经济技术开发区：悖论、转型和提升，本文主要内容关键词为：悖论论文,经济技术论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127.9 文献标识码：A 文章编号：1674-6171(2009)07-0012-015
经济技术开发区是在特定的历史条件下增量制度革命和边际制度创新的有机结合。经济技术开发区和联产承包责任制一样打破了传统制度的路径依赖，把城市改革带出了放权让利、行政权力内部分配造成的困境，并通过一系列的制度创新尝试把中国的制度变迁推进到全面协调、整体推进的阶段，但是经济技术开发区发展过程中也存在一些问题，清醒地认识这些问题是促进经济技术开发区转型和提升的关键。
一、经济技术开发区发展中的利益冲突和双重约束
在制度创新理论中，诺斯提出的悖论是针对国家及其代理人—政府的，事实上具有双重目标的经济组织在自身发展中都存在着悖论，一方面要维护自身的生存和发展，必须最大限度地获取收益，保证自身利益；另一方面要维护社会利益或者公共利益，抑或是更高一级组织的整体利益。当一项决策或制度能够实现自身利益和公共利益的均衡时，这项决策就能很快通过并实行；当一项决策或者是制度能保证自身利益最大化时，制度和决策执行起来也会很顺利；相反当决策或者是制度安排带来的收益小于社会收益、或者减少自身收益时，该项决策或者是制度安排很难实施，即使对社会或者是公共利益有利。因此，必须有一整套的规范和规则保证组织在获取自身收益时不损害社会利益和公共利益，或者说产生正的外部性，而不是负的外部性。经济技术开发区是制度创新的产物，虽然这样的制度创新并没有表现为对旧组织的替代，但是通过经济技术开发区这一新组织的探索为经济发展创立一套新的制度体系保证经济长期稳定发展、城市功能的持续完善以及人民福利的不断改善的目标从经济技术开发区产生的时候就是不言而喻的，这应该是建立经济技术开发区的目标之一；但是不管是经济技术开发区还是特区，都不得不努力维持自己的生存，努力追求自己的收益最大化。国家给予的优惠政策最重要的不是两免三减半，而是财政留成权，即财政收入不用上缴，全部可以用作自身发展资金。在这种情况下，经济技术开发区一开始就会努力促进自身受益的最大化，在保证自身收益最大化的前提下才会考虑公共的目标。但是对经济技术开发区这样一个特殊组织来讲，应该更多的代表是公共利益，应该把带动地方经济发展和人民福利的改善作为主要任务，仅仅顾及自身利益必定要走入绝境，因为仅顾及自身利益必然对周边地区的发展产生负的外部性影响，必然让上级赋予的相对大的行政权力支配资源，甚至利用相对大的行政权力和周边地区争资源，利用相对优惠的政策形成政策洼地把优势资源集中到经济技术开发区，对地区发展不是产生涓流效应而是产生回波效应，这就违背了创建经济技术开发区的初衷。回顾经济技术开发区的发展，如果说要追溯发展的根本原因，那只有制度创新，是制度创新创造了良好的投资环境，形成了适应微观市场主体发育的制度环境，在全国率先培育了相对完善的市场运行机制以及相对规范的政府权力运行制度体系。经济技术开发区每一阶段的发展都是制度创新的结果，一旦制度创新停止了，经济技术开发区的生命就结束了。当然制度创新如果是为了经济技术开发区自身利益的最大化，一旦形成了这样的制度安排，即形成了保证经济技术开发区收益最大化的制度安排，制度创新就停止了。
经济技术开发区的发展过程中也存在着双重约束，即竞争约束和成本约束。所谓竞争约束包括两个方面的内容，一方面是和区域内行政区政府的竞争。如果经济技术开发区没有好于行政区地方政府的绩效，那就不能获得上级政府的支持，或者说所在行政区政府就要争取和经济技术开发区同样的权力，那经济技术开发区的优势就会荡然无存；另一方面，在现有考核体系的压力下，经济技术开发区不得不和其他经济技术开发区展开激烈的竞争，不然有可能被主管部门取消开发区的资格。在国家级经济技术开发区主管部门同样的考核体系下，经济技术开发区适应所在城市的发展实际，探索各具特色的发展模式，形成能显示自己比较优势的产业结构是不可能的。因为经济技术开发区建立后不久起，放弃了四个窗口（技术、管理、知识、对外政策）的目标，确立了以引进外资为主、发展制造业为主、出口创汇为主、致力于发展高新技术产业的发展方针，这个方针实质上是发展的策略和手段，但长期以来却被当成了目的，这样为外资而外资、为工业而工业、为出口而出口的倾向在经济技术开发区形成，经济技术开发区之间的恶性竞争不可避免。因为在一定的经济发展阶段，产业转移的部门是特定的，在招商引资、外贸出口、工业增加值作为主要指标考核的情况下，产业同构的现象不可避免。这样就出现了沿海大多数经济技术开发区在初始发展阶段把纺织等轻工业作为支柱产业，后来把钢铁、石化、汽车作为自己的主导产业的现象。经济技术开发区的成本约束也同样表现在两个方面：第一，区内企业经营和商务绝对成本上升。随着开发面积的扩大，土地资源的稀缺，土地成本呈上涨趋势；随着优惠政策到期，企业运营成本也随之上升；随着各种机构的建立，交易成本也逐步上升。同时大多数经济技术开发区功能单一，这也同样会引起企业经营成本上升。另一方面是周边行政区域成本下降带来的压力。由于有经济技术开发区的示范效应，周边行政区域也会采取同样的政策，也会努力压低土地价格，努力完善区域功能以降低企业运营的成本，这也会给经济技术开发区带来很大的压力。在竞争和成本的双重约束下，经济技术开发区如果陷入通过优惠政策或者降低土地价格促进发展的泥潭里，那发展中出现各种问题就不可避免，事实上后来的两次经济技术开发区整顿都是经济技术开发区自身造成的。
正是自身利益和公共利益的冲突、权利和义务的背离、考核体系和实际的偏离、竞争和成本的约束贯穿了经济技术开发区的全过程，引发了经济技术开发区发展中的种种问题，形成了功能和规模、体制创新和复归、市场竞争和协同等六大悖论，使经济技术开发区的发展和中国市场经济体制改革的方向以及转变发展方式的方向渐行渐远。
二、经济技术开发区发展过程中的悖论
（一）功能和规模的悖论
1.规模扩张和经济贡献。经济技术开发区一开始就是作为推动中心城市改革开放的重要区域建立起来的，是重大的制度创新。经济技术开发区作为一种崭新的组织没有实现对传统政府组织的替换，是增量改革的体现，它承担了带动中心城市乃至区域经济增长、促进对外开放、推动体制和制度创新的功能，是中心城市城市的重要功能区。从经济技术开发区20多年的发展来看，经济规模增加很快，特别是工业发展很快，但作为城市功能区关键的服务功能非常欠缺，服务业发展非常落后。1996年～2006年十年间，经济技术开发区的工业总产值增长了20倍，平均增长速度31.5%；税收增长了15倍，年均增长速度28.3%（见表1）。
由1996年经济技术开发区的地区生产总值找不到准确的数字，只好空缺。
从表格列举的数据看，经济技术开发区的规模扩张很快，特别是工业的规模。据统计，2005年、2006年、2007年经济技术开发区工业增加值分别是5981亿元、7414亿元、9199.7亿元，占地区生产总值的比例分别是72.9%、73.1%、73.1%，有缓慢提高的态势，反过来说明服务业增加值占的比重还有下降的趋势。
从土地利用规模看，远远超过了当初批准的规划总面积。截止到2005年底，54家国家级经济技术开发区经国务院批准规划面积一共为841.72平方公里，其中东部32家共636.23平方公里，中部9家共93.74平方公里，西部13家共111.75平方公里。但是其开发面积突破了1000平方公里，达到1024平方公里。如果计算规划面积，天津、青岛、大连、广州、宁波五个经济技术开发区已经超过了800平方公里。
虽然经济技术开发区的经济规模和开发面积都扩大得很快，年均经济增长高出全国经济增长10个百分点以上，但是占全国经济的比重提高不快。
如果仅仅保持这样的比重，即使经济技术开发区发展速度再快，那对全国经济增长的带动作用也十分有限。这也从另外一个方面说明了国家建立经济技术开发区的初衷并不是追求开发区自身的经济增长，而是着眼于发挥经济技术开发区的带动功能。因此经济技术开发区本身的扩张快并不等于它发挥了应该有的功能，相反由于单一产业的畸形发展，反而影响其功能的发挥。
如果计算一下经济技术开发区的经济贡献率，可以看出2003年以后呈递减趋势，这就说明经济技术开发区的带动效应在逐步弱化。在2008年国际金融危机中期，经济技术开发区受到的影响更大。根据商务部提供的报告，经济技术开发区2003年～2007年的年增长速度均比全国高将近10个百分点，但规模扩张快并不说明经济技术开发区的带动功能强。
2.规模扩张和服务功能。由于仅仅注意工业规模的扩张，经济技术开发区服务业发展十分落后，即使服务业总量排位在前5名的开发区也不例外。2006年54个国家级经济技术开发区第三产业产值为2194.61亿元，同比增长27.17%。2006年54个开放区的第三产业产值占其GDP的比例为21.6%，比重仍然偏低。按照第三产业产值排名，位于前5位的开发区分别为大连开发区（197.53亿元）、苏州工业园区（179亿元）、广州开发区（168.03亿元）、青岛开发区（144.19亿元）和天津开发区（125.94亿元）（见表4～5），服务业占生产总值的比重大多在30%以下。如果把其他经济技术开发区的第三产业产值统计出来，那所占比例更低。从实际发展来看，不管是为生产者服务的生产性服务业还是为消费者服务的生活服务业都不够发达。所以经济技术开发区除了少数几个如昆山以外，普遍存在人气不足的现象。除了打工的蓝领阶层必须住在区内外，其他白领阶层大部分居住在中心城区，消费也在中心城区。尽管2004年提出了“三为主、二致力、一促进”（即：“以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区转变”）的发展方针，但是由于原来产业发展的路径依赖和工作中的思维惯性，服务业的发展仍不会得到应有的重视。
客观地讲，“三为主、二致力、一促进”的方针不但适应了当时国际产业转移的趋势，更重要地适应了当时经济技术开发区的自身利益。发展制造业不管是经济技术开发区的官员，还是政府官员都比较熟悉，发展服务业一直是中国的薄弱环节。从产业本身发展的特点看，发展服务业比发展制造业要难得多，因为服务业不像制造业那么容易进行标准化和批量生产，服务业讲究的是个性化的服务；服务业的发展对人力资源的要求也比较高，没有高素质的人力资源服务业的快速发展根本不可能；服务业也是政府规制比较多的行业，发展服务业要设法冲破原有的一些规范和规则的束缚；服务业的发展也不像制造业那样有更强的短期效应。所以，尽管服务业的发展提出了很多年，但服务业发展的业绩并不尽如人意。最根本的原因在于服务业的发展不能在短期内满足经济技术开发区的自身利益，不能在短期内实现经济技术开发区收益的最大化，不可能在短期内形成轰动效应，因此服务业在经济技术开发区不可能得到像制造业那样的重视。而制造业规模的快速扩大又会不断强化经济技术开发区的思维定式，认为单纯发展制造业符合经济技术开发区发展的实际，符合产业发展的规律，因此把主观上追求短期政绩、追求短期经济增长的强烈意向当作规律贯彻到一系列的政策中，进一步造成了规模扩大和功能单一或者说功能不完善的矛盾。从产业发展的规律来讲，应该是制造业越发达，服务业发展的基础就越好，服务业发展的难度就越小，但在经济技术开发区内和规律正好相反。虽然后来有些开发区如苏州工业园区认识到了生活服务配套的落后，在园区附近建造起了商业街等服务设施，但原有的规划和布局已经形成，要形成满足生产和生活需要的完善的服务设施和服务业态将付出更高的成本。
3.规模扩张和开发区的整顿。出于对自身利益最大化需要以及对规模扩大的追求造成了严重的后果。在经济技术开发区发展的过程中出现了几次扩区现象，有的经过了中央政府的批准，更多的是中央政府没有批准的；由于规模扩大短期内对地方的收益和官员的政绩考核有极大的正相关性，全国各地竞相模仿经济技术开发区的发展模式，先划定一个启动区域，比照经济技术开发区制定优惠政策，然后再逐步扩大，一时间全国开发区遍地开花，不得不进行整顿。第一次整顿发生在1992年，但后来由于大的政治氛围的变化，只是对省级以下的开发区停止审批；正是这次整顿的不到位，经济技术开发区扩区的冲动并没有得到遏制，各地建开发区的狂热也没有降温，到2003年不得不进行第二次整顿。更为严重的后果是，一味追求规模的扩张正好适应了企业短期低成本扩张的模式，导致企业创新缺乏压力和市场成本的约束，造成了企业创新动力的不足；一味追求规模的扩张也导致了引资金和引技术、引智力的分离，以市场换技术的战略难以实现。
经济技术开发区功能上的缺陷为进一步的发展造成了障碍。现代经济增长是靠效率提高支撑的增长，提高效率的途径有三条：第一是与科学相联系的技术的广泛应用，第二是服务业的发展，第三是信息化。④在经济发展到一定阶段，如果没有完善的服务功能配套，就没有效率的提高，产业的集聚、生产要素的集聚都要受到阻碍，这时候中心城区或者依托母城区发展起来的新城区的优势就会显现出来，优质资源就会向这些地方集聚。即使经济技术开发区还保留着一些优惠政策，但由于优惠政策带来的企业运营成本的降低已经低于发达的服务体系带来的商务成本的降低，企业当然会选择别的地区，这是近几年来经济技术开发区经济增长速度放缓的根本原因。
（二）体制创新和回归的悖论
1.体制创新和机构重叠。经济技术开发区是体制创新的产物，在建立之后进行了一系列的制度创新，为企业发展创造了良好的制度环境，取得了良好的收益。认为经济技术开发区的发展主要靠优惠政策是不公平的，处于飞地或者是孤岛的位置，没有良好的基础设施和高效率的制度安排，仅仅靠优惠政策吸引不来企业。但是随着经济技术开发区的扩大，制度创新越来越向传统的政府制度复归，从而走入了死胡同。
经济技术开发区建立以后在制度创新上迈出了较大步伐。首先，实行政企分开，塑造了适应现代市场经济发展要求的微观制度，承认区内企业的市场主体地位，这在各个经济技术开发区的管理条例中都有体现。第二，实现部分生产要素的市场化配置。把人力资源的配置推向市场，不管是对企业还是对管理机构全部实行了招聘制。第三，初步建立了激励机制，在一定程度上解决了哈耶克所讲的计划体制解决不了的难题。不管是对企业还是对管理机构的员工，一律按照业绩进行考核，经营好的企业在税收上给予优惠，业绩突出的员工在收入上进行体现，员工之间的收入适当拉开差距。第四，建立了精简、高效的治理机构。建立管委会或者开发公司，下设高效精简的工作机构。据统计，在经济技术开发区建立之初，管委会或者是开发总公司的下设机构在5到6个，包括办公室、经济发展局（部）、国土规划局（开发部）、劳动人事局（人力资源部）、投资合作局（招商部），财政税务局（财务公司），管委会和开发总公司合署办公。全国的经济技术开发区当中除了上海的漕河泾、虹桥、闵行一直保持着开发总公司的体制外，其余经济技术开发区强化了管委会制，弱化了开发公司制。无论如何，即使放在现在，这样的治理结构是精简、高效的。第五，建立了以服务为主的管理机构运行的制度框架。减少审批环节，清理各种收费，为企业发展创造了良好的政务环境。
在经济技术开发区的发展过程中，除了治理结构和管委会本身的改革外，其余方面的制度创新都富有成效，降低了交易成本。管委会本身的改革和相应的治理结构的调整却走入了困境，导致机构膨胀，效率低下。现在统计一下经济技术开发区的机构设置，除了少数仍采用开发总公司的体制的和与当地行政区域合并的开发区外，都在15个以上。以天津经济技术开发区为例，管委会下设有19个机构。包括管委会办公室、政策研究室、西区办公室、发展计划局、投资促进局、经济发展局（工商局）、贸易发展局、建设发展局、科技发展局、文化教育卫生局、财政局、人事劳动局、环境保护局、审计局、公用事业局、外事局、安全生产监督局、公用事业局、翻译室。如果加上税务、海关、国检等部门和党委的机构，还远远不止这些。这样的治理机构实质上和地方政府没有什么两样。也就是说经济技术开发区以新设机构的方法管理，随着经济技术开发区规模扩大而增加的各种事务，那么机构的臃肿、编制和人员的猛增、审批环节的增多、行政成本的增加就是不可避免的。难怪皮黔生和王恺(2004)无奈地指出，行政开支的快速增加、人员工资的提升支撑的行政运转模式没有示范效应⑤，在财政留成的体制下经济技术开发区可以做得到，但是对中国的其他行政区域来讲是不可效法的，而依托经济技术开发区探索新的行政治理模式和行政管理体制的初衷就不能实现。
2.体制创新和决策体制。管委会形式的治理结构存在的另一个问题是决策体制。在经济技术开发区创立初期，由于管辖的范围很小，当时在高度集中的计划体制下，经济和社会发展处在较低的水平，经济运行处在相对封闭的状态，经济和社会发展的决策相对比较单一，对管委会的决策水平相对要求不高，对主要决策者管委会主任的要求也不高。在改革开放全面推进的过程中，中国经济日益融入全球化进程，作为改革开放前沿的经济技术开发区所面临的经济社会发展决策远比以前复杂，多样化的所有制结构、多样化的企业组织、各种各样的项目、复杂的公共服务设施配套和基础设施配套、国际国内环境的急剧变化等都考验着管委会的决策水平，单纯靠某一个人的水平或者十几个人的水平，难免造成决策失误。但是由于管委会主任通常是上级行政首长兼任，而管委会又享受市一级乃至省一级的管理权限，经济技术开发区的决策体制不可能民主化，并且会对所在区域发展带来极大的影响。用经济学的话说叫做外部性，如果决策正确，产生的是正外部性；如果决策失误，产生的是负外部性。
3.体制创新和监督机制。治理机构存在的第三个问题是缺少监督。由于管委会的行政级别比所在行政区政府级别要高，接受当地政府的监督不可能；管委会又是市政府或者是省政府的派出机构，接收省市政府的监督也不可能。内设的监督机构往往会和管委会的其他机构结成利益共同体，形成内部人控制的局面。为了保证管委会体制的高效，人大、政协的监督一开始就遭到排斥。这样没有监督的权力必然产生腐败，经济技术开发区出现的一系列权力寻租现象就不可避免，而管委会主任接连卷入腐败泥潭的也就不足为怪。
管委会自身改革的过程中，对以上问题不但没有解决，而且还有所强化，人们经常看到的就是管委会不断地要求上级下放权力，不断要求增加编制，不断要求提高行政级别。因为在推进改革的过程中，自身利益的最大化仍然是改革或者是体制创新的主要目标，在满足自身利益的基础上才会考虑公共利益。而不断扩大的机构设置、不受监督的权力运行模式、趋于一言堂的家长式管理正好是保持自身利益最大化的绝好选择。
在经济技术开发区所在区域中，我们经常会看到这样的现象，即一个地区有多个税收机构、工商管理机构、审批机构、海关监管机构，所辖地域又不断调整，企业和其他市场主体无所适从。近几年来发生了许多经济技术开发区和地方行政区合并的现象，根本的原因在于经济技术开发区自身的治理结构没有选择好，在体制上出现了向传统政府复归的现象。这样一个区域当中出现了很多重复设置的管理机构，违背了我们国家宪法和行政法规定的行政管理的根本原则，上级政府才不得不进行合并。
（三）市场融合和分割的悖论
1.不公平竞争和市场分割。经济技术开发区是在我国推进以市场化为方向的改革中诞生的，在促进市场机制的形成、市场体系的完善方面起到了不可替代的重要作用。在建立之初，经济技术开发区就在推进市场化改革方面做出了很有价值的探索，这在前面已有所论述。1992年以后，在中国正式确立建立市场经济体制的改革方向后，经济技术开发区都把率先形成市场经济体制的框架作为自己的使命，这从各开发区出台的文件中都可以看到。但是由于大多数经济技术开发区仍然是行政权力强力支配的一个区域，在统一考核体制的压力下，出于自身利益最大化的考虑，利用自己的行政权力和初始形成的政策优势，在招商引资、土地资源利用等方面和周边地区以及和其他开发区展开了激烈的竞争，造成了市场的分割。如果说竞争是建立在公平公正的基础上的，地方行政区域对经济技术开发区还不会产生冲突，正因为竞争建立在行政权力支配的基础上，经济技术开发区遭到了周边地区的围攻。本来经济技术开发区建立的初衷是为了推动市场发育，消除市场的边界，促进市场的统一，而到后来，以招商引资为导向的竞争却造成了要素市场的分割。第一，打破土地配置市场的均衡。在同一区域，经济技术开发区的土地出让价格远远低于其他地区的土地出让价格。第二，打破资金市场的均衡。经济技术开发区建立的大量投资公司，诸如公路建设投资公司、水利建设投资公司，以大量的土地出让金作抵押，大量向银行借款，而其他地区不能这样做，因为作为地方一级政府来讲，不能产生财政赤字。第三，打破人力资源市场的均衡。部分经济技术开发区以高收入作条件，把地方行政区的优秀人才全部吸引到开发区工作。更有甚者，利用自己的行政权力以扩大开发区的范围为名，把地方行政区域的土地化为己有；利用自己的优惠政策，满足企业追求收益最大化的本性，以培植税源为幌子，动员周边企业或者是外地企业到经济技术开发区注册，或者是落户到经济技术开发区以享受优惠政策。
2.市场分割和税收流失。从经济技术开发区产生到现在，中国出现了很多企业坐着飞机缴税的奇怪现象。2006年6月3日在人民大会堂举行的中国科学与人文论坛上，原国家审计署审计长李金华作专题演讲时透露，专项审计发现，6省区80个开发区由于二元税制下实行的不规范操作，导致除正常减免税收外，税收流失65亿。“开发区的本来意图可能是招商引资增加一些税收收入，但是实际上带来的损失很大”。⑥如果把经济技术开发区吸引企业注册享受优惠政策造成的税收流失算在内，损失远远不止这些。如果说对经济技术开发区注册在区内的区外企业进行清理，那么经济技术开发区的引资成果和经济发展绩效会大打折扣。靠掌握的行政权力和优惠政策进行竞争短时期会迅速提高自己的收益，但对公共利益、对经济技术开发区的功能培育会带来不利影响。无根植性的企业造成了经济技术开发区短期的繁荣，但如果不改变这种做法，繁荣是不可持续的；以行政权力和优惠政策依托的竞争也造成了土地资源的极大浪费，零地价、超低价被加到了中国最宝贵的土地资源上。2003年开发区整顿的内容之一就是纠正违规占用土地、出让土地现象，以至于土地的调控也成了中国宏观调控的主要内容，可以说是最高决策者不得已而为之。
3.候鸟经济的形成。经济技术开发区带来的不平等竞争形成了中国改革开放中的一种独特现象即候鸟经济。一大批企业随着优惠政策的调整和到期而迁移。而由于企业的撤离造成的资源配置的极大浪费没有人做过统计，为了吸引企业注册而建造的万商楼现在还有许多空置。
这些问题的出现当然有考核体系的原因，但是对这样一个考核体系各经济技术开发区还是欣然接受，没有一个提出反对，因为这样的考核体系也能保证经济技术开发区的收益最大化。经济技术开发区的考核体系中的一些重要指标是：地区生产总值、工业总产值、税收收入、进出口总额、合同和实际利用外资、土地开发面积，后来才加上了高新技术产业产值比重、投入和产出密度等。这是典型的以经济增长速度和短期利益为考核的指标设计。
（四）产业集群和企业扎堆的悖论
1.产业集群的内涵。按照波特教授的理解，产业集群是由与某一产业领域相关的相互之间具有密切联系的企业及其他相应机构组成的有机整体。产业集群至少应包括如下几个因素：首先，与某一产业领域相关。一般来说，产业集群内的企业和其它机构往往都与某一产业领域相关，这是产业集群形成基础。其次，产业集群内的企业及其它机构之间具有密切联系。产业集群内的企业及相关机构不是孤立存在的，而是整个联系网络中的一个个节点，这是产业集群形成的关键。第三，产业集群是一个复杂的有机整体。产业集群内部不仅包括企业，而且还包括相关的商会、协会、银行、中介机构等，这是产业集群的实体构成。目前这个定义被学术界广泛接受。产业集群的形成当然有政府的原因，对经济技术开发区来讲更是这样，但是，波特、竹内广高和神原鞠子（2002，中译本）的研究结论恰恰相反：政府直接介入较多的行业在不断丧失竞争力，而竞争充分、政府干预较少的行业成长为日本的支柱产业。政府发挥积极作用的余地仅仅在教育培训、基础设施、设定法律标准以及稳定宏观政策环境等方面。
2.产业集群的特点。从以上对产业集群的形成和内涵的分析可以看出，产业集群有以下几个特点：第一，空间集聚性，即产业集群的形成需要一定的空间依托，需要一定的空间容量。第二，技术和知识的渗透性，即企业间有较强的技术和知识溢出效应，从而形成外部正效应；第三，产业融合性，制造业、中介服务业和金融等行业有机关联，高度融合，形成整体效应。从这几个特点衡量，目前的经济技术开发区还没有形成这样的产业集群。从经济技术开发区现有的产业结构来分析，很多经济技术开发区形成了小而全的产业结构，而产业之间的关联效应不强，这样试图在有限的空间范围内形成产业集群也是不可能的。
3.企业扎堆的形成。通过良好的制度安排和政策优势促进产业集聚形成经济增长极以带动区域经济的发展是建立经济技术开发区的初衷之一，也是经济技术开发区功能的重要体现。但是实证研究表明依靠优惠政策引起的企业集中没有带来产业集聚，形成产业集群，而是在优惠政策吸引下的企业扎堆，虽然这样的企业扎堆有演化为产业集群的趋势，但是到目前为止，真正意义上的产业集群还没有形成。郑江淮、高彦彦、胡小文(2008)通过对江苏沿江开发区包括昆山开发区的实证研究认为，企业进驻开发区的主要目的是获取“政策租”，由此导致开发区企业“扎堆”不具有一般意义上的产业集聚效应：靠近要素或者靠近市场的好处。企业一旦“落地”开发区，尽管它并不必然与关联企业在空间上集中，但其技术和市场行为必将与当地政府和产业关联要素发生作用，从而影响企业的经济绩效和开发区的集聚效应。因此，在产业转移和国家经济政策调整导致“政策租”耗散的情况下，基于开发区的企业集群可持续发展的关键在于提升开发区的非政策性的集聚效应。⑦虽然文中所建立的回归模型有一定的缺陷，即没有考虑到制度因素的影响，在经济技术开发区建立以后，市场制度虽然不完善，但并没有缺失，完全把制度因素排除在外是不符合实际的。如果仅仅有优惠政策，而没有适应企业经营的市场环境，企业的进入和发展也是不可能的。但文章得出的结论是正确的，即经济技术开发区依靠政策优势和偏离正常要素价格供应而产生的企业集聚并不是经济学意义上的产业集群。因为企业之间并没有知识和技术溢出的现象，企业之间的上下游关联效应并不明显。这里有必要对产业集群的形成和内涵作进一步的阐述。大量的理论研究将企业空间集聚行为归因为资源禀赋上的优势、交通运输成本、基于固定成本的规模报酬、专业化的供应商、劳动力市场和基于知识外溢性的外部经济等，Krugman(1991)则进一步认为，产业区的形成还具有路径依赖的特征，即企业的偶然集中，以及由集聚带来的外部经济的不断自我累积和强化促使集聚的力量不断增强。波特(Porter，2002)进一步强调相关支持性产业和政府政策对产业集聚的促进作用。他认为，产业区的优势无法在短期内建立，而是长期发展和不断差异化的结果。这种优势是其它地区无法复制的，并可以增强地方政府与企业的谈判能力，因为产业区内的不可复制的区位优势使企业愿意留下来。从Krugman和Porter的理论出发，经济技术开发区建立时区内产业的基础条件和企业的集中情况对经济技术开发区的产业集群的形成具有决定作用，这就是说如果经济技术开发区引进的企业和区内原有的产业结构协调，与区内原有的龙头企业配套，那产业集群的形成相对容易一些，如果和区内的原有产业没有联系，那么引进的企业只能是扎堆。
由于是产业扎堆而不是产业集群，经济技术开发区在创新方面就没有走出一条有中国特色的道路。由于企业扎堆，经济技术开发区的涓流效应大大减弱，政策租的吸引力反而产生了极强的回波效应，把周边的企业都吸引到经济技术开发区来，经济技术开发区对周边地区经济增长的带动效应大大减弱，区域联动发展成为一个幻想。这样经济技术开发区这样的经济飞地不能转化为经济增长极，越来越走向封闭。
（五）开放与封闭的悖论
经济技术开发区是一个对外开放的区域，但在现实中却走上了封闭的发展道路。除了上海的几个经济技术开发区建设在城市的中心区域外，其余大部分经济技术开发区都远离中心城区，客观上形成了地域上的封闭状态。但是，只要努力融入地方的发展，融入所依托的中心城市的发展，融入区域一体化的进程，这样的封闭状态可以打破。但是在发展模式的选择上，大多数开发区走的是封闭式的开发道路。一是产业结构封闭，只注重工业，在很长一段时期把服务业的发展排斥在外。二是政策运行封闭，把内外资绝对分开，内外资政策不统一。如果仔细查看一下招商引资的结构，即使一些排名在前的开发区，英属维尔京群岛的资金都占了一大部分，而来源于该岛的外资大部分是假外资。虽然现在从国家层面上统一了内外资企业所得税，但是各个经济技术开发区仍保留了各具特色的税收优惠。三是经济循环封闭，大多数经济技术开发区的出口依存度较高，加工贸易占了一大部分，引进的企业大部分从事中间产品的加工生产为国外配套，和国内的经济循环圈基本隔离。四是资金运行封闭。一方面，经济技术开发区的税收和土地出让金的一般都是封闭运行，另一方面社会资金很少参与经济技术开发区的建设。
三、经济技术开发区的转型和提升
作为中心城市的重要功能区，经济技术开发区要在促进城市转型和提升中充分发挥自己的放大效应，在功能提升、产业升级、制度完善等方面进一步发挥作用。
（一）在全球化和中心城市的转型中进一步明确发展定位
经济技术开发区的建设从一开始就是国家改革开放战略的主要支撑之一，经济技术开发区的发展应该和国际化、市场化的进程紧密联系在一起。作为对外开放的前沿，作为深化改革的试验区，经济技术开发区必须在国际化、市场化、信息化、网络化的背景中重新明确自己的定位。在国家战略已从非均衡发展转为科学发展、协调发展、均衡发展的背景下，经济技术开发区也必须进一步调整自己的定位。第一，成为连接对内改革和对外开放的节点。这符合我们国家建立经济技术开发区的初衷，也适应开放倒逼改革推动下的经济社会发展新阶段的要求。以前经济技术开发区主要是引进外部的资金等资源要素，接受全球性的资源配置，更多地充当外部资源流入与产成品流出的桥梁作用，甚至是扮演外部资源与本地资源相结合的生产加工地的角色。这是“三为主、二致力、一促进”方针指导下对外开放的必然结果。今后，经济技术开发区要从被动开放转为主动开放，从接收全球资源配置转变为配置全球资源，进而带动中心城市对外开放水平的提升。同时通过对外开放进一步深化自身改革，加快制度创新的步伐。制度创新的方向是适应开放经济和全球化的要求，进一步强化市场的功能，形成一整套适合新型开放经济发展的规则体系。第二，成为城乡一体化的节点。经济技术开发区不能仅仅注重于自身的发展，更应该注重与周边地区的协调发展，把新一轮的发展过程变成城乡经济发展差距逐步缩小的过程，带动农村地区的发展。甚至不用经过计算，经济技术开发区所在区域的城乡差距逐步扩大，1990年北仑区域城乡收入比为1.5，2000年扩大到2.3，达到历史最高水平，而同期鄞州的城乡居民收入比仅仅从1.5扩大到1.7。这是非平衡发展战略作用下的必然结果。如果农村地区的发展水平没有很大提高，经济技术开发区新一轮的发展要受影响。正如迈克尔·波特所指出的，如果不提高生产要素的质量和水平，一个地区就不能培育自己的竞争优势。当然不同的开发区应选择不同的城乡一体化发展的模式，东部沿海一些经济技术开发区可以把自身的基础设施和产业优势全部向周边农村地区延伸，依靠强大的经济实力完善自身的公共服务体系并向农村延伸，加速农村的城市化进程，城市和农村完全融为一体。第三，成为区域一体化的节点。这里有包括两方面的内容，一方面是指开发区域内部各种功能区的整合，包括出口加工区、高新技术开发区等，甚至要和地方行政区建立联动发展的机制，实现区域规划的一体化，进一步明确区域功能定位和发展目标，统一配置资源，统一重大基础设施布局，统一产业布局，避免内部恶性竞争；更重要的是，要适应区域经济一体化发展的需要，实现和其他经济技术开发区的合作和错位发展，避免经济技术开发区之间的恶性竞争。经济技术开发区作为产业发展优势相对明显的区域，要主动转型，培育自己的竞争优势。这里的竞争不是和国内的开发区的恶性竞争，更不是和区域内其他经济区、行政区的竞争，而是和国际上其他国家的竞争。经济技术开发区要在努力提高经济和社会发展水平的基础上更多地发挥对区域经济发展的辐射作用，在促进产业梯度转移方面发挥示范和带动作用。
（二）实现功能转型和提升
重视服务功能的培育。改革开放以来，经济技术开发区主要培育的是制造功能和生产功能，服务功能包括生产性服务和生活性服务功能都比较弱，特别是生活性服务功能。虽然伴随着招商引资带来的资源要素的单向内流也会形成相应的服务流，如投资信息服务、中介服务等，但服务流的集聚和扩展都很慢。经济技术开发区发展初始模式选择形成的路径依赖决定了经济技术开发区在集聚服务功能上仍需要依赖外资的进入，即从外部移植新的经济功能满足服务的需求。同时中心城区本身服务业的发展水平和辐射能力也是影响经济技术开发区服务功能拓展和要素集聚的关键因素。这就要大力引进和发展各种服务企业和服务机构。但是这些管理和服务机构并不是凭空、随意进入的，全球商品链的空间延伸是这些机构进入的前提条件，中心城市服务功能的拓展和延伸是内部前提。更重要的是经济技术开发区的环境条件能否满足服务业发展的要求，能否满足高水平的国内外管理和服务机构的进入。除了交通通讯、商务楼宇、生活居住等硬环境外，更重要的是专业人才、管制程度、经济政策、市场秩序、公共服务、娱乐休闲、教育医疗等软环境，缺乏相应的软环境，经济技术开发区的服务功能难以很快的提升。现在部分经济技术开发区注意到了生产性服务业的发展，但是对生活性服务业的发展仍不重视，这些开发区没有认识到，如果一个区域不适宜生活，那就很难集聚最重要的生产要素——人口，特别是高素质的人口，而没有人口集聚支撑的区域是很难繁荣的，即使繁荣也是短暂的而不是长久的。从产业发展的趋势看，制造业的发展可以延伸出生产性服务功能，并通过专业化进一步提高制造业的生产效率；制造业发展带来的人口集聚和剩余劳动力的流动同样需要发展服务业，特别是生活性服务业。虽然服务业的兴起在时间上处于制造业之后，但制造业和服务业的融合是产业发展的必然趋势，也是人的消费水平升级的要求。从经济技术开发区新一轮的发展来讲，服务业的发展是经济技术开发区发展的主要动力。一方面全球产业转移已逐步转变为以服务业为主导，另一方面从经济技术开发区建立以来以制造业为主导的方针已经造成了大量的产能过剩，开发区内商务成本的提高也促使部分制造业向外转移，更重要的是制造业支撑下的粗放型的以不断扩大开发面积保持增长的开发模式已经到了尽头。
提升传统的制造功能。大力培育服务功能的同时也需要大幅提升传统的制造功能，即由制造向创造转变，努力培育经济技术开发区的创新功能。在创新的问题上，制度重于技术（吴敬琏1997），即政府创造有利于创新的软环境更重要，最重要的是形成完善的有利于创新的制度安排。而服务业的发展也需要政府放宽规制，降低门槛，制定一系列有利于服务业发展的政策。因此经济技术开发区的制度创新又面临着新的使命。如果说从经济技术开发区创立到现在经济技术开发区的创新的着眼点在于保证经济增长，重点在于建立适应市场经济发展要求的现代企业制度和相关资源的配置制度，那么今后的制度创新的着眼点在于促进技术创新，为服务功能的提升创造良好的环境。制度创新的重点在于建立适应市场经济发展要求的行政管理体制和内部治理结构，这就需要向自身开刀，打破行政权力本位，规范行政权力的运行，禁止行政权力的逐利行为，让利于市场，让利于社会。由于改革开放的理论准备不足，现在的制度创新仍然停留在保证企业的自主权和市场主体地位上，而对于个人这个最重要的权利主体该怎么办的理论上的探索和实践中的尝试都落后。⑨在经济技术开发区服务和创新功能培育这样的基点上，如果制度创新没有突破个人的主体权力的保障这个关键，如果个人仍然作为行政单位的附属物，政府仍然是制度创新的唯一主体，仍然是制度的唯一供给者，制度创新的步伐就会放慢，并且难以摆脱特殊利益阶层的束缚，服务业的发展和创新的突破也要受到很大的限制。
（三）实现产业的转型和提升
努力克服产业雷同现象。从提升产业竞争力的角度看，专业化更有利于提升产业竞争力。部分经济技术开发区的产业发展还存在小而全的问题，希望把能短期获利的项目全部引进，这是典型的自给自足自然经济的思维。从产业空间发展的趋势来看，在市场机制的作用下，在比较优势的引导下，最终的产业分布必然走向专业化和协调。不管是主动调整还是被动接受，产业结构雷同的现象必然会打破，形成各个开发区围绕相对优势的产业充分发展的趋势。
促进产业集群式发展。提升产业的有效途径是发展产业集群，努力改变现在的产业扎堆现象。这就需要认真选择需要发展的重点行业。发展产业集群更多的要考虑发展的初始条件、要素禀赋、产业植根性、企业创新能力、市场需求而不是经济技术开发区的优惠政策和过大的行政权力。经济技术开发区应该做的是服务，为产业集群的发展创造良好的环境，包括大力发展教育事业，努力提高人力资源的质量和水平；建设良好的生活服务设施，为人才集聚打下良好的基础；建设有利于技术创新和知识交流的公共服务平台；制定目标明确、措施有力的产业政策体系；努力完善基础设施，提高公共服务水平。
实现政府招商向企业招商的转变。开发区要努力实现政府招商向企业招商的转变。一旦政府或者是管委会作为招商者，为产业集群招商都将成为空话，产业政策也不再起作用，因为产业政策等于为自己制定。政府同样也有自己的利益，如果集政策的制定者和执行者、受惠者于一身，政策考虑最多的是自身利益，也最容易违反政策。
促进产业结构升级。经济技术开发区的产业转型指的是要努力形成以服务经济为主的结构，把服务业的发展放在更加重要的位置。一方面经济技术开发区制造业的快速发展为服务业发展创造了良好条件，另一方面发挥自己的辐射和带动功能。更重要的是目前世界经济实际上已经步入服务经济时代，在这种背景下，经济服务化趋向已经成为影响企业区位选择决策的一个重要约束条件。
（四）实现制度转型
实现权力制衡。经济技术开发区作为重大的制度创新，在经济发展中曾起到了非常重要的作用。但是这种半企业、半政府的组织越来越不适应市场经济发展的要求。在经济技术开发区工作的人都认为管委会是决策高效的组织，经济技术开发区的体制机制优势主要体现在高效便捷的决策体制。但是这种高效便捷是建立在行政权力高度集中、不受制约的基础上的，已经产生了严重的权力寻租现象，从经济技术开发区创立之初这种现象就不断出现。如果经济技术开发区单纯地变为一级政府或者说和地方政府合并，又和改革创新先行先试的历史使命相违背。改革的方向是打破行政权力本位和官本位，建立一种权力制衡的治理结构，为推进我国行政管理体制的改革和地方政府的改革再当一次领头羊。
主动接受监督。第一，自觉接受人大和政协的监督，让正式的监督机构发挥作用。目前经济技术开发区的规划、政策制定、项目建设、财政资金使用等全部游离于人大、政协的监督之外，实质上不利于经济技术开发区的发展。人大和政协的监督虽然多了一道环节，但却给经济技术开发区的各种行为以合法的地位，监督下的经济技术开发区的行为更具有自由活动的空间。换句话说，只要是为了公共利益，经济技术开发区的任何行为都可以接受监督，而不是排斥监督。第二，增加公开性和透明度。在政务公开的基础上，实现决策公开，建立科学的决策体制。现在的政务公开还没有涉及到深层次，仅仅是机构设置、部门职责、办事程序等的公开，而重大决策从内容到程序到结果都没有公开过。真正彻底的公开是决策的公开，包括资金使用、人事安排、项目建设等，这样的公开才彻底。
创新人事管理制度。现在人事管理制度的最大弊端是能进不能出，能上不能下。经济技术开发区能不能带头在这方面破题，继续走在前列？现在的经济技术开发区工作人员和公务员完全一样，只上不下，只进不出。很多人一旦进了开发区就不愿离开，即使工作变动也想留在区里，这不利于经济技术开发区人员素质的提高。虽然公务员的能上能下、能进能出是个难题，但是在这方面进行探索不但对经济技术开发区而且对地方政府的改革都具有重要的意义。实现组织成员的优化组合，能上能下，能进能出对提高制度的适应性，创造更好的绩效有决定作用。
打破行政权利本位。第一，尽可能发挥市场的作用，实现资源要素的优化配置。特别是对土地这样稀缺的资源，要充分体现市场化的要求，主要通过市场供求决定价格。第二，坚决从竞争领域退出，成为一个服务型的政府组织。对上海的经济技术开发区来讲，公司制的管理和治理结构自始至终都运行的比较好，已经有一套成熟的经验。对全国其它中心城市的经济技术开发区来讲，管委会一定要从竞争性领域退出，把主要职能转变到强化经济技术开发区的带动和放大效应、强化功能优势、提升服务能力上来。以招商引资为主要职能而设置的治理结构应该改变。第三，正如上文所提到的，能不能在经济技术开发区打破行政权利本位，恢复个人权利本位，使个人成为具有平等权利和经济选择自由的新型个人。如果不打破行政权利本位，制度创新仍然在行政权力的分割上绕圈子，那经济技术开发区的制度创新就摆脱不了传统政府改革的老路子。
（五）实现发展模式的转型
实现发展模式转型的关键是由封闭走向开放。以招商引资和土地出让为主要资金来源、滚动开发、封闭运行的发展模式已经遭遇困境，因为经济技术开发区的面积不可能无限扩大，招商引资也不可能每年都保持增长，一旦土地开发完毕，招商引资受到影响，经济技术开发区发展就会陷入停滞。这种借外力、拼资源的模式现在已经遇到重重困难。这种模式的另外一个特点就是外循环，制造业为主、出口为主、外资为主的指导方针必然会导致区内经济和区域经济的分离，即参与了国外经济的循环但却和区域的经济发展脱节。如何实现由外部移植型产业带动向内生型产业带动、如何进一步集约利用土地资源在有限的空间上提升实力、如何在参与国际经济循环的基础上融入区域经济一体化的进程中是经济技术开发区发展模式转型必须要解决的问题。首先，融入区域一体化进程。在区域一体化的总体格局中谋划自身的发展，把自身的发展目标和区域发展目标、所在中心城市的发展目标更好的结合起来，实现发展规划、产业布局、重大基础设施建设、资源要素配置的统一。第二，培育内生力量。促进外部移植产业的内生化，一方面是和区域原有特色产业体系的融合，在融合中形成紧密的产业关联；另一方面要推动产业的梯度转移，允许不符合产业导向、形不成规模效益的产业向更加适合的地区转移，同时在招商引资当中尽量引进和本区域产业结构相符的项目，努力改变只顾眼前而不顾长远的饥不择食行为。第三，培育竞争优势。努力改变在全球产业链和价值链中的不利地位，注重实现中间加工环节向设计研发和后续服务的拓展。对招商引资要有清醒地认识，这是转变外部移植型产业带动发展模式的关键。在竞争优势的问题上是不能靠外商投资来解决的。政府对外商投资的干预虽然应审慎面对，以免妨碍生产率的提升，但如果国内市场外商充斥，这也意味着本国产业政策应该加强新产业的培养能力。⑩培育新的竞争优势关键在于在原有产业优势的基础上培育出新的产业，而新产业是不可能靠招商引资引进来的，正如形成自己的高新技术产业体系不能靠引进一样。第四，集约利用资源。今后经济技术开发区的发展不能寄希望于扩区，土地资源的稀缺性决定了土地资源的价值，土地资源必须用到受益最大的项目上。更重要的是对区内人力资源的开发和社会资本的利用。第五，进一步强化对内对外的联系和协作。在经济全球化和区域一体化的格局下，决定中心城市地位的不再是其规模，而是其余外部的联通性和协同性，(11)同样的经济技术开发区作为开放的前沿地带，要在全球化和区域一体化的进程中提高自己的地位，必须增强其外部的联通性和协调性，只有这样才可能频繁获得流动的知识和信息，并通过生产、分配和消费方面的创新来抓住机会。必要的时候甚至和其它地区分工协作更好的利用外部发展的机遇和自身优势。
收稿日期：2009-06-22
注释：
①表格自制，数据来源于商务部发布的中国国家级经济技术开发区发展报告(2005)(2006)(2007).
②大连开发区服务业所占比重达到了35%，是因为大连经济技术开发区发展服务业较早，并且很早就提出了再造一个大连的目标，这样就不单纯是工业为主的定位，为此大连经济技术开发区还遭到国务院特区办的批评，认为违背了工业为主的方针。
③青岛经济技术开发区的服务业比重也超过了30%，是因为和所在的黄岛区合并比较早，因此服务业发展基础相对较好。
④吴敬琏.呼唤法治的市场经济[M].上海：生活.读书.新知三联书店，2007:244.
⑤皮黔生，王恺著.走出孤岛：中国经济技术开发区概论[M].上海：三联书店，2004:188.
⑥江淮晨报(N)合肥报业集团2006年6月4日。
⑦郑江淮，高彦彦，胡小文.企业扎堆、技术升级和经济绩效.经济研究2008(5).
⑧需要说明的是这是各经济技术开发区在2003年的清理整顿中上报的，没有上报的行业还有很多。这是各地拼招商引资的必然结果，而绝不是预先制定的产业导向。据初步统计在全国54个开发区中将汽车列为主导产业的有14家，共有18个整车项目在建；正在建大型炼油、乙烯项目的有大亚湾、青岛、南沙、洋浦、武汉等，正在争取批准的有宁波、温州等。
⑨张道根.中国深化经济改革的深层理论反思[J].江苏社会科学，1992(6):3～8.
⑩迈克尔.波特著，李明轩、邱如美译.国家竞争优势.北京：华夏出版社，2002:655.
(11)周振华.崛起中的全球城市——理论框架和中国模式研究.上海：上海人民出版社，格致出版社，2008:66.