工业化、城镇化进程中的农村土地问题——对上海近郊农村的调查分析，本文主要内容关键词为：近郊论文,上海论文,城镇化论文,农村土地论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、本项研究的背景介绍
世界经济发展的历史经验表明，人类社会的进步，是一个不断由传统农业文明转向现代工业文明的全方位的结构转换过程，这一过程的社会标志便是工业化和城镇化。城镇化与工业化的产生和发展，是农业不断发展和社会不断分工的结果。马克思在一百多年前就指出：现代化的历史是“乡村城市化”。（注：马克思：《经济学手稿》，《马克思恩格斯选集》第46卷上。）许多工业发达国家走的是集中的城镇工业化道路，即依靠城镇地区现代工业与第三产业的大规模扩张吸纳从农村逐步转移出的大量剩余劳动力。这意味着，工业化必定会带来城镇化，而城镇化又将进一步推动工业向更高层次发展。（注：魏后凯：《对中国乡村工业化问题的探讨》，《经济学家》，1994年第5期。）农业经济的发展离不开农村的工业化、城镇化以及中心城市的发展，城镇集聚产业进而推动社会的进步，是发达国家经济社会发展的普遍规律。工业化是与城镇化相伴相生的概念，不仅包括工业部门的发展，而且包括“工业化了的农业”的发展。在城镇化和工业化为特征的经济增长的过程中，土地是其中非常敏感而关键以及波及效应十分强烈的一个问题，这不仅仅是单纯的农业用地向非农业用地的转化，同时还涉及到对农业用地进行高效地利用和保护的问题，涉及到生存的安全和可持续的发展。
本文的着眼点在于大都市近郊农村的土地制度在城镇化和工业化进程中所受到的影响和具有的特点。由于大都市的辐射作用，这一地区是最先受到工业化影响的区域，也是城镇化速度较快、水平较高的区域。对这一问题的研究不仅有助于提醒我们在经济增长过程中对于土地这一稀缺资源的重视，而且有助于我们对现有土地制度进行深层次的思考。本文立论和分析的基础来源于笔者对上海近郊农村的一项调查。上海作为一个大都市，对其周围的地区有着强烈的“磁场效应”，紧靠中心城区的近郊，是最容易受到辐射的区域。起着连接中心城市和农村的纽带作用。一个发达城市要求有与之相配套和适应的发达的郊区，而郊区是接受城市辐射、疏散城市工业和居住人口的最佳腹地。和内陆省份相比，上海近郊的城镇化和工业化具有起步早、发展快的特点，而和浙江、江苏等其他沿海省份的城市郊区相比，上海郊区的发展是和国际性大都市的发展相辅相成、休戚相关的。鉴于以上原因，上海近郊农村的土地问题无疑在理论上和实践上都具有一定的意义。本次调查基本上采用了入户调查和问卷调查相结合的方法，总计入户调查17户，发放问卷200份，回收有效问卷186份。
二、调查对象的选取及基本情况
调查的对象为上海市宝山区月浦镇沈巷村。按照上海市政府的规划，宝山区是支柱产业的发展区域之一，月浦镇地外上海市宝山区北部，全镇行政区域总面积53.69平方公里，常住人口6.7万，下设15个行政村，是典型的城乡一体化乡镇。该镇紧邻全国最大的现代化钢铁企业宝钢集团，月浦镇的经济发展主要依托的是重工业，其扩张形式是典型的“工业带动型”。沈巷村是月浦镇较为突出的一个村，城镇化程度和经济发展水平在全市郊县各村中处于中等偏上水平，可以说能够基本反映上海近郊农村的基本状况，因此具有一定的代表性。沈巷村的人口总数为996人，其中劳动力为508人，共有9个村民小组，15个自然宅。沈巷村现有农业用地79公顷，农作物播种面积为66公顷，其中粮食播种面积为26公顷。
由于宝山钢铁公司的一期工程从1978年就开始建设，以征地的方式将农业用地转为工业用地的进程在月浦镇要明显早于上海郊县其它各乡镇，宝钢的建设虽然没有直接从沈巷村征用土地，但其建设所产生的辐射效应和带动效应无疑对当地产生了巨大的影响。从二十世纪七十年代末起，沈巷村逐步兴办了电镀厂、热处理厂等一批村办企业，此后又通过联营、土地作价入股等方式吸引了一些企业到本地投资办厂。九十年代上半期主要采用的是“以土地换岗位”的方式，即企业使用土地是以安置被征土地上农业劳动力的就业为代价的，同时还要支付一定的土地使用补偿费。九十年代中后期的企业大多采用村委会以土地作价入股或直接购入土地使用权的方式。乡村工业的崛起和发展不仅促进了农村经济的发展，而且，更为重要的是，为农村劳动力提供了除了农业生产之外的就业选择。当从事二三产业的收入高于从事农业生产的收入时，这种选择的吸引力所造成的结果就可想而知了。（当然，在很多情况下，农民不具有不转出承包土地使用权的自由。）因此，从目前的情况来看，沈巷村村民中从事农业生产的人数仅为42人，占全村人口总数的4.2％左右。在我们入户调查的17户当中，离农时间从10年到4年不等，也就是说，从1998年以后，该村已基本上无人以农业生产作为主要的经济活动，在我们调查的农户中，也没有一户是以农业经济收入作为主要的收入来源的。
从我们的调查和分析来看，上海近郊和内陆省份相比最为突出的是农民对待土地的态度和观念有着鲜明的差异，这种心理上的不同在很大程度上影响着土地制度的形成和对土地的利用。
首先，由于工业化和城市化的起步较早，上海近郊农民的“恋土情节”并不十分严重，农民普遍的心理是进厂做工的选择要远远优于务农，因为做工的收入要高于务农而风险和辛苦程度相对较小，因此农民对征地普遍持欢迎态度（甚至是向往）。和附近的浙江、江苏两省相比，上海近郊农民大多数选择“离土不离乡”的就地转移方式而不是外出打工，但他们对于保留自己承包田的意识也不如江浙一带或内陆省份的农民强烈。许多农民即便是外出打工，仍然希望保留承包的土地，土地转包、粗放经营、土地撂荒等现象的出现是和这一愿望相关的。这是因为，在中国农村，土地还承担着社会保障和失业保险的功能，特别是在目前社会保障体系还不完善的情况下。土地不仅为农民提供了基本的生活保障，同时它还吸纳了失业人口，成为进城务工农民的“退路”，有助于农村社会的稳定。形成沈巷村农民此种土地观念的另一个原因是，该村的社会保障比较完善，特别是养老保险和医疗保险。据统计，截止2001年12月，该村农村养老保险的人数为399人，享受养老金的人数为630人，参加农村医疗保险的人数为996人（100％）。此外，由于该村的地理位置和经济发展水平，相比较而言就业机会较多也是一个重要原因。
其次，在我们的调查中，在问及对土地所有权的认识时，绝大多数人的回答是“国家”或者“大队”，他们既不认为土地属于农民而且也不想自己拥有土地，原因是不愿意务农，也不可能再务农。相应地，被调查农民对土地使用权期限的认识模糊不清，同时也不关心。这也从一个侧面反映了被调查农民对土地的感情的漠然。
三、工业化、城镇化进程中凸显的土地问题及对策
以上述土地观念和土地意识为前提，沈巷村在城镇化和工业化的过程中土地制度和土地利用方面产生了一些应该值得注意的问题，这些问题在上海市郊具有一定的代表性，同时也和工业化和城镇化的发展息息相关、密不可分。对这些问题的认识和解决不仅有助于农村经济的发展和农村社会的稳定，同时也是中心城市进步和发展的必须。
1.规模经营的成效不明显
“反租倒包”和“异地承包”是近年来在广东、福建、江苏、浙江等东部沿海地区非常常见的土地经营制度。“反租倒包”即农户在保留土地承包权的前提下，由集体将集中起来的土地出租给种田大户或其他经营单位。“异地承包”是指打破行政区域界限。鼓励区域外的农户、企业到本区域承租土地。这样做的目的一是为了改变一家一户土地细碎化经营的情况，形成规模经营的基础。沈巷村人均耕地只有一亩左右且地块分散，土地细碎化的问题也比较突出，1999年，村委会和每户农户签订了承包土地使用权流转协议书，农户将所承包土地委托村委会经营，期限为三年（1999年8月至2002年7月）。经营权的转让采用有偿的办法，每年每亩为80元，同时，农户对转出经营权的土地不再承担农业税以及相应分摊到包耕地的义务，而由村委会承担。村委会将土地集中后，然后根据具体的情况转包给具体的经营者。目前在沈巷村经营土地也就是从使农业生产的全部为外省人，大多数来自安徽、四川等省。但调查的情况是，“返租倒包”和“异地承包”的规模经营的效果并不显著。一方面，承租者承种的土地数量并非达到一定规模。规模经营是指在土地达到相当的规模，使各种生产要素的组合在一定的技术水平条件下能够充分发挥其生产潜力，从而提高农业经济效益。在我们走访的4户土地经营者当中，最少的经营4亩地（两个劳动力），最多的为9亩地（3个劳动力），仅仅从绝对数量上直观地来看，还未达到规模经营所要求的土地规模。另一方面，农地的承种人并非种田能手，也就是说，实践当中并不是像理论上或者预期的那样土地向种田能手集中。有种田意愿的人只要向村委会提出申请，办理好相应的手续，便可行使对土地的经营权。
至于申请人的技术水平的高低，并没有一定的考核机制或检验标准。在沈巷村从事农业生产的外地人大多并不具有超出一般水平的农业技能，他们之所以在异地承包土地是由于家乡的人多地少的情况非常突出，因此，即便是在外省从事种植业（不是工业生产或第三产业），其收益也要优于在家乡。他们所采用的技术也基本上和在家乡一样，在面积算不上很大的土地上采用劳动密集型精耕细作的方法。因此，从实际操作情况来看，这里发生的仅仅是一般的土地使用权的流转，只不过是当地农民的土地使用权转移到了外地农民的手中，离预期的出于规模经营目的而实行的土地使用权流转是有一定的距离的。
2.土地流转机制不规范
土地流转机制是关系到土地承包责任制和农民利益的重要问题，良好、规范的土地流转机制也是实现土地规模经营的必要条件。土地使用权市场化流转的两大前提是：所有权和使用权明确分离；培育和发展相关中介组织。目前来看，这两方面条件都很滞后。当前存在的最大问题是土地产权中尚未对土地转移做出清晰的权属规定，乡村基层组织往往可以赁借其土地所有权做出土地流转的决策。但是从理论上来讲，当前的土地流转是土地使用权的流转，因此决策的主体只能是农户，收益主体也只能是农户。沈巷村在1999年9月便严格落实了第二轮土地承包制，土地流转的意愿完全是由农户自愿做出（不愿农流转还可收取补偿费）。土地流转中可能出现的一个问题是交易成本过高，在农户极度分散决策下，由于农户的利益预期不一致、合作信息的搜寻困难、合同的谈判与执行监督等都会提高土地流转的交易费用，不利于土地流转的推进。建立中介组织不仅能够有效地降低土地流转的交易成本，而且可以促进土地流转的市场化进程，同时为农民在土地流转中的利益提供保障。
但是从我们调查的个案来看，沈巷村土地流转的途径基本上分为两种，一种是承包经营者之间互相寻找或通过亲友介绍，通过这种途径流转土地信息比较对称，但有很大的随意性。另一种途径是，由乡村基层组织即村委会承担土地流转的中介职能。其弊端在于混淆了乡村基层组织的行政职能与中介的经济职能。基层组织直接介入土地流转，往往会产生寻租的空间，且不能保证应有的效率和公正。这两种途径都不符合土地使用权市场化流转的规范。现阶段制度建设要做的是：在明确和稳定农地使用权的前提下，建立健全农村土地使用权市场，包括一级市场和二级市场。土地的流转依照市场规则进行，土地的转让价格由市场决定。政府和基层组织的职责是为农民的土地产权提供法律和制度上的保护，维护市场的正常运行，同时积极促进土地流转中介组织的形成。
3.土地资源的过度使用
小城镇在土地利用上有四大特征：用地增长的快速性、用途变更的随意性，土地权属的交叉性、利益主体的多元性。这对于土地的合理利用是极为有害的。中国最大的特点便是人多地少，人均占有的耕地仅为世界平均水平的三分之一。城镇化水平每提高1个百分点要以减少41万公顷耕地为代价。（注：1998年《城市统计年鉴》。）上海市目前土地利用面临的最大的问题就是耕地短缺和工业化、城镇化大量占用耕地之间的矛盾。在工业化的起步阶段，村办企业在起初都是无偿使用土地，沈巷村采用最多的是以土地入股的形式，但总体上仍然处在一个较低的水平上。为了吸引企业落户，实行了一系列的优惠政策和措施，往往忽视了工业的布局，使得布局非常分散，造成了土地资源的极大浪费。土地作为一种不可再生的资源，对其利用应该是十分谨慎的。推行集约化经营。不仅企业用地和农业生产用地要进行很好的统筹安排，对于宅基地、居住房屋的建设也应该进行合理规划。
人口和产业的高度集聚造成的一大问题就是生态失衡。由于片面追求工业化，建成了很多污染严重的生产项目，使得耕地的土壤质量以及周围的生态环境遭到了极大的破坏。上海目前各郊县农业生产区域的生态环境受到不同程度的污染和破坏，1998年的统计数字便显示，上海农业有机肥30％流入河中，化肥中纯氮素利用率仅为15％；由于传统有机肥投入逐年锐减，土地有机质的年分解量大量积累，年亩亏损量为12公斤；土壤养分失调，氮素投入过量而钾素亏损，钾素年亩亏损量达9.51公斤。（注：陈龙庭：《上海都市农业建设的现状、问题与对策探讨》，中国农村观察，1998年第3期。）不仅影响了农民的生活，而且严重影响了农业生产的自然条件，制约了社会经济的可持续发展。从沈巷村来看，农民对于环境的关心程度远远超过对土地的关心，他们反映最为强烈的一个问题就是电镀厂和钢管厂所造成的水污染和噪音污染。因此，我们应该意识到，经济的发展不应以牺牲农业为代价，更不能牺牲我们赖以生存的生态环境，要避免竭泽而渔，走人口、资源、环境以及生产、经济、社会和谐均衡和可持续发展的道路，从而实现经济的长期增长和社会的不断进步。
四、简短的结语
我们的调查和分析仅仅涉及到上海市郊的一个村，因此对问题的反映和分析可能不尽全面，但是至少可以显现出其中的一些特点和共性。我们的结论是，大都市近郊农村在城镇化和工业化的进程中不应忽视农地特别是耕地的问题，其中最为重要的是两个方面：一是要积极探索离农农民身份转变后原有耕地使用权的流转机制；第二是对农村非农建设用地的可持续利用和保护。