浅析我国政府网站绩效审计，本文主要内容关键词为：绩效论文,政府网站论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府网站绩效审计概述
1.我国政府网站发展现状
20世纪90年代物联网技术的迅猛发展与普及，使得电子政务成为世界各国政府行政管理改革的主要方向。我国的电子政务建设目前已基本形成“两网一站四库十二金”的架构。其中政府网站作为我国电子政务建设的核心，是我国各级政府履行职能、面向社会提供服务的官方网站，是政府实现政府信息公开、服务企业和社会公众、方便公正参与的重要社会渠道。换言之，当前我国政府公共管理方式的变革以“创建透明型政府、打造服务型政府、营造民主型政府”为方向，政府网站的主要功能即定位于“信息公开、在线办事和公众参与”。根据中国软件测评中心的发布的报告，从总体上看，我国政府网站在经历了技术导向阶段（1996-2005年）、内容导向阶段（2006-2010年）后，目前正处于以“实现网站全面人性化”为核心任务的服务导向阶段，但各部委、各级政府网站之间发展水平参差不齐。
2.政府绩效审计
政府绩效审计是对公共部门管理资源的经济性、效益性和效果性所做的评价与监督（INTOSAI，1986）。公共开支的不断扩大以及社会民主意识的加深使得政府绩效审计应运而生，最初产生于20世纪40年代，70年代后得到迅速发展，并逐渐成为大部分国家政府审计的主流。我国的绩效审计尚处于初步探索阶段，与国外相比在法律制度、审计领域以及审计独立性等方面存在一定差距。因此结合国内实际、借鉴西方经验全面开展政府绩效审计的研究与实践工作，已成为优化政府职能、提高财政资金使用效率的必然要求。
3.我国政府网站绩效审计
政府网站绩效审计指政府审计机构和审计人员，依照我国相关法律、法规的规定，采用特定审计方法，取得审计证据，依照选定的标准，对我国政府网站建设、运行过程的经济性、效率性和效果性进行独立地审核检查，并做出独立、客观、系统的评价，以更好地实现网站主要功能和提高财政支出的使用效率；属于电子政务审计范畴。目前我国对政府网站的监督主要以第三方机构的绩效评估为主，尚未全面纳入绩效审计范围领域。本文拟对政府网站绩效审计的目标、评价体系和一般审计方法进行探讨。
二、政府网站绩效审计的目标
审计目标是在一定历史环境下，人们通过审计实践活动所期望达到的境地或最终结果。就政府网站绩效审计而言，其总体目标是通过对政府网站建设、运行规范化的审计监督，对政府网站是否实现“信息公开、在线办事和公众参与”主要功能以及提高财政资金使用效率发表审计意见；具体审计目标应围绕经济性、效率性和效果性，分别从资金的“投入—使用—结果”维度来确定。
经济性是指对一项活动在保证其质量的前提下，耗费资源的最小化。对于政府网站，其经济性指在不同生命周期和不同资本要素方面的资金投入及其结构是否合理。包括是否因管理决策失误造成资金浪费，采购和招标环节是否公平有效，网站开发与运行维护所需必要资金是否及时足额到位；是否对信息人员加以培养与培训等。
效率性是指产品、服务或其他形式的产出与其消耗资源的关系。一项有效率的活动应该是在保证质量的前提下，以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出使用最小的投入。对于政府网站，其效率性主要关注网站的发展水平与资本投入的关系，即网站的建设与开发是否最大限度地发挥了资金的使用效率。包括是否合理利用私人部门的优势与其合作，是否采取适当措施保障网站信息系统安全，以保证政府网站正常、有效运行。
效果性是指既定目标的实现程度，以及一项活动的实际效果与预期效果的关系。政府网站绩效审计的效果性目标应与建立网站的既定目标一致，与国家信息化建设的方针政策一致，即实现“信息公开、在线办事和公众参与”。信息公开方面，包括是否编制完善的信息公开目录，所公开的信息是否具备全面性、及时性和准确性；在线办事方面，包括是根据公众与企业需求使用场景导航式抑或按照政府部门组织结构各司其职，是否提供最新的相关政策解读与办事指南等；公众参与方面，包括是否建立咨询投诉、在线访谈渠道以满足公众与企业咨询、建议和投诉等需求，是否提供民意征集渠道等。
三、政府网站绩效审计评价体系的设计
法律法规和制度规范是推进政府网站绩效管理的依据和保障。首先，通过立法赋予绩效审计明确的法律地位。在《审计法》、《政府采购法》、《预算法》等法律中增加绩效管理条款，在《政府信息公开条例》、《2006-2020国家信息化发展战略》、《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》等政策、规定中强化政府网站绩效要求，使政府网站绩效审计上升为一种科学的管理机制，走上法制化、规范化和常态化的轨道。
其次，加快建立和健全政府网站绩效审计的评价原则与指标体系。当前我国政府网站绩效评估主要依赖于中国软件评测中心、北大网络经济中心等第三方机构，主要关注“3E”中的外部效果性，忽视了政府网站的经济性与效率性，未考虑巨资项目推倒重建、组织机构反复调整等人力物力浪费现象，无法全面衡量政府网站绩效。因此需尽快建立具备全面、系统、科学，且高可操作性、高实践性的绩效评价标准与准则，以促进政府网站的发展。
最后，各级政府应制定内部政府网站绩效管理相关的工作制度与规范以加强内部控制、明确职责分工。内部控制是被审计单位为实现政府网站经济性、效率性、效果性以及对法律的遵守设计与执行的政策及程序。良好的内部运行制度与明确的职责分工既有利于提高政府网站绩效，也为绩效审计提供了风险导向的审计路径。
1.政府网站绩效评价的指标设计
政府网站绩效审计评价指标体系的设计应遵循科学性、完整性、统一性、实用性、可操作性、可拓展性原则，符合长期利益原则和动态完善原则，并结合具体审计目标审慎地制定、选择。一般来说，根据政府网站绩效审计的目标，可分为反映经济性、效率性、效果性的指标。
（1）反映经济性的指标
评价政府网站的经济性主要从网站生命周期和资本要素两方面来考核。
人力资本方面，政府网站的规划、开发与推广需要电子信息技术、统计学、数学、法学、物理学等专业的人员，人员配备与专业素质是关键。物力资本方面，网站的建设可分为硬件、软件、运维三大方面，根据世界经验，IT系统建设的最优化投资比例为硬件、软件、服务（咨询、开发）各占1/3，则政府网站建设投资比例可以此为参照。
政府网站的生命周期主要包括系统建设和运行维护。目前在发达国家，典型的比例分配为系统建设投入占总投入25%，系统运维投入占75%。尽管总体而言中国的政府网站尚处开发建设阶段，但许多经济发达地区的政府已认识到系统运维的必要性，并逐渐在预算上向其倾斜。综上，反映经济性指标可设计如下，其中：系统建设支出比率+运行维护支出比率=1；基础设施支出率+软件支出比率+服务性支出比率=1。
（2）反映效率性的指标
评价政府网站的效率性主要从公私合作程度以及网站安全来考核。PPP模式（Public Private Partnership，政府、企业、代表政府的第三方）是当前欧盟各国主要推广采用的电子政务建设模式，即以公私合作的形式从事政府网站的建设和经营，合作内容不限软件、服务外包，还包括共同融资与利润共享。私人部门在资金和服务上的适度介入将极大地提高政府财政支出的使用效率。
此外，政府网站基于WEB应用服务方式，其安全程度直接影响网站服务的效能。如网页被篡改以及网站被入侵将误导网站使用者，甚至危机国家安全和人民利益。综上，反映效率性指标可设计如下，其中：外包支出比率+内部运营支出比率=1，外部资金比率+政府财政资金比率=1。
（3）反映效果性的指标
评价政府网站的效果性主要从信息公开、在线办事、公众参与三方面展开。考虑到审计成本、审计效率及当前我国政府网站绩效评估现状，效果性指标可与目前主流第三方机构接轨，且以定性指标为主，具体如下：
2.政府网站绩效评价标准体系
绩效审计标准是判断政府网站负责人受托经济责任履行情况的尺度，是形成绩效审计判断的基准、发表审计意见的关键。对政府网站的绩效评价根据取值基础不同，可分为同级（类）标准、计划标准、历史标准。
（1）同级（类）标准
各级政府对网站建设的人力物力资本投入不同，政府网站绩效必定存在差异。同级标准指以同级政府的平均绩效水平作为标准，具有合理性、公平性和可比性。具体可按省级、副省级、地市、区县政府及各部委划分、国家级经济技术开发区和国家级高新技术产业开发区划分，或于特定领域网站内按各级政府进行划分。
（2）计划标准
计划标准指各级政府在开展政府网站具体项目建设立项时制定的目标绩效水平。具体可以项目建议书、可行性研究报告等前期设计文件中设定的总目标和分解的具体指标为依据。
（3）历史标准
历史标准指以本单位网站特定时期内的绩效评价指标历史数据作为样本，运用数理统计方法计算出的历史平均水平。政府网站绩效的历史标准既可以是上年绩效指标，也可以是建设、发展或推广阶段的平均绩效，具有一定的可靠性和可比性。
四、政府网站绩效审计方法的选择
1.文档审阅法
就政府网站绩效审计而言，文档审阅法包括财务账簿的审阅与内部控制制度相关文件的审阅。审阅财务账簿以了解明确政府网站建设、运行过程中各项成本类别，审阅内部制度相关文件以判断具体项目立项审批、承包商招标投标、硬软件设备的采购等环节的合法性合规，是评价政府网站经济性、效率性的基础。
2.启发式界面测试法
政府网站以用户需求、服务为导向，以用户满意度为目标。审计人员可依据重要性水平在一定比例与范围内模拟用户需求（公众、企业、政府）使用政府网站，启发式界面测试法旨在以“逆向”审计路径判断政府网站提供的服务是否以用户需求为导向，是否具备实用性。
3.利用专家工作
考虑到政府网站建设运营维护的复杂性，审计机构和审计人员可在计算机信息安全检测和效果性绩效评估方面利用专家工作。专家，是指在审计以外的某一领域具有专长的个人或组织，以协助审计人员获取充分、适当的审计证据。利用专家的工作将有效地提高审计效率，以保证审计意见的公允性。
4.统计分析法
统计分析法指运用统计方法从定量与定性的结合角度对分析对象进行研究，具体包括评价分析、依存关系分析、动态分析。通过分析各因素之间、数据与非数据之间的关系与联系，从而把数据、情况、问题、建议等融为一体，是绩效审计的重要方法之一。
5.调查法
调查法是通过收集广泛的数据资料进行分析、比较以了解被调查者心理活动的方法。政府网站的用户满意度是衡量政府网站绩效的关键，因而形式多样的调查法是政府网站绩效审计的有效途径。主要包括书面调查和口头调查两种，具体包括访谈法、问卷调查法；全面调查、抽样调查；自行调查、委托调查等。
政府网站的绩效审计包括对经济性、效率性和效果性方面的审计，是一个全面、综合的绩效评价与监督，在实际工作中应根据具体的审计目标选择一种或多种审计方法灵活交叉使用。
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