公务员公共服务能力建设的模型构建与路径选择，本文主要内容关键词为：能力建设论文,公共服务论文,路径论文,模型论文,公务员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7608(2011)05-0053-05
“政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。没有服务就没有现代政府”[1]。在服务型政府是现代政府治理的基本模式下，公务员公共服务能力是政府公共服务能力的重要组成部分，而加强公务员公共服务能力建设，提升公务员公共服务能力，进而提高政府公共服务水平，也就成为服务型政府建设的基础性工作。
一、公务员公共服务能力、构成要素
所谓公务员公共服务能力是公务员为履行公共服务职能、向社会提供公共服务过程应具有的主观条件及其在公共服务活动过程中表现出的胜任程度。显然，在“给付行政已经完全成为公共行政的核心”[2]的背景下，在服务型政府建设的语境中，公共服务能力在公务员能力体系中居于核心地位，是公务员各方面能力的综合体现，其强弱影响乃至制约政府公共服务能力的形成与作用发挥。
公务员应具有的这种主观条件及工作胜任程度是由多种要素构成的统一体，这些要素构成公务员能够适应服务型政府建设需要的专门素质和职业胜任特征，综合体现为公务员向社会提供公共服务以满足社会公众公共服务需求所具备的意识、态度、知识、技能等表现出的实际能量和成熟度，是公务员品德、知识、智能、体能、技能等的高度统一。依据职业化公务员能力素质要求，适应服务型政府建设需要，我国公务员公共服务能力由公共服务精神、职业素养、职业行为和职业技能四个基本要素构成。
公务员公共服务精神是具有实际内容的精神载体，是公务员的服务意识、责任意识、诚信意识、公仆意识以及权力观念、群众观念、成本效率观念等的统一体，是为人民服务宗旨、执政为民理念的具体体现，是公务员的职业素养的核心要求和集中体现，是职业化公务员应具有的基本价值观。
职业素养是公务员能力素质的重要内容。公务员除了应具有一般职业人所遵循的正直、守信、忠诚、公平、关心并尊重他人、追求卓越、承担责任等基本职业素养外，还要在思想、语言、行动上模范遵守基本社会公德。虽然职业素养更多地体现在公务员的自律方面，但政府可以通过培养和引导以及必要的强制性约束，帮助公务员在良好的氛围下逐渐形成良好的职业素养。
职业行为是公务员遵守政府所制定的各种行为规范的外在表现，具体体现在语言、行动要符合公务员的职业身份，严格按照行为规范来要求自己。公务员职业化的行为规范更多地体现在遵纪守法和模范执行组织的规章制度上，使自己的言行做到合法性与合理性相统一。
职业技能是公务员对工作的一种职业胜任能力，包括与职业直接相关的专业技能和通用管理与服务能力两个基本要素。专业技能就是从事专业工作岗位所要求的专业知识与专业操作能力的结合，其程度和水平如何是公共服务能力强弱的一个重要衡量指标。通用管理与服务能力体现在公务员对组织公共事务和提供公共服务时的能力要求，如分析和解决问题能力、革新创造能力、团队协作能力、信息处理能力、运用计算机技术的能力、数字运算能力、突发事件的应对处置能力、沟通表达能力、外语应用能力等。公务员通用管理与服务能力还应包括公务员对自身进行有效管理的能力，如时间管理能力、心态调适和管理能力以及自我反省与提高能力等。
公务员的公共服务精神、职业素养、职业行为和职业技能是构成公务员公共服务能力素质模型的基础要素，其之间关系并不是相互独立与分割的，而是有机联系、辩证统一的。其中，公共服务精神、职业素养是核心，统领职业行为和职业技能；职业行为是公共服务精神、职业素养的外在表现；职业技能是公共服务精神、职业素养和职业行为的技术保证，四者有机地统一在对公共事务的组织管理和公共服务的提供之中。
二、构建以分类为基础的公务员公共服务能力模型
公务员公共服务能力模型是公务员公共服务能力建设的目标和标准，可以为公务员公共服务能力建设提供方向和依据，是提升公务员公共服务能力的重要基础。
从普遍意义上讲，所有公务员的公共服务能力都可以划分为公共服务精神、职业素养、职业行为和职业技能四方面。但不同类别、不同层次、不同职级以及不同机关性质的公务员，其岗位职责、任务目标有很大的不同，其实现岗位职责、完成任务目标所需要的能力素质也必然不同，因此，建立在分类基础上、分门别类的公务员公共服务能力模型，并依据模型加强公务员公共服务能力建设，就显得非常必要和迫切。
分门别类的公务员公共服务能力模型的建立必须以科学的公务员分类为基础，分类是管理的基础，没有分类就没有管理，没有科学的分类就没有科学的管理。我国目前所建立的公务员分类制度缺乏精细化，从范围上看，涵盖了共产党机关、立法机关、行政机关、政协机关、检察机关、审判机关以及民主党派机关中的工作人员；从纵向上看，虽然公务员涵盖各层级政府公务员（公务员法实施以前统称国家公务员），但实际中存在着中央政府公务员、地方政府公务员和基层政府公务员的区别[3]；从职务序列和级别上看，有高级公务员、中级公务员和低级公务员之分；从横向专业上看，公务员有综合管理类、专业技术类和行政执法类以及人民警察、法官、检察官等特别类的划分，还有领导职务与非领导职务、机关组成人员与非机关组成人员的划分。不同性质机关、不同政府层级、不同职务等级以及不同业务性质的公务员，在职能任务和权限责任上有着很大的不同，提供公共服务的内容、方式和途径也并不一致，对公共服务能力的要求必然不一致。只有建立科学规范的分类制度，并在科学规范的分类制度基础上，针对不同类别公务员制定有针对性的公共服务能力提升计划，才能使公务员公共服务能力开发与建设有的放矢，取得成效。否则，不加区分，笼而统之，不仅事倍功半，耗费资源，也最终难以取得理想效果。
目前要全部对每一类的公务员建立公共服务能力模型还比较困难，当务之急应分别建立中央政府公务员、地方政府公务员和基层政府公务员的公共服务能力模型，分别建立综合管理类公务员、专业技术类公务员、行政执法类公务员的公共服务能力模型，分别建立厅局级公务员、处级公务员和科级及科级以下公务员的公共服务能力模型。公务员的公共服务能力模型都应按照公共服务精神、职业素养、职业行为和职业技能四大模块来构建，依据各自职位说明书中的职责、权限等要求，设置科学的指标体系，科学量化指标分值，确定指标考核标准等。
除此之外，可以构建针对所有公务员的通用能力模型，通用能力模型可以在原国家人事部制定并颁布的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》基础上改造而成。针对原有的通用能力标准框架所欠缺的科学性、严谨性、针对性和可操作性问题进行改进，并加以制度化，以此指导和规范公务员公共服务能力建设与开发。
三、强化公务员能力管理，提升公务员公共服务能力
分门别类的公务员公共服务能力模型构建，不仅使公务员公共服务能力建设更有针对性，而且有利于将能力本位贯穿于公务员管理所有制度、机制与全过程之中，从而实现以能力为核心，改进公务员管理，提升公务员管理的科学性、民主化水平。
能力管理是人力资源管理理论与实践的最新发展，兴起于20世纪70年代的欧美工商企业，自20世纪80年代开始运用于欧美各国公共部门人力资源能力开发，并形成了以英国和美国为代表的两种不同模式[4]。西方公务员实施的能力管理，其精髓在于突出公务员能力本位，将能力本位理念贯穿于公务员管理的全过程，公务员管理的所有制度建设和所有机制构建都以促进公务员能力发展与提升为目标，以为公众提供优质高效的公共服务为宗旨。能力管理已经被证明是人力资源能力开发的有效工具。我国公务员公共服务能力建设与开发应充分借鉴和吸收西方能力管理的有益做法，突出和体现公共服务能力在公务员管理制度、机制及其运行过程中的地位和作用。
（一）以能力管理统领公务员各项管理制度、机制及管理的全过程
一是改进和完善分类制度。要通过制度设计或专门立法的形式，区分中央政府公务员、地方政府公务员（包括基层政府公务员），要将公务员公共服务能力建设的重点放在地方政府公务员尤其是基层政府公务员，相对于中央政府、省市政府来说，县、乡镇政府和城市区政府以及区政府派出机构街道办事处承担着大量日常的、直接的公共服务职能，对公务员的公共服务能力要求更高、更具体，也更为严格。要突出公务员纵向分类的能力标准，层级越高，应具备的能力就应越强；对于初级公务员以通用能力为评价的主要指标；中高级公务员在通用能力的基础上，要加入相应职务等级或相应机构层级公务员的能力模型指标评价。
二是改进和完善公务员选用、流动和惩戒机制。在公务员的考录上淡化公共科目考试，减少其在考试分值中所占比重；同时强化所需的能力测试，强化身体素质测试，强化心理素质测试，加大相应测试在考试分值上的比重。在公务员任用和职务晋升上，坚持在综合考虑业绩、能力和群众公认的基础上，依据相应能力评价结果，能力强者优先任用和晋升。积极拓展人才选拔渠道，将公共服务能力和公共服务绩效作为公务员晋升的重要条件之一，对具有良好公共服务精神与品质，具备较强的公共服务能力，业绩突出的公务员，通过公开化的制度选拔途径，加以提拔使用；严重缺失公共服务精神与品质，就意味着丧失了作为公务员的基本资格，应通过制度化的渠道，使其退出或直接清除出公务员队伍；对于公共服务知识与技能不足导致公共服务绩效不佳的公务员，应对其进行离岗培训，强化其相关技能与知识，如重新上岗后仍不能获得良好绩效的，应予以辞退。
三是改进和完善绩效考核机制。在对公务员德、能、勤、绩、廉综合考核的基础上，将考核的重点放在绩、能两个方面，依据各自的能力模型，加大平时与定期相结合的能力评价，并将能力评价结果作为晋升、奖励、培训以及辞退的基础和依据。要制定科学有效的指标体系，全面考核和评估公务员完成工作的数量、质量、效率以及所产生的社会效益，特别是对一线直接提供服务的公务员设计更科学、更有针对性的考核方式与指标体系。实践证明，对公共服务绩效进行有效评估有利于提高公务员的公共服务能力和服务质量。
四是建立科学的公务员能力素质测评机制。要运用现代的能力、素质测评技术，采用定性与定量相结合的方法，定期与不定期地对公务员的公共服务能力与素质进行科学测评，要在能力评价中积极引入第三方评估，增加社会公众的参与度，使评价结果更为可信、有效。可以每两年进行一次全面能力素质测评，对拟提拔使用的公务员先进行专门的能力素质测评，为公务员的有效使用和能力开发建设提供基础依据。
五是改进和完善责任制度，强化问责机制。公务员对公共服务的责任担当，不仅表现在提供公共服务出现差错、过失而主动道歉、引咎辞职等消极责任的承担，还应表现在消除政治特权和行政特权意识，清除官本位思想，祛除衙门作风，树立公共服务精神的积极责任担当。“在民主政治的实践中，服务不仅是政治概念，而且是一个有重要价值的道德概念”[5]。这种积极责任担当就是要将为人民服务宗旨、公共服务精神内化为公务员行为准则，并使其制度化、可测量化。公务员责任意识的强化还要靠外部监督的刚性约束，只有刚柔相济、内外并举，公务员责任意识才能不断强化，公共服务能力才能不断提升。
（二）以能力建设为核心，健全公务员培训机制
培训是公务员能力建设与开发的重要环节。世界各国都很重视公务员能力培训，近20年来，西方各国更是把公务员能力提升作为培训重点。我们应以能力建设为核心，以能力提升为重点，在培训内容设置、培训方式创新、培训效果评估等环节改进和完善公务员培训机制，强化能力效果。
一是进一步强化分类培训。要在已有的职务层级分类分级培训基础上，积极开展针对不同层级、不同类别、不同机关性质的公务员培训，使公务员培训充分体现对象的差异性特征。例如，对综合管理类职位的公务员，应注重宏观管理和政策理论研究能力培养；对专业技术类职位的公务员，应侧重对相关专业知识的掌握和运用能力提升；对行政执法类职位的公务员，应着重于对相关法律的理解和运用能力培养。所有公务员培训，都应突出公共服务能力建设这一主题。
二是注重培训内容的针对性。要不断更新培训内容，认真贯彻“理论联系实际，学用一致，按需施教，讲求实效”的原则，要根据公务员岗位特点，针对公共服务工作的重点、难点和热点问题，加大专题培训力度，使更多的公务员成为管理专家和业务骨干。
三是注重培训方法的多样性。要以现代先进的培训理念为指导，综合运用现代先进的培训方法，如案例法、情景模拟法、研讨式、体验式、实地考察等，对公务员进行对策、创新、政策、执法等以及现代服务手段、技能、程序等标准化、操作性应用训练，以现代化的技术和手段为社会公众提供高效的公共服务。
四是建立和完善公务员公共服务能力持续化、全程化培训机制。公务员公共服务能力应与公共事务和公共服务日趋复杂化以及公众的公共服务需求日趋多元化的新形势相适应，持续地提升自身能力与综合素质，这就要求公务员培训必须实施“全程化”和“持续化”。所谓“全程化”培训，就是在工作中接受培训，在培训中结合工作，使两者之间界限模糊化，从而构筑起“立体化的培训”。如“欧洲终身教育培训”、美国的“工作循环项目”培训等。所谓“持续化”培训，是指公务员职前培训和职间培训的回归链接。如新加坡对公务员实行“持续培训”、“重训”和“再训”，并使之制度化。
五是建立和完善公务员培训结果评估机制。现有的培训大都停留在培训的规划和实施上，只重视培训的任务与过程，并不重视对培训效果的评估。实际上，培训工作的关键环节是对培训效果的评估以及对整个培训流程、培训的成本与效益、投入与产出的绩效评估。对受训公务员的效果评估主要集中于以下四个指标，即有没有反应，可以通过问卷调查加以测量；有没有理解和把握，可以在课堂通过测试或模拟来测量；其行为、做事的方式方法有没有改变，可以由主管通过观察和绩效考核来测量；服务的质量与效率是否得到提高，可以通过绩效考核来测量。
（三）以公平优先为原则，完善选人用人机制
选贤任能是现代人事管理的基础。公众最关心的是公平问题，目前选人用人存在问题列首位的是“用人唯亲”。“用人唯亲”首先是用人不公问题，从本质上讲，公职是一种政治资源，政治资源分配首先应关注公平问题[6]。因此，应以公平优先为原则，完善选人用人机制。
一是明确公平优先原则。立党既然为公，就应公平、公正地分配、使用公职资源；执政既然为民，就应让民众更多地参与公职的选择、管理、监督。因此，在公务员选人用人机制改革、创新方面，应确立公平优先重要原则，把解决“用人唯亲”、用人不公作为当前改革的首要目标。创造平等参与、公开竞争的条件，扩大用人视野、强化监督，从而更好地选贤任能；创造机会平等、结果公平有助于树立良好的用人导向，从而促进公务员公共服务能力提升。
二是以决策民主为中心，以扩大参与为基础，健全公开、平等、竞争、择优的选人用人机制。“少数人在少数人选择少数人问题”依然是用人不公、择人不当甚至用人腐败的直接原因。解决上述问题的关键是以决策民主为中心，以扩大参与为基础，健全制度化、民主化的公开、平等、竞争、择优选人用人机制。当前，应在总结各地改革经验的基础上，重点进行以下几方面的制度创新：首先，建立健全用人决策票决制，更好地集中大多数成员的智慧。其次，以扩大公民有序政治参与为目标，积极创造条件扩大群众参与选人用人的各个环节，落实群众公认原则，在公务员晋升、考核等工作中，将群众满意不满意、支持不支持、拥护不拥护作为最基本标准。再次，扩大公推公选范围，严把公务员入口，坚持“凡进必考”；完善内部竞争上岗制度，不断扩大公开选拔的范围，提高公推公选的职务层次。
三是坚持能力本位、业绩导向，强化实绩在选人用人中的作用。突出实绩的作用，是新时期干部人事制度改革的一个重要原则，也是能力本位、业绩导向的具体体现。首先，树立科学政绩观，在公务员思想观念上解决什么是政绩、为谁创造政绩、怎样创造政绩问题。其次，把握好政绩与德、才、勤、廉诸因素的关系，既不能以绩取代其他因素，更不能引导、鼓励干部追求短期效应、做表面文章。再次，明确、细化业绩标准，完善考核考察机制，提高业绩鉴别的准确性，从而为强化业绩在选人用人中的作用奠定基础。
（四）以能力提升为目标，优化行政生态
公务员公共服务能力建设与开发需要一个良好的行政环境。著名行政生态学家里格斯认为，行政系统受行政生态环境的影响，有什么样的行政生态环境就会有什么样的行政模式。一个崇尚公共精神、公平正义，以社会公众为导向的行政环境，并以此为基础建立起来的行政文化，更能促进公务员公共服务能力的开发与提升，更有利于公务员公共服务能力的发挥。
一是建立以人为本的公共服务导向机制。改变政府服务以行政计划替代公众意愿，以精英设计替代公众参与，强化以人为本，以公共需求为导向，多途径多渠道收集民意，扩大政府决策的公众参与。政府和公务员提供什么样的服务，怎样提供服务，何时提供服务，应当广泛征求公众的意见，以公众意愿作为第一价值取向；建立相应的民意调查机构，制定公众参与决策的规则和程序，疏通民意充分表达的渠道。
二是建立公共服务供给的市场竞争机制。改变把政府作为提供公共服务唯一主体的传统观念，高度重视第三部门和企业的作用。实践表明，许多公共产品和服务是可以分层次、分范围多元化提供的。因此，在公共服务领域中要积极引入市场机制，积极扩大市场竞争的领域，让公众拥有公共产品和服务的一定选择权，从而促使政府改善公共服务质量，进而提高公务员在市场竞争条件下的公共服务能力。
三是建立公共服务主体的协作机制。公共服务的提供者可以是政府，也可以是第三部门，还可以是企业和个体自愿者。为了确保公共服务的有序进行，必须根据政府与其他服务主体之间的角色定位，重塑政府与其他公共服务主体之间的协作关系，明确公共服务主体之间的协作方式。要加强政府间的协作关系，包括上下级政府的关系和平级政府之间的关系。要加强政府、第三部门、企业和个体自愿者之间的协作，明确各自的职责和权限。政府应将重点放在服务规划、服务标准等公共政策的制定以及对服务过程的监督控制上。第三部门、企业和个体自愿者则要严格按照行业服务标准，提供规范的公共服务，并自觉接受政府和公众的监督。只有加强各方面的协作，全国统一实施的基本公共服务提供体系才能形成，公共服务质量才能得到全面提升，公务员公共服务能力才能进一步加强。
四是树立刚柔相济的监督理念，形成对公务员提供公共服务的内外制约机制。在政治价值层面，应在法律监督、行政监督、权力制约、公务员制度安排等方面下工夫，以明确的法律条文和制度规则来规范公务员公共服务行为，并赋予特定的非政府组织以监督公务员的权力，形成社会监督力量。在社会效益层面，对公务员在为民服务方面的工作数量、质量、水平及取得的社会效益、工作能动性和创新性等进行全面量化和测评，并以此工作业绩作为衡量和监督公务员公共服务能力的标准，这种绩效评估办法既可以激发公务员的服务潜力及使命感、责任感和荣誉感，又便于上级领导部门和公众对公务员工作情况的监督。政治价值层面的监督侧重以框架式的、刚性的、被动的方式实现对公务员的监督，社会效益层面的监督是以开发式的、柔性的、主动的方式实现对公务员的监督。刚柔相济的监督机制对于确保公务员公共服务质量与效率以及公共服务能力建设与提升具有重要的作用。
（五）强化宗旨意识教育，增强公务员公共服务精神
作为公务员公共服务能力的核心和统领，公共服务精神的培养是公共能力建设与提升的重中之重。“如果说公共管理者在职业选择的过程中已经解决了对服务价值的选择问题，那么在他的公共管理活动中，就剩下如何创造性地实现服务价值的问题了”[7]。
公务员公共服务精神的养成是一个长期的过程，需要持之以恒的教育、灌输和示范、引导。应将公共服务精神作为核心内容统领公务员教育培训，要在所有公务员教育培训中普遍开设公务员公共服务精神专门课程或专题，结合中国特色社会主义理论体系、社会主义核心价值等专题讲授中穿插、体现公务员公共服务精神的内容，通过课堂讲授以及“人民满意公务员”等先进典型教育等方式，在公务员队伍中普遍弘扬公共服务精神，自觉用公共服务精神规范行为指导工作，使公务员自觉成为公共服务精神的实践者和体现者。公务员公共服务精神的养成除了要不断地教育以及加强自我修养外，还应将公务员公共服务精神立法，把伦理行为上升为法律行为，将公务员的行为准则法律化、程序化。如将是否具有公共服务精神作为公务员招录的一个基本资格条件，缺失了公共服务精神，就不具备做一名公务员的资格。这样，使公务员公共服务精神不再仅仅依靠本人信念和觉悟来维持，而是走道德法制化的道路，通过国家法律的权威性来保证，以此来约束和限制公务员变公权为私利。
［收稿日期］2011-03-15
标签：职业素养论文; 能力模型论文; 公务员考核论文; 公务员培训论文; 公务员分类改革论文; 职业路径论文; 政府服务论文; 工作选择论文; 工作管理论文; 培训开发论文; 科学论文; 时政论文; 行政部论文;