间事权划分、财权划分、转移支付制度等方面亟须改进，而围绕某些具体问题的探讨，如宏观税负、中央财政集中度、事权划分方式、省以下财政体制改进等，在学术界和实际工作层面却出现了不同的“讨论”：
1.关于宏观税负高低的“讨论”。一种观点认为我国现行的宏观税负较高，超出了社会的承受能力，应该降低，持这一观点的学者有周天勇、王美涵、王振宇，以及中央财经大学课题组等；一种观点认为不高，还有提升的空间，以白景明、唐在富等学者为代表；还有一种中性的观点，以贾康、高培勇等为代表，认为现行税负较为适中，短期内不宜波动。
2.关于中央财政集中度大小的“讨论”。一种认为中央财政集中程度不高，持该观点的多为中央部门研究机构的学者，他们立足于中央政府的视角，从社会总财力资源(税收＋非税)分配、统筹区域发展，以及借鉴发达国家的比例，认为中央财政有必要再集中，并以“60％”为调控目标；而持相反观点的，多为地方政府部门和高校科研机构的学者，他们从地方政府多元级次(省、市、县、乡、“村”)、地方财政收入质量、公共产品供给的有效性、转移支付绩效等视角，认为降低中央财政的集中度紧迫而必要，并提出了中央与地方按税收收入“五五分成”等改进建议。
3.关于事权划分方式的“讨论”。国内学术界普遍认同公共产品及其受益范围理论，全国性、区域性和地方公共产品，分别由中央政府、区域性政府和地方政府提供最为有效，认为我国现行的事权划分基本停留在分税制以前的格局，明显存在着不清晰、不合理和不规范的问题。2012年，财政部科研所课题组刊发了“明晰支出责任：完善财政体制的一个切入点”一文，基于国内外的比较分析，该文提出了政府间事权划分的两种类型，并分析了两种模式的利弊。一是“横向”模式，即西方政府间事权划分方式，政府间界限较为清晰，井水不犯河水；二是“纵向”模式，即按要素划分的主张，将事权具体分解为决策权、执行权、监督权与支出权，以此在各级政府间进行“纵向”分权，政府间界限较为模糊。他们认为中国的事权划分属于后者，即“中央决策、地方执行”，多数支出责任由各级政府共同承担，形成了“几家共担”的特色。
4.关于省以下财政体制改进的“讨论”。“扁平化”改革设想的观点以贾康为代表，即通过财政“省直管县”、“乡财县管”，弱化“市”、“乡”两级政府，最终形成中央、省、县三级政府架构，这一观点在一定程度上得到了决策层的采纳；而刘尚希、杨之刚、王振宇、李万慧等学者，对财政“省直管县”却不看好，如刘尚希提出“辖区财政”替代现行的“层级财政”；李万慧提出以“命令模式”替代现行的“自治模式”；杨之刚、王振宇的一些“担忧”分析，加之国内新疆、西藏、青海、内蒙古等省区的客观实际，进一步证明了全面推行财政“省直管县”的非普适性。
上述“讨论”意义重大，反映了不同利益主体对分税制的诠释及改进期待，特别是有些问题在长期的“讨论”中达成了共识，为科学决策提供了重要参考。
二、现行财政管理体制运行的模式特征分析
我国现行的财政管理体制框架，大致形成于1994年分税制改革、2002年所得税共享改革以及2005年出口退税分担机制改革和2009年成品油税费改革等。分税制财政运行模式的选择，较好克服了“统收统支”和“包干制”的诸多弊端，实现了国际经验与中国国情的结合，初步构建了现代财政制度，奠定了市场经济体制和国家长治久安的基础。
多年来的实践运行表明，分税制改革取得了巨大成功，从根本上扭转了财政“两个比重”①过低的问题，增强了中央财政宏观调控能力。2012年，全国公共财政收入高达11.7万亿元，是1993年4349亿元的24倍，年均增长19％；财政收入占GDP的比重达22.5％，比最低年份1993年的12.3％提高了10.2个百分点；中央财政收入占全国的比重达47.8％，比1993年的22％提高了25.8个百分点。
分税制作为规范政府间财政关系的有效实现形式，发端于成熟的市场经济国家。这种财政分权制度，大多构建在联邦制基础之上②，地方政府享有较高的自治权，并通过“用手投票”和“用脚投票”等作用机制维系该体系的运转。我国的分税制不同于西方模式，1994年改革时的先天不足或约束条件，加之后续跟进改革的滞后，逐渐使“中国式财政分权”模式特征明显。
第一，“统一领导，分级管理”的分税原则，初步实现了集权与分权的结合。“统一领导”的单一制模式与“分级管理”的联邦制模式，如同20世纪90年代“社会主义市场经济”命题的提出一样，是一项极为重要的制度创新，不但具有中国特色，也具有世界意义。
第二，“基数＋增长”的制度设计，构建了激励约束的运行机制。这一“棘轮效应”，确保了新旧体制的顺利转换，实现了财政收入的稳定增长。但随着时间推移，这一改革模式也出现了边际效益递减，致使地方政府逐渐步入了“基数＋增长”的体制陷阱，基数越垫越高，甚至出现了有增长无发展的问题。
第三，预算内狭义范畴分权，中央政府部分让渡预算外(体制外、制度外)财力资源，使得极为“刚性”的体制“弹性”化。以土地为例，地方各级政府作为理性经济人，较好运用土地“二元”结构，通过一系列运作，获取了可观的级差地租，弥补了预算内财力的不足，确保地方经济社会较平稳运行。部分矿产资源也是如此。由于受土地、矿产等约束的影响，土地资源依赖型财政变得越来越不可持续，并产生了一系列社会、环境问题。
第四，中央政府与区域性政府财政分权，复杂问题简单化，确保了政令统一，客观上赋予了省以下一定的自治权力，促进了地方政府间的有效竞争，注入了中国经济持续增长的动力。学者张五常(2009)在《中国的经济制度》一书中所揭示的县际问竞争，在一定程度上佐证了财政分权的作用。由于缺乏强有力的法制约束，省以下体制五花八门，但大都停留在财政包干阶段总额分成或比例分成的做法，致使基层财政困难问题十分突出。
第五，财权上高度集中与事权上高度分散的非对称模式，降低了财政资源配置效率。事权与财权大致匹配是满足政府间财政关系有效运行的基本要求。1994年的分税制改革，其主要目标是提高财政的“两个比重”，尤其是改进中央财政拮据状况。1993年中央财政自给能力仅为0.73，到2012年已演变为3.34。在这一目标得以实现、中央财政压力缓解后，进一步改革的动力也就丧失了。20年间，政府间事权和支出责任的划分几乎纹丝不动。地方政府以30％的财力承担了70％的事权，势必在中央和地方间出现了“大马拉小车”和“小马拉大车”的窘境。
第六，逐渐形成的地方对中央高度依赖型体制，强化了中央权威及其控制，避免了因分权可能引致的动荡。在体制内税收返还基础上，从1995年起，中央政府建立了过渡期财政转移支付，后经逐步充实完善，形成了具有中国特色的转移支付体系，这为实现基本公共服务均等化、体现中央政府施政意图提供了可能。同时，过多、过滥、过于专项化的转移支付，也因部门主导、绩效不佳等问题亟须改进。
第七，分税制逐步为共享制所替代，凸显了税制改革的滞后。1994年税制改革时，设计了中央税、地方税和中央与地方共享税三种模式。其时，共享税只有3个，即增值税、资源税和证券交易印花税。随着日后一系列税制改革，共享税的主导地位逐步确立，这一局面的形成背离了改革初衷。目前，在我国税系的18个税种中，共享税有7个，占39％。从今年8月1日起，全国按行业推行的“营改增”改革，又会进一步增加共享税的权重。共享税制的利益均沾性，能够较好兼顾各级政府的财政利益，满足收入增长需要，但这种简单的比例分成方式，无疑是旧体制的简单回归。
第八，政府间财政关系有演变为委托—代理关系的迹象。一般而言，促进财政体制有效运行应具备三要素，即政府间事权的合理划分、政府间收入的合理划分和转移支付制度较好建立。考察近20年的财政制度变迁，就事权划分而言，仍沿袭着1994年前“不清晰”的划分，事权过于向地方倾斜，“你中有我、我中有你”的问题较为突出；就财权划分而言，由于层层强调“集权”，政府间纵向财力“失衡”的问题日益突出；就转移支付而言，出现了专项转移支付一般化、一般转移支付专项化的问题(楼继伟，2013)。政府间财政关系“三驾马车”几乎同步“失灵”，更与“一级政府、一级事权、一级财权、一级预算、一级产权、一级债权”的设想相去甚远，凸显了该项制度演进的衰退、异化甚至背离。目前维系这一体制正常运转，一靠政绩考核制度，形成了中央对地方的政治控制，二靠中央充分集中财权，形成了对地方的财力控制。特别是基于宪政视角，分税制的法治化、民主化、透明化程度亟待提高。所谓“上级决策、下级执行”的合理解释，则属于较为典型的委托—代理关系。
三、加快财政管理体制改革的必要性和紧迫性
纵观近年来的财政管理体制改革，结果不太令人满意。一些零星改革大都停留在修修补补层面，碎片化、表层化问题突出；有些改革处于摇摆状，或在方案论证上或在试点试验中，出现了选择性改革、被动性改革的问题；受部门或集团利益、地方利益的驱使，甚至还出现了改革的逆向性选择、狭义经验主义倾向。当下，改革的滞后性已引致社会各界诟病，并产生了诸多与之相关的经济社会问题。因此，加快推进分税制财政体制改革紧迫而必要。
第一，加快财政管理体制改革是完善市场经济体系的客观要求。1993年12月15日，国务院做出的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，时值我国由计划经济向市场经济转轨的初期，受多种因素和条件的制约，选择了一条“渐进式”改革路径，过多照顾既得利益、过多强调中央集权、过多注重激励机制，形成了“中国式财政分权”。财政制度是衡量市场经济成熟程度的重要标尺，也是完善市场经济体系的重要内容。只有妥善处理好政府与市场、事权与财权、集权与分权等关系问题，切实构建现代意义上的财政制度，才能有效发挥市场机制作用。
第二，加快财政管理体制改革是加快经济发展转变的重要内容。1994年的分税制改革，历经20年的实践运行，基本上丧失了帕累托改进的余地，期初的某些“正向激励”日益演化为“逆向调节”。近些年来，我国经济一直处于“过热”状态，中央政府诸多宏观调控难以“落地”，也是源于“基数＋增长”的制度设计，“倒逼”着地方政府不遗余力地“增长”，而可供选择的路径便是投资、招商“冲动”，难以摆脱粗放式发展模式。加快经济发展方式转变，迫切需要创新财政体制机制，切实营造优良的制度环境条件。
第三，加快财政管理体制改革是释放改革红利的重要途径。1994年分税制改革，释放了巨大的制度红利，奠定了财政大国地位。当下，我国已步入工业化中后期，进入了中等收入国家行列。面对着人口红利的逐渐消失、收入分配差距扩大、资源生态环境约束等一系列矛盾和问题，必须靠改革的思维、方式、方法来解决。财税制度是一个国家最为根本的经济制度，而财政体制又居于核心地位。重启财政体制改革，进一步释放改革红利，是实现中国梦的战略选择。
第四，加快财政管理体制改革是缓解地方财政困境的直接途径。分税制后，一个不争的事实就是财权上移，形成了事权与财权、财力的极不匹配。尽管政府采取了诸如县级财力保障机制等措施，在一定程度上缓解了地方财政困难。但地方政府财源枯竭、事权无限度扩大的现实没有从根本上改观，致使地方政府过度依赖土地财政，大量变相融资举债，在某种程度上陷入了增长困境。
四、加快财政管理体制改革的多维视角考量
加快财政管理体制改革，是一项极为复杂的系统工程。本文尝试从“三维”视角来理解政府间财政关系。
第一，有效兼顾政治、经济、社会之间的关系。政府有机论和机械论都认为，政府具有政治、经济、社会三大职责。财政作为政府履行职责的物质基础和政策工具，“既是一个经济范畴，又是一个政治范畴和社会范畴”(江泽民，2000)。完善分税制财政体制改革，必须坚持谨慎性原则，充分均衡各方利益关系，避免引起不必要的波动。
第二，有效兼顾总量、速度、比例之间的关系。财政属于国民经济收入再分配的范畴。运用体制工具调整收入分配关系，一定要“总量”控制、“速度”合理、“比例”协调，任何超能力、超水平、超阶段的分配行为，都会偏离其“中性”原则，造成效率的损失，不利于公平。
第三，有效兼顾事权、财权、财力之间的关系。从事权与财权相匹配，到事权与财力相匹配，我们经历了一个重要的认知过程。可以说，事权与财权匹配是体制设计的起点，事权与财力匹配则是体制执行的结果。既然我国选择了财政分权体制，就必须赋予地方政府必要的财政权(含税收权、举债权等)，只有财力没有财权的分税制是不完整的，也不应当作为未来的改革取向。为实现基本公共服务大致均等化的目标，只有当财权内财源不足时，才通过转移支付等手段，提供必要的财力补充。所以，三者之间的关系要协调，但财权与财力不能混淆。
第四，有效兼顾集权、分权、授权之间的关系。过度集权和分权都会带来体制效率的损失。适度集权型财政体制符合中国国情。因政府间“职责同构”，而又通过“委托—代理”占主导地位的授权模式，并非最优的匹配。所以，未来的改革取向，应该是适度集权、适度分权、充分授权。
第五，有效兼顾中央、地方、部门之间的关系。广义的分税制体制，是纵向关系和横向关系的集合。1994年的分税制改革，使我们较好解决了中央与“诸侯”(地方)之间的问题，但忽略了政府与“王爷”(部门)之间的约束，致使部门利益膨胀，政府财权部门化。要完善未来的财税体制改革，就必须摈弃中央主义、地方主义、部门主义的思维惯性，秉持国家利益、全局利益、长远利益至上。
第六，有效兼顾税、费(基金)、利(租)之间的关系，也称为第一财政、第二财政、第三财政之间的关系(张馨，2012)。目前，“税”通过国地税征管，构成了政府财政资源的主体，得到有效使用、监管。“费”则逐步纳入了财政预算或专户管理体系，并在地方财政体系发挥了重要作用，但其“政府所有，部门使用”的性质未变。“利”则游离于政府预算体系之外③，构成了垄断集团的超额利润，2010年第三财政规模高达2.14万亿(张馨，2012)。进一步的改进完善，要坚持正本清源、完整统一的原则，有效推进费改税进程，强化国有资本经营预算编制的执行力度。
第七，有效兼顾存量、增量、流量之间的关系。“基数＋增长”的渐进式改革，确保了地方既得利益。以流转税为主导的税制结构，倒逼着地方在“流量”上大做文章，形成了外延性财政增长方式。合理的改革取向，要弱化“存量”约束，控制“流量”规模，做实“增量”，切实构建有质有量的内生增长机制。
第八，有效兼顾初次分配、再分配、三次分配之间的关系。在我国现行的财政分配体系中，存在着严重的结构失调问题，即一次分配比例失衡，再分配明显越位，三次分配严重缺位。一次分配讲效益、再次分配讲公平、三次分配作补充，是通行规则。今后的改革完善，就是要发挥三次分配的独特功能，取长补短，共同作用。初次分配要充分发挥市场机制的作用，实现财力资源优化配置；再分配要充分发挥财政作用机制，有效弥补市场缺陷；三次分配要充分发挥社会组织作用，有效弥补政府失灵。
第九，有效兼顾层级、辖区、命令之间的关系。本着“一级政府、一级财政”的原则，我国存有五级财政体系。近些年自上而下强制推行的“省直管县”扁平化改革，也因种种原因只完成了一半，特别是安徽等省还出现了“市管县”的回潮。扁平化可能只是权宜之计。今后的改革完善，亟须转变行政层级逻辑思维，从满足基本服务均等化要求出发，引入“命令模式”，以省级政府为责任主体，充分尊重地方政府的自主选择，避免一刀切、运动式，造成财政秩序的混乱。
第十，有效兼顾人治、法治、自治之间的关系。我国现行政府间财政关系重大事项的确定、划分、调整，主要依靠“红头文件”来进行，上级决定下级，地方从属于上级，法治化、规范化程度不高，人治色彩鲜明。未来的改革完善，要充分体现宪政精神及其原则，减少人为因素的干扰，较好赋予地方政府独立行使辖区责任的权力。
在有效兼顾上述多元利益关系的基础上，本文提出一个简要的改进框架体系。
1.重新定位财政职能范围。要“有所为，有所不为”，重新考量政府财政活动领域和作用边界。一个基本的改革建议，就是凡是市场能做的，政府就要少介入或者不介入；凡是通过间接手段能调节的，政府就少用或者不用直接手段来干预；凡是更低一级政府能做的，更上一级政府就少介入。合理确定财政收入规模和速度，减少行政手段在财力资源配置上的无节制运用，还原市场机制的本原，最大限度地满足社会公共需要。
2.充分划分政府间事权范围。本着外部性、信息复杂程度和激励相容的原则，重新划分中央政府、省级政府和地方政府(市、县、乡镇)之间的事权范围，有效克服“上下一般粗”、“职责同构”的问题。当下，要将一些事关全局、流动性强、跨界域的事权和支出上划省级以上政府。
3.适度降低政府宏观税负。以2012年为例，我国大口径的宏观税负为35.8％，超出了仍处于发展初级阶段的国情。要从国民收入初次分配入手，通过一系列税费改革，如结构性减税、减费等，合理控制政府收入规模和增长速度。
4.合理划分政府间财权。一方面，积极探求“集权”与“分权”的平衡点，适度降低中央财政的集中度，通过减少共享税种、降低共享比例等，适度下沉财力，建议中央与地方政府间的税收收入的初次分配比例控制在“50∶50”的水平④。另一方面，赋予地方政府适度的税权，将那些保证全国政令和税收政策统一，维护全国统一市场和公平竞争的地方税的税收立法权集中在中央外，可将其“余权”让渡地方。
5.省以下财政体制实行“命令模式”。层级分权思维主导下的政府间收入划分，到了县乡层面几乎无税可分。前些年，财政单项力推的“省直管县”改革试验，也因与现行的行政管理体制不匹配、区域经济发展不协调以及省级管理幅度和县级运行成本等问题的制约，效果不理想。为此，要从弱化层级财政思维入手，不断强化辖区财政责任。同时，借鉴俄罗斯、巴西等转轨国家省以下财政体制经验，引入“命令模式”，由中央政府明确规定主要税种在地方各级中的最低划分比例。
6.加速推进税制改革。我国现行的税收制度，大体延续1994年的制度框架，虽然经历了近年来的两税合一、个税起征点变动、增值税“转型”和“扩围”试点等项改革，但流转税、间接税的主体地位没有改变。这种税制结构，适应了组织财政收入的需要，特别是确保了中央财政收入的稳定增长。地方税制的先天不足和逐年萎缩，伤害了地方政府的财源基础，迫使地方政府纷纷在土地、资源、环境上做文章，造成了不规范竞争、产业趋同、产能过剩。新一轮税制改革，要在总体改进完善的基础上，亟须将地方税建设置于重要地位，通过重新划分增值税和所得税分享比例，改进消费税并让渡地方，以及完善房产税、遗产和赠与税等，确保地方政府拥有较为稳固的主体税源。
7.改进财政转移支付制度。明确转移支付来源，合理确定转移支付规模，优化转移支付结构，自上而下加大专项整合力度，积极探索横向转移支付形式，加大以“因数法”为主导的分配办法，切实提高转移支付绩效。
8.统一政府财政权。政府财权部门化、部门财权法治化，是当前我国财政经济运行中的最大顽疾。从根本上解决“各路大臣都分钱”的问题是当务之急。要从维护国家和地方财政经济安全的高度入手，通过完善各项财政法规制度，推进依法理财和“阳光财政”建设，深化政府预算改革，整合政府财力资源，实行“金财工程”等措施，确保政府财政权的完整、统一。
注释：
①第一个比重是财政收入占GDP的比重，第二个比重为中央财政收入占全国财政收入的比重。
②英国、法国、日本作为单一制国家也成功地引入了财政分权改革。
③近年来推行的国有资本经营预算改革，尚处起步阶段。
④以2011年为例，中央与地方间财政收入划分比例为49.4∶50.6，而税收收入则为54.2∶45.8，大致有5个点的差异。
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