“机构改革与人员分流”十部委调查报告，本文主要内容关键词为：调查报告论文,部委论文,机构改革论文,人员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了了解国务院机构改革和人员分流的有关情况，为省市及县乡等地方各级政府机构改革提供可资借鉴的经验，中国行政管理学会于1998年10月——12月间对建设部、铁道部、文化部、国家环保局、农业部、财政部、经贸委、发展计划委员会、中国人民银行、国家统计局等10个部委进行了追踪调查，现将有关情况报告如下：
一、机构改革与人员分流的总体情况
全国九届人大一次会议正式通过国务院机构改革方案以来，在党中央、国务院的统一部署下，各部委就进入了紧张的操作阶段。此次改革，动作幅度较大，对机构和人员的影响也大，遇到的情况也比较复杂。由于党中央、国务院领导高度重视，制定了明确的目标、方针和原则，各部委也成立了精干有力的执行力量，制定了详细周密的工作计划，配合以细致周到的思想政治工作，机构改革与人员分流工作得以顺利进行，各部委基本上做到了思想不散、工作不断、秩序不乱，精简了政府的机构与人员，优化了公务员队伍的结构，提高了政府机关的工作效率，取得了良好的效果。
（一）调整了职能配置，缩小了机构规模。本次机构改革首先从转变职能入手，较大幅度地减少了机构的设置总量。在转变职能上，遵循加强宏观调控、放开微观管理的思路，对原有的机构职能重新作了界定和调整。以国家发展计划委员会为例，撤消了国土地区司、财政金融司、重点建设司、交通能源司、原材料和资源综合利用司、机电轻纺司、收费管理司、工农产品价格管理司、对外经济贸易司、以煤代油专用资金办公室、三线建设调整办公室、核电办公室等12个具体性微观性管理职能司局，新增了经济政策协调司、经济预测司、地区经济发展司、粮食调控办公室、稽查特派员办公室、国家物资储备局等6个具有宏观性综合性职能司局，另外，改名的6个部门也调整了职能。文化部、农业部、铁道部、经贸委等也相应地削减企业管理部门，加强综合协调机构。在职能的转变和划转的基础上，机构调整的幅度较大，各个部委在司局和处室的层次上都有变动，如铁道部，由原133个处室变为74个处室，精简幅度达30%。国家环保局由56个处室下调到37个，精简幅度达34%。财政部由169个处室变为120个处室，精简幅度达29%。其他部委也都有所精简。
（二）人员精简到位，结构得到优化。各部委都大幅度地裁减了人员，绝大多数部委的精简比例都在45%-48%之间，接近朱总理提出的50%的目标。（详见附表2）通过这次机构改革，公务员队伍结构趋于精干、效能、合理，在干部年轻化、知识化、革命化、专业化等方面都有了较大提高。年龄结构上，经过本次改革，各部委的平均年龄分别下降了1岁-7岁，其中，国家环保局、经贸委、财政部、发展计划委员会等部委平均年龄达到了40岁以下；文化结构上，大本比例提高了，其幅度在6个到11个百分点之间，有些部委的大专以下学历比例已经达到了0点（详见附表3）；党员比例也有所提高，在财政部，党员比例由76.85%上升到81.2%，有些部委党员比例达到了90%以上，如铁道部(90%)，发展计划委员会(94%)。这些都充分说明了本次机构改革在公务员队伍建设方面取得的重要成绩。
（三）多方开发分流渠道、妥善安置分流人员。各部委基本上都坚持了党中央国务院的方针政策，贯彻了“带职分流，定向培训，加强企业，优化结构”的原则，结合本部门的实际，在不违反政策的前提下制定了一些对分流人员的住房、职称、工资、级别方面的优惠和照顾措施，较为妥善地作了安排。主要的安排渠道及比例分别是：转到事业单位(35.94%)、提前退休或离岗(18.77%)、参加定向培训或学历教育(17.46%)、转到企业单位(13.72%)、自谋职业(1.76%)，其他(12.34%)等。（详见附表1）。其中，转到企业单位中包括出任稽查特派员的人选。目前，大部分人员已经基本到位，思想稳定。少数部门个别人员有特殊情况的，一次安排不满意而又有反复的，还需要一定的时间解决。
（四）严明岗位责任，机关工作有新气象。本次改革对许多岗位制定了新的工作规范，也调整了一些人的工作岗位，人员与岗位的配置合理化。总体来讲，工作节奏明显加快，工作效率有所提高，机关呈现出新的面貌。据各部委的工作人员反映，每个人的工作量都有所增加，经常需要加班加点才能完成。竞争上岗不仅带给分流的人员以压力，也使留职的人员普遍感到竞争的压力，增强了机关工作人员的学习自觉性和主动性，学习风气有所好转。
二、机构改革与人员分流的基本作法和经验
从被调查的10个部委的情况来看，各部委采取的做法既有相同的地方，又各有其特点。一般地说，以下做法是值得重视和借鉴的：
第一，领导的高度重视和有力推动是改革是否成功的关键。从十部委的情况看，在改革前期，首先是成立机构改革与人员分流的领导小组，小组的组长一般由该部委的第一把手亲自担任，主要的党组成员参加，指定人事司为具体执行机构，推行相应的层层责任制，建立一套强有力的工作执行力量。其次，集中力量，研究分流方案，制定工作计划，明确工作步骤，对全部的整体工作做到心中有数。第三，部长亲自召开动员大会，对全体工作人员进行政策方针的宣传教育，统一思想认识，以此推动机构改革。
第二，细致的思想政治工作是改革能否平稳推进的思想保障。本次机构改革牵涉到每个人的切身利益，同时对传统的思维、观念都有很大的冲击，因此，在某种意义来说，是一场深刻的革命。要保证改革的稳定，保证不出乱子，需要深入细致的思想工作。在本次机构改革中，各部委都充分发挥的党组织的战斗堡垒作用，从党组、机关党委到党支部都发动起来，围绕本次改革和分流，举行各种民主生活会，对党员群众的思想状况进行及时的了解。铁道部机关党委下属各个党支部召开党员组织民主生活会上，每个共产党员都表态，表示坚决服从组织分配，顾全大局，为国家分忧，不提非分要求。有的部委党组围绕分流的议题，召开会议达到了二十多次，及时把握干部群众的思想情况，及时研究对策，为平稳的分流作出了很大的贡献。
第三，充分准备、周密组织、迅速到位的实施方略是实现机构改革而不中断工作的有效方法。一般地说，各部委在酝酿三定方案和执行方法的策划时间一般都比较长，方案公布到确定新人员的过程比较短，一般在10天到20天之间，如，财政部，从三定方案公布，到干部进行评分，排名，明确每个人的去向，前后不到10天。这种速战速决的方略在本次机构改革中起到了积极的作用。因此，各部委都认为，定编定岗宜紧不宜松，执行时间宜短不宜长，快刀斩乱麻，要把准备工作做在前头，思想政治工作做到家，才能真正保证“工作不断，秩序不乱、思想不松、国有资产不流失。”
第四，科学民主的分流办法是保证定编定岗和人员分流平稳进行和实现结构优化的重要环节。在确定“谁留谁走”的问题上，一般部委都先采取了尊重个人意志的“双向选择”，自愿填表。然后，进行民主评议或科学量化测评，这个过程基本上有3种模式，一是国务院办公厅采取的上下结合民主评议法，二是铁道部的从上到下的评议法；三是财政部的科学测评法，也是这里着重要推荐的。具体做法是：(1)该测评法针对干部的德能勤绩的要求，编拟了一些指标；(2)把这些“尺子”让大家去量，包括给自己评分，给上级评分，给下级评分，其中同级之间不大分，以避免因利益冲突而丧失公正；(3)根据不同的权重，对各类的评分进行折算，变为最后可比较的综合分，并根据得分的多少，进行排名；(4)所得的结果则是确定走留的一个有力参考依据。各个部委根据自己的客观实际情况，采取的做法有所不同，但基本上做到了公开、公平、公正，保证了机构改革的平稳实现。
三、改革中存在的一些问题和建议
本次调研，在发现一些好做法的同时，各部委也反映了一些问题，这些问题为机构改革和人员分流增添了难度，有些也存在一些负面影响。总体来看，以下问题需要值得重视：
（一）有些部委反映，本次机构改革后，人手不够，工作超负荷，需经常地加班加点，长期来说，这对工作质量及公务员的身体会产生不良影响。当然，问题的原因是多方面的。首先是机构改革与职能的转变不同步，也就是说，有些部门未能及时地转变职能。“事，同样是那么多的事，而人却少了一半”，他们的说法在一定程度上反映了职能转变的滞后性。其次，在本次机构改革中，未能解决一些历史遗留问题，出现各部委之间“苦乐不均”的局面。如附表2所示，绝大多数部委都有一定的空编，也有少数部委，如国家环保局、文化部等在改革前就是超编，且幅度较大。这正说明了本身存在人与事之间的矛盾问题。通过这次大幅度的精简，这个矛盾加剧了。最后，在转变职能、简化办事程序方面，各部委反映，属于部内的职能容易转变，但牵涉到部门与部门之间的，则比较麻烦，尤其是那些“二传手”的职能，如干部的考核、推荐、考评等都是人事部、组织部要求的，自己想简也简不了。另外，车管所、医疗证、护照等等都需要人事部门的盖章，否则，对方就不买账。这些都为人事部门增添了许多负担。因此，要切实地转变政府职能，需要在全社会推行一个“简化工作程序，降低办事成本”的活动，尽量把机关的部门从各种琐碎的事务中解放出来，才能真正地下放权力，转变职能，提高效率，巩固本次机构改革的成果。
（二）对于此次机构改革和人员分流，在宏观上取得了相当的成绩。鉴于我国机构改革的历史上出现的精简—膨胀—再精简—再膨胀的深刻教训，我们应该有所警惕、有所预防。本次调查了解到，有些部委虽然严格受到编制约束，但“借调”现象在相当范围内普遍存在。这次改革中分流的人员，一般都安排在各部委下属的企业、事业单位，有些部委明确表示，一有机会，他们就可以回来工作。因此，要巩固改革的成果，要防止反弹，要跳出机构改革的“历史循环怪圈”，就需要进行科学定编、严格核编、法律控编，要进行编制法定化的工作。本次机构改革力度大，成果明显，为编制立法提供了一个良好的契机，我们应该抓住这个机会，通过必要的科学调查和法律程序，建立一套严格的程序和法律来管理国家的编制工作。
（三）如附表1所示，本次人员分流的工作安排中，有35.94%的人被安排到事业单位，17.46%的人参加在职或学历培训，其中也有很大一部分是已经或将要安排在事业单位。因此，事业单位的改革任务比较繁重。根据党中央、国务院的改革部署，3年内同样要完成事业单位的改革，且改革方向是：“除教育单位和极少数需要由财政拨款的以外，其他事业单位每年减少财政拨款1/3，争取3年达到自负盈亏”。有的人反映说，到事业单位的人都有着重重顾虑：担忧到机关后面临“二次分流”，即在事业单位走向经济自立的过程中实行减员增效，自己还未能适应新岗位、新工作，而又被第二次分流。有些事业单位在要人上也有犹豫和顾虑，并明确表示拒绝一些非业务人员。对于事业单位的改革，因为它牵涉面广，影响深，涉及相关人数众，大家希望中央提前有所考虑。因此，建议能组织力量进行科学调研，对现有的事业单位的功能、特征、财政状况进行调查，重新进行科学分类，并相应地制定一些措施，尽快出台改革方案，便于人们统一思想认识，便于操作。
（四）目前，国务院机构改革也大体完成，按照预定方案，今明两年改革要向省市、县乡等下级政府延伸。虽然国务院以身作则，已经为全国机构改革开了个好头，为地方的机构改革作出了很好的榜样，然而地方工作千头万绪，实际情况错综复杂，所遇到的阻力和风险也会越大。要确保机构改革不变味、不走调，不走过场，真正实现改革预定的目标，就需要对改革的过程进行很好的设计、执行和监控。其中，如何确保改革在公平、公正、公开的环境和机制是非常重要的，它不仅能为政府留住真正的人才，实现机构改革的精兵简政、优化结构等目标，而且对于当事人的心理和社会的稳定都有着重大的意义。我们建议能推荐或公布一些科学的人才测评方法和选拔方案，如财政部的方法等，对地方行政机构的改革进行一些指导和监督。
（五）在对分流人员的安排方面，从国务院各部委的情况来看，基本去向是部属企业事业单位。因此，有一种形象的说法，就是部下有“腿”好办事。对于下属单位多的部委，分流人员去处多，容易安排，而对于部属单位少的部委，则安排起来就比较困难。其中，下属单位接收机关分流人员，往往既有指导性要求，也有指令性命令。这种做法对于基层政府来说，是难以做到的。一是因为基层政府的下属单位不多，尤其是效益好的单位不多；二是基层干部局限性大，认识水平、能力水平、工作适应能力都受各个方面的限制；三是大规模培训的可能性和可行性也受主观客观条件的制约，难以大规模地进行；四是如果用行政命令强迫企业或事业接收机关分流人员，与企业改革的思路和精神不相符，且会产生许多负面的影响。因此，地方政府，尤其是基层政府分流人员的安排工作难度较大，建议政府对此要给以重视，面对实际，正视现实，积极探索，多方面地寻找路子，用创造性的方法解决问题；同时，也可适当地调整精简目标，适当地调整改革的步骤和时限，尽量减少和规避改革风险，以保证社会的稳定和改革的稳步进行。
（六）在分流人员流向表中，我们可以看到去企业的人数和比例并不高，只占13.72%，这与本次机构改革初确定的“带职分流、定向培训、加强企业、优化结构”的基本原则有所偏差。其中原因较多，如中央机关普遍都在北京，而北京地区企业却不多，多数人考虑到家庭等因素不愿去外地；国有企业普遍不景气，许多企业也正在搞减员增效；分流人员的知识和能力结构与市场人才需求之间存在距离等等。在明后年的地方和基层政府机构改革中，应在这些方面给以加强，制定一些鼓励措施，以引导分流人员流向企业。如给予一部分人一定的资金贷款优惠，鼓励他们从事经营活动；加快医疗、失业等方面的社会保障制度的建设，以解除他们的种种担心等。
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