国际关系中的网络政治及其治理困境，本文主要内容关键词为：国际关系论文,困境论文,政治论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D815 【文献标识码】A 【文章编号】1006-9550(2011)05-0094-18
纵观历史，国际关系一直以来就深受技术的影响。16-18世纪航海技术使欧洲的扩张成为可能，19世纪电报成为当时帝国的主要通讯工具，20世纪的国际关系也因飞机、收音机、电视而转型。①在21世纪，互联网又为世界的发展提供了新的机遇与挑战。网络政治不仅在一国国内开始生根发芽，而且在国际关系领域亦日渐显形。
什么是“网络政治”？这是我们首先要回答的问题。早在1998年，戴维·罗斯考夫(David Rothkopf)就指出，“新时代的现实政治(real politik)②就是网络政治(cyber politik)，国家不再是唯一的行为者，同时原实力(raw power)可以被信息力所抵消或加强”。③而戴维·波利艾(David Bollier)则在其文章《网络政治的崛起：互联网是如何改变国际政治与外交的》中用了“netpolitik”表示网络政治，并认为网络政治就是“一种力图利用互联网的强大力量来塑造政治、文化、价值观和个人身份的外交形式”。④欧洲学者则喜欢用信息政治(Info politik)一词来表示基于积极的国际信息交流以及自由且无偏见的信息流动的公共外交新时代。⑤网络政治还有其他的一些类似称呼，如虚拟政治(virtual politics)，⑥在线政治(politics on the Line)⑦等。
然而，网络政治不管翻译成“cyber politik”，“cyber politics”，还是“net-politik”或者“info politik”，它所表达的都是信息网络技术对真实世界政治的影响。网络政治反映了两个过程的结合：一是围绕“何时何地何人如何得到何物”问题的人类政治交往过程，二是虚拟空间的形成过程。⑧在国际关系领域，网络政治则是国家交往过程与虚拟空间形成过程的交汇，是信息网络技术对国际政治的影响过程。
本文的目的是考察国际关系中网络政治的内涵所在。相比于国内政治话语体系中的网络政治对于民主政治制度、政治过程、政治参与等问题的讨论重点，⑨国际关系中的网络政治核心问题则是互联网对于权力政治、国家身份以及国际秩序规则等方面的影响。这些影响具体包括哪些方面？比如，国际关系中的网络政治对传统的权力政治有何种改变？民族国家在网络时代的身份受到了哪些冲击？国家间的交往规则如外交方式有无变化？互联网又是如何对这些国际政治要素产生影响的？此外，针对不断涌现的网络黑客活动、网络恐怖主义以及各种互联网国际争端（如谷歌事件、维基揭秘事件等），国际关系中的网络政治与网络治理面临哪些困境？以上这些问题都亟待我们去回答。
一 国际关系中网络政治的作用途径与模式
人类的政治主要由两大部分组成：一是人类的政治生活，二是人类对政治生活的认识。网络政治与国际关系的结合点在于互联网的传播与组织两大功能，即对政治相关信息的交流传播与政治生活中的组织协调功能。互联网不仅是有效的政治传播工具，使政治过程和政治知识得以高效传播，同时也是进行集体活动的强有力的政治组织工具。
（一）互联网的传播功能：不确定性的减少与蝴蝶效应
网络承载的是信息。网络的传播功能是通过信息媒介实现的。互联网促使国际间进行充分的信息交换，从而有助于提供完整的信息并减少不确定性。信息论创始人克劳德·香农(Claude E.Shannon)曾经给信息下了一个经典定义：“信息是可以减少或消除不确定性的内容”。⑩香农认为，信息具有使不确定性减少的能力，信息量就是不确定性减少的程度。如果人们对客观事物不了解，对其缺乏必要的认识，往往表现出对该事物的情况“不清楚”或“不确定”，就是所谓的不确定性，而当人们通过各种方法了解了该事物的有关情况，对该事物的认识已经比较清楚或完全清楚，不确定性就消除了，也就是获得了关于该事物的信息。(11)充分的信息交换可以帮助一方认知关于他方行为意图的信息，使行为体对于相互行为意图的预测与实际行为高度吻合，从而帮助进行正确的决策。在科索沃战争中，北约攻击的目标是为米洛舍维奇做宣传的塞族媒体，但是，它们没有轰炸互联网服务器，也没有切断南斯拉夫联盟互联网的卫星连接。相反，它们采用了让互联网敞开的策略。美国国防部发言人詹姆斯·鲁宾(James P.Rubin)说到：“互联网的全面敞开有助于塞族人民看清米洛舍维奇政体践踏人权的暴行的丑恶真相。”(12)与西方的主流媒体观点相比，塞族人民更愿意相信自己在互联网上看到的信息。
互联网对于国际政治的作用首先是通过信息这一传播媒介实现的。而信息变量是政治系统中起决定作用的重要因素。莫顿·卡普兰(Morton A.Kaplan)划分了研究国际政治需要关注的国际系统、国家和超国家系统、次国家系统和个人等五个层次的系统，并提出五个基本变量以描述国际系统或其子系统的状态：系统的基本规则、转化规则、行为体分类、实力和信息。(13)他认为，准确的信息有助于系统目标的达成，而信息不准确则会起妨碍作用，一个系统（行为体）所掌握的信息对它可能采取的行动有重要影响；系统内部和行为体之间信息沟通渠道的差异会对系统的稳定性和行为体之间的行为产生不同的后果。通过提高国际政治各行为主体处理信息的能力和效率，以互联网为代表的信息革命使各行为主体在国际系统层面上所具备的影响力日益扩大，使国际系统的整体价值得到了扩展，从而推动了国际体系一体化程度的加深和系统性特征的增强。
互联网所推动的信息革命还对国际决策产生了重要影响。伊丽莎白·汉森(Elizabeth Hanson)在其2008年的著作《信息革命与世界政治》中提出了影响决策的四个变量，即文化、政治意见的一致性、信息控制程度、事情本身的模糊性。(14)这四个变量都与信息不可分离，信息通过对主体和结构的认识、影响、构造功能对这四个变量产生影响。(15)诚然，互联网上的信息鱼龙混杂，并不是所有的信息都具有相同的决策影响力。约瑟夫·奈(Joseph Nye)根据政治类型和信息创造者的动因，划分了自由信息、商业信息和战略信息三种类型。(16)这三种信息对于国际决策的影响程度有所不同，其中战略信息在国际政治领域最具有价值。
与其他信息媒介相比，互联网对国际关系的影响特点在于其对信息处理的“蝴蝶效应”的放大和加速，如摩尔定律(Moore's Law)和梅特卡夫法则(Metcalfe's Law)所反映的效果。(17)网络无论是在传播的速度和规模、影响的地域范围还是媒体的表现形式等诸多方面都远远超出了以往任何一种形式的大众传媒，在社会和政治动员中充分展现了混沌学所言的“蝴蝶效应”。当某种有影响的事件出现以后，在网络上各个电子公告栏(BBS)、新闻组(news-group)以及邮件列表(mailing-list)等会迅速做出反应，并以“多对多(many-to-many)”的交流形式在电子空间里“一石激起千层浪”。在罗伯特·基欧汉(Robert O.Keohane)和约瑟夫·奈看来，信息革命最本质的特征和最重要的意义在于信息传递成本的下降。(18)伴随着信息传递成本以摩尔级数的下降和传输速度以相同的级数提高，信息获取和处理的屏障被突破，越来越多的行为主体可以参与到国际决策过程中。
（二）互联网的组织功能：群组聚合与网络活动主义
互联网不仅是信息传播工具，它还具有其他传统媒体所不具备的再使用功能，即作为协调行动的强有力的组织工具，具有群组聚合、组织和互联的特有功能。而且，它的廉价性和普遍性使它的作用大大提升。网络社群与传统社群有许多不同。传统社群往往受到地域的限制，参与者对于社群的选择性相对较小，而且其活跃度受到现实身份的较大影响，受到多种行政管理体制和现实法律的制约。而基于互联网的网络社群则由于突破了地域的限制而更容易聚集起可执行力量，参与者更容易因共同的理念、目标、兴趣爱好而聚集，其行为受现实身份及传统行政体制的影响也相对较小，尽管“人肉搜索”及互联网管理体制也给网络社群参与者以一定的威慑力。现在，网上各种规模的团体数量已过亿，它们可以跨越地理空间的障碍联合起来，影响国内外政策。因此，互联网是网络活动主义(internet activism，electronic advocacy，cyber-activism，e-activism，networked activism)的有效工具，(19)特别是当它与其他媒体（如广播、印刷）及与政策制定者当面交涉等方法结合时。网络活动主义对囊中羞涩的个人或团体特别重要，因为他们借助互联网可以筹集资金、形成跨地区联盟并影响公众意见。因此可以说，这些网络活动团体的网络抗争已经成为了新的国际政治动力。
网络活动主义指某一组织甚至个人对互联网的常规的、非破坏性的使用，以支持某项议程或行动，包括信息搜索、建立网址并在其中做宣传、通过电子邮件传输电子刊物和信件、网上讨论、协调计划及网友组织等活动，从而达到筹款、社区建设、游说和组织活动等目的。(20)网络活动主义分为三大功能类型：一是警醒与倡议类(Awareness/Advocacy)，二是组织与动议类(Organization/Mobilization)，三是行动与反应类(Action/Reaction)。(21)互联网有能力挑战政府和主流媒体的统治性话语，并为持不同政见者在全球传播其观点搭建平台。公民也有机会获取替代性信息。凯文·希尔(Kevin A.Hill)和约翰·休斯(John E.Hughes)研究发现，越来越多的人变成了“分享信念的网络活动家”。(22)根据统计，网上政治公民(Online Political Citizens，OPCs)比普通市民成为意见领袖的可能性要大七倍。研究表明，相比于普通美国人可能成为意见领袖的10%的比例，69%的网上政治公民有塑造周围亲戚朋友或同事的政策意见的影响力。(23)网络活动主义者可以通过电子请愿的方式将政策抗议转送给政府或者各种机构，可以通过群发邮件实现游说功能，可以通过互联网组织各种形式的实地抗议。也就是说，网络活动主义的行动可以是纯粹网上行为，也可以是通过网络组织的现实世界行为，或者是网上和网下两者的结合。通过网络活动主义行动，个人的微小力量得以放大，利益相似的小团体得以相互联系。
在国际关系中，网络活动主义影响国际关系和外交政策的模式主要有五类：一是收集模式。借助搜索引擎、电子邮件发送单、聊天室与讨论小组等信息收集工具，网络活动分子可从互联网上了解立法文件、官方政策申明、对某问题的分析讨论以及其他与他们的使命相关的信息。二是发表模式。从理论上来说，任何人都可以成为触及全球各个角落的网络出版者，可以在网上以自己的方式表达政策建议或反对意见，而且也不会因为接受者人数的增加而增加发表人的费用。三是政策对话模式。互联网提供了许多政治演说、政策对话与政策辩论的互动场所，如博客、电子邮件、新闻小组、网上论坛、聊天室等。四是协调行动模式。与电话、传真、普通邮件相比，互联网提供了一种协调成员行动及相互保持联络的更便捷、更经济的方式。行动计划既可以通过电子邮件传达，或者在网址上公布。五是游说决策者模式。网络活动分子既可以直接通过互联网游说决策者，也可以采取收集签名的方式，以向决策者请愿。例如，在科索沃战争中，加拿大有一个名为“现在就去阻止北约轰炸南斯拉夫联盟”的网站，专门用来鼓动加拿大人和其他积极主张停战人士向加拿大总理让·克雷蒂安(Jean Chretien)和其他议会成员发送电子邮件或传真，其中还提供有样信。(24)尽管我们理论上将其分为五种模式，然而多数情况下它们同时被利用或以组合状态存在。
互联网是一种强有力的信息传播工具。但是，它是否能够成为有效的集体行动的组织手段也存在争议。蒂齐娜·特拉诺瓦(Tiziana Terranova)指出，如果对互联网的易进易出性加以创造性地运用，可以产生一种完全不同的政治。她引证了社会学家哈里·克利弗(Harry Cleaver)的说法，把这种虚拟的运动空间称为“水圈(hydrosphere)”，即一种流动性很强的空间，“变化不停，只能暂时地形成我们叫做‘组织’的凝固体。这些凝固体常常被周围不安分的水流所侵蚀，直到它们重新被融入水中”。(25)然而，事实证明，互联网的传播和组织功能都对国际关系产生了强有力的影响。
二 网络政治在国际关系中的象限：权力、身份和规则
国际关系中的网络政治所考察的是网络对世界政治的影响，而世界政治的驱动力则包括对权力、财富、秩序（规则）、身份的追求或者保护。(26)因而，我们可以认为权力、财富、身份和规则是国际政治的四个象限。(27)显然，信息网络技术对这四个象限都有促进或限制作用。因为财富属于权力的一部分，而且我们着重讨论的是网络的国际政治影响，所以我们从其他三个象限考察国际关系中网络政治的表现形式。为了更加清楚地说明观点，笔者结合网络政治在国际关系中的作用途径与表现形式制作了“国际关系中的网络政治模式图”（见图1）。
（一）权力分配、范畴与性质的变化
国际关系中的网络政治并没有超越权力政治的范畴，权力依然是网络时代国际政治的首要决定因素之一。但是，网络时代的权力分配、权力的范畴与权力的性质都发生了一定改变，而其中最重要的是权力分配的变化。互联网改变了权力分配结构，权力从国家行为体向非国家行为体弥散。查尔斯·库普乾(Charles A.Kupchan)曾总结道，大多数国际关系学者认为国际关系中权力再分配的起源在于两个方面：一是“生产能力和物质资源在时空维度上的世俗性的扩展”，二是“国家为了安全与生存的目的而激发的对权力集中的制衡”。(28)然而，互联网的诞生改变了权力再分配的传统游戏规则，即非物质资源在虚拟维度上的扩展也可以改变权力再分配。在信息网络时代，以民族国家为主要行为体的国际政治，正在受到越来越多来自于跨国公司、非政府组织和国际恐怖主义组织甚至及个人的影响。这些新的行为体，在与国家争夺各种主导权甚至对抗的斗争中，日益学会了采用一种更为精巧的网络组织方式迅速获取和传递信息以及组织活动，从而获得了与国家行为体在某些层次上的对话能力。以互联网为代表的信息革命使国际决策过程中的参与者和利益相关者的数量大为增加，使国际决策过程更加复杂，并使国家在这一过程中的主宰地位减弱。国家不能再继续以国家中心论为基础去排斥与非国家行为体的权力分享，因为信息网络所推动的全球化决定了政府必须和非政府组织和力量合纵连横，以借此来解决各种跨国问题。
图1 国际关系中的网络政治模式图
信息网络拓展了权力范畴，虚拟领域的权力在国际政治中的意义上升。权力的范畴从政治、经济、文化、科技等实体领域向虚拟领域拓展。互联网首先是各国关键基础设施的一部分，进而成为一国硬实力的重要组成部分。各国信息技术发展水平的差异正在导致数字鸿沟（digital divide或digital gap）的形成。(29)通过互联网传播的信息还是软实力的一部分。如果一个国家控制了信息流，就如同在另外一个时代控制了海洋一样，有学者将这种新型的帝国主义称作数字帝国主义，(30)更多时候则被称为信息霸权。根据这种理解，对信息资源的控制和利用将成为国家参与国际政治、控制或影响国际环境的重要手段。它不仅可以大大扩展国家实力的来源，同时，善用信息技术还可以实现实力的倍增。约瑟夫·奈在《注定领导：美国力量变化了的特性》一书中指出，信息力(information power)与软力量一样是美国外交的力量倍增器(force multiplier)。(31)此外，网络权力也成为新的研究领域。英国政治学家蒂姆·乔丹(Tim Jordan)在其著作《网络权力——网络空间与因特网上的文化与政治》中从政治学角度与社会学角度对网络权力进行了系统研究，(32)认为网络权力是组织网络空间的文化与政治的权力形式，并分别表现在个人活动领地、社会空间和数字王国三个层面。
信息网络时代权力的结构与性质也发生了巨大改变。网络社会的权力不仅呈现出知识化、扁平化和分散化等特点，而且权力组织结构由科层制向扁平化发展，由控制型向分权型发展，决策结构由垂直式向交互式方向发展。阿尔文·托夫勒(Alvin Toffler)在《权力转移》一书中指出，在“信息社会”中知识的地位日益突出，一个以知识为基础的“迥然不同的权力结构”正在形成。他得出一个重要结论：“知识本身不仅已经成为质量最高的力量来源，而且成为武力和财富的最重要因素……知识是终端放大器。这是今后力量转移的关键。”(33)在提出“软权力”概念的同时，约瑟夫·奈也提出了“权力转移”的观念，认为权力从“资本密集(capital rich)”转向“信息密集(information rich)”。(34)托马斯·弗里德曼(Thomas L.Friedman)则认为互联网最主要的作用是使全球扁平化，使任何人在任何地方都可以得到相同的信息，使人们可以相互联系或交易。这使得国际分工更加有效，使不同市场的比较优势得到充分发挥，并因此创造了无数的经济机会。当然，他并没有否定其负面因素，因为网络也可能用于诈骗、色情及恐怖活动。他认为，亿贝(eBay)和“基地”组织是搭乘互联网的同路人。(35)
（二）身份的弱化、诉求与市民社会的发展
互联网使人们的思维结构与身份认同发生改变。人们对国际关系结构的认识正在发生变化，世界不再是仅仅以国界划分，而辅之以认同划分，以信息领域划分，一种新的“身份危机”正在全球蔓延。互联网对民族国家身份的影响是双重的。通过虚拟社区的跨境活动，互联网弱化了传统民族国家作为主要政治忠诚对象的地位。虽然国家也借助互联网力图提高人们对其忠诚度，但仍然难抵其相对弱化趋势。信息技术可以刺激各种利益团体和跨境组织的身份诉求，并使民族国家在国际体系中的地位受到挑战。国家从一国边界线内的完全自治主体逐渐变成了国际谈判桌上的一席。在这个谈判桌上，尽管国家依然是国际体系的主要行为者，但是信息革命中成长起来的各种非国家行为体影响越来越大。虽然民族国家结构依然存在，大多数人依法参加选举，依法纳税，但是他们的兴趣、忠诚度和活动都可能会在全球和地区层面。在互联网推动的全球文化同质化(homogenization)的潮流下，国家身份和民族身份在逐渐淡化。虽然仍有政治意义上的国家版图，但在信息交流意义上，地理边界造成的隔膜仿佛已经不复存在，不同文化和民族之间的相互渗透逐渐增加，国家、市场和市民社会的各种行为体进入重新平衡阶段。
一方面，非国家行为体借助信息网络获得新生，市民社会向全球化发展。互联网的综合媒体能力、高度互动性和瞬间性加速了跨国沟通、网络社会关系和参与式政治的发展，促进了市民社会的全球化发展和国际社会公共领域的诞生，营造了一种跨国多边的参与情境，扩大了公众参与的可能性。在这种情况下，事件或议题更容易成为全球公共领域讨论的对象。而非政府组织运用信息能力的提升使之很有可能主导议题和解决的走向，逐渐摆脱国家中心主义而进入更宽广的全球市民社会的范畴，成为跨国多边参与式政治过程的主要机制或力量。互联网还使市民社会规模增长。互联网使从未谋面的人们之间可以因为相同的身份或相同的兴趣聚合在一起，使传统社区或者虚拟社区都有了更加便捷的凝聚方式。这有两方面影响：一是人们可以更加自由地选择其身份定位，因为他们可以借助互联网更加容易地了解到其他相似观点或价值观。许多人甚至认为其国家身份不如其他的身份重要，最为显著的就是伊斯兰世界的普遍归属感。二是他们借助互联网可以更加鲜明地表明其身份定位。
另一方面，市民社会向虚拟化方向发展，虚拟社区影响力渐增。虚拟社区是网民以群体主体形式参与政治的空间。在网络社会中原本广为分散的个体，会因共同的兴趣或对某一特别事务共同关注而迅即发出“群体”的声音，并使他们的声音被政府和政治家听到。虚拟社区中的网络政治以现实政治群体为依托，是现实政治群体的扩大、反应和变形。作为一种新形式，它有自己独特的传播模式和特点。虚拟社区中信息交流更加便捷、更加方便，甚至还可以回溯到某个历史时段内的相关观点。成员间互动性更强，且不受空间等客观条件所限。信息传播控制者逐渐被信息传播参与者所取代。虚拟社区还存在社区成员“分众化”和“群体极化”现象。虚拟社区的成员可以根据自己的喜好选择社区，最终将使具有同一喜好或兴趣的网民聚集在一个社区，人员逐渐向小群体化发展，个性化特征越来越明显，呈现分众化趋势。最典型的例证便是各网络论坛（如天涯社区等）的分论坛数日渐增加的事实。网络社区又有“群体极化”现象，即如果一开始群体内成员的意见比较保守，经过群体的讨论后，决策就会变得更加保守；相反，如果个人意见趋向于冒险，那么讨论后的群体决策就会更趋向于冒险。经研究，网络中的群体极化现象大约是现实生活中面对面时的两倍多。(36)例如，2010年9月7日，中国渔船在钓鱼岛海域同日本海上保安厅巡逻船相撞事件中，尽管撞船录像在网上公布后也不乏少数一些网民的意见分散与短暂的沉默，但是很快就形成了中国网民对中国政府的一致支持。这不仅是网民害怕被孤立或者被疏远的社会心理以及意见领袖对网络事件的推波助澜使然，而且网络的匿名性使得网民在个体身份模糊的状态下容易迷失本身而沉浸于一种“法不责众”的群体心理。(37)此外，与传统政治交往的方式不同，各方在虚拟空间中都是一个信息代码，影响传统政治交往方式的身份、国籍、文化、资产等在虚拟空间中都可被抹去，因此在虚拟空间中容易出现马克思所说的“自由人的联合体(free men's union)”。(38)
（三）规则改变之压力与国际关系民主化趋势
随着国际政治中权力与身份的改变，信息网络对国际制度转制、改制和创制也形成了巨大的压力。信息技术可以引起一些预见的制度变化，如日渐消失的等级界限、不断增长的跨功能团队、更加合作的文化以及更加容易跨越的组织边界等。“互联网的威力和普遍存在以及技术变化的速度，已经颠覆了人类设计和探索其他途径的能力……技术本身必然催生新的制度，尽管新制度未曾经人类设计，也非人类所期待。”(39)在信息革命中崛起的各种国际政治行为体不再被动地接受数字鸿沟和信息霸权，不再简单地屈服于强权政治和单边主义，国际关系民主化的呼声越来越高。(40)
国际关系顾名思义主要是围绕民族国家间的相互交往活动，在和平时代，外交则是处理这种交往活动的最主要形式。国际关系民主化表现之一即外交民主化(democratization of diplomacy)现象。(40)互联网使外交日渐民主化，网络技术不仅使更多人参与到外交过程中，而且几乎以指数倍增长，扩大了外交领域范围，可以说，互联网每天都在改变外交规则。外交民主化表现在四个方面：一是行为体的增多(multiplication of actors)。互联网提升了非国家行为体的参与外交的能力，并促使公共外交进一步发展。二是行为体的多样化(diversification of actors)。无论是宗教团体、人权组织还是其他非政府组织都可能通过互联网的强大力量得以对外交政策进行影响。三是行为体之间的合作(collaboration)增加。互联网的一个基本原则就是合作，正如其当初诞生时作为学术合作网络一样。而这最好的例证就是提供开放型知识的维基百科。四是行为体之间的对立(polarization)也同时增加。互联网使人们的意见可以自由表达，包括相左的意见。互联网可以使人们能够非常容易地找到与自己拥有相同观点的人群。因此，无论多么极端的观点，几乎都可以在互联网上找到足够的“证据”或者意见来佐证自己的观点。这就很容易导致“不满情绪全球化(globalization of grievance)”，(42)从而很难就国内外问题达成一致意见。
虽然互联网对外交的具体形式与方法有一定的影响，“网络外交”也是当前讨论比较热烈的一个课题，(43)但是我们也非常有必要问这样一个问题，即互联网是否真的带来了新的外交方式变革。尼古拉斯·韦斯科特(Nicholas Westcott)在为牛津大学互联网研究所撰写的研究报告中总结了互联网对于外交政策的四方面含义，即思想(ideas)、信息(information)、网络(network)与服务递送(service delivery)，认为它使传统的外交更加迅捷，并使外交成本下降，特别是针对外国政府和民众的外交活动。但是他还认为，事实上从某种角度看，互联网仅仅是一种可以强化已有趋势的通讯交流方式。尽管人们可以更方便地参与到外交政策的讨论中，但是80%的人们对此并没有兴趣或兴趣很小。外交官是在以不同的方式做相同的事情，而不是在做不同的事情。外交依然主要是各国政府之间的行为，毕竟是政府掌握着法律和权力的终极武器，而最重要的谈判依然需要面对面进行，因为只有面对面才可以建立起决策所需要的信任基础。(44)因此，网络外交具有依附性，(45)它无法完全独立于国家和国际组织的实体，无法完全脱离现实世界，而只能作为对传统外交的补充形式存在。此外，虽然有些理论家预言互联网将导致民族国家的消亡，可“最近有一点已经很明确，那就是政府不可能慢慢消亡，尽管研究者已经把注意力转移到超国家(supranational)和亚国家(subnational)的治理结构上”。(46)互联网不过是现实世界的延伸，虽说在虚拟空间没有国界之分。但由于现实世界的深度介入，主权观念依然是必要的。所以，虽然互联网所推动的外交民主化现象非常明显，但是否真正推动了外交方式的变革，是否改变了威斯特伐利亚体系还有待进一步研究。
三、治理困境：信息技术与制度互动的有限化
互联网赋予许多个体以新的政治力量，同时也拓展了全球治理的新领域。这种治理需求首先来自于两点：第一，互联网中几乎没有绝对的控制力量，因此互联网可以被定义为一种无政府状态；第二，互联网本身的结构与特点已经超越了主权的治理范围。(47)此外，技术的影响是不确定的，是选择的结果。技术不能决定自身的发展路径，也不能保证被理性使用。信息技术终究还是技术，带有工具的性质，既可以用其从善，也可以用其行恶。(48)上述互联网的无政府状态特性、主权超越性、技术影响不确定性以及网络犯罪、网络安全、国际网络纠纷等各种实际问题的存在都给虚拟世界的全球治理带来了巨大的需求与挑战，并呼唤日益规范化的网络空间中制度行为和组织行为的诞生。然而国际关系中的互联网治理却面临着信息技术与制度互动的有限化，(49)并分别表现为制度行动者、组织结构与制度文化的限度。
（一）制度行动者的限度：谁来决定治理规则
互联网治理的利益相关方包括国家、政府、非营利机构、商家、服务提供商、消费者等。信息技术与制度互动的第一个限度是制度行动者的选择，而国际组织、主权国家、跨国行为体、次国家行为体、市民社会、行业机构、网络精英等都可以成为治理主体的制度行动者。
制度行动者的选择与利益不可分离。制度行动者争论的典型案例是互联网域名系统的管理权之争。域名系统是整个互联网稳定运行的基础、域名根服务器则是整个域名体系最基础的支撑点。(50)目前所有的根服务器均由美国政府授权的互联网域名与地址管理机构(ICANN)统一管理，它负责全球互联网域名根服务器、域名体系和IP地址等的管理工作，并根据与美国商务部达成的谅解备忘录进行运作。出于美国掌控互联网管理权的垄断，世界曾希望美国政府将互联网管理权交给一个第三方国际性组织。在2003年12月联合国组织召开的日内瓦“信息社会世界峰会”上，发展中国家曾建议把所有互联网域名和地址管理组织的业务转交联合国国际电信联盟(ITU)管理，但美、欧、日等发达国家称这会妨碍信息的自由流通而有违于互联网建立的初衷。2005年7月，美国政府宣布，基于日益增长的互联网安全威胁以及全球通信与商务对互联网的依赖，美国商务部将无限期保留对13台域名根服务器的监控权。(51)然而，美国真正的意图是控制高度发达的信息网络并企图通过信息网络来控制世界。(52)
利益相关方的制度行动者模式应成为互联网的全球治理的发展方向。2010年9月，在立陶宛召开的互联网治理论坛（简称IGF）年会上，ICANN主席兼首席执行官罗德·贝克斯特罗姆(Rod Beckstrom)指出，ICANN应该防止被任何一个利益团体所掌控，尤其要防止落入任何一个政府间组织的掌控中。(53)他认为，如果仅由各个国家或某个利益团体管理互联网，互联网将失去长期发展的潜力和变革的价值。关于未来的决定应反映全世界范围内人们的观点和智慧，政府间组织、商家、服务提供商、消费者、非营利机构、网络精英等都应该参与到互联网治理讨论中。互联网治理应是一个包括各国网络权属者、运营商、开发商和终端用户等通过互联网协议联系在一起的各方共同参与的决策过程，以确立技术标准、资源分配以及网络活动中人的行为的政策、规则以及争端解决方案等。
（二）组织结构的限度：技术目标与组织目标的冲突
信息技术与制度互动的第二个限度在于制度的组织目标与技术目标之间的冲突。技术目标与组织目标二者的出发点不同。以技术目标为导向的治理是一种去意识形态的基于效率的治理，如对互联网使用中降低成本、提高效率、突破时空等目标的追求；而以组织目标为导向的治理则是基于合法性的强化意识形态的治理，如对国际和平、社会稳定、政治体系良性运转等目标的追求。
技术目标与组织目标的冲突首先体现在互联网削减权力运营成本的作用与“帕金森定律(Parkinson's Law)”的悖反。(54)政府是网络政治治理的重要制度行动者代表。然而根据制度理论，政府使用互联网的方式可能与处于经济生活中的主体不同。简·芳汀(Jane E.Fountain)指出，在经济生活中，大幅度的效率增长和成本节省可以带来丰厚的利润、股票价格的增长和市场份额的扩大，而回报政府的则是预算的减少、人员编制的缩减、资源的节省以及项目的整合。因此，具有讽刺意味的是，工作效率的实质性提高是电子商务发展和工业变革的动力，但对于官僚机构来说，它成了阻止政府使用互联网的消极因素，(55)尽管有时政府无法抵抗互联网所带来的行政效率提高。
在网络政治的全球治理中，技术目标与组织目标冲突的最集中体现是技术精英与政治家之间的权力争夺。政治家往往从社会稳定、政治体系良性运行等组织运行角度要求对网络技术的负面影响加以控制，如对黄色网站、激进主义网站等进行控制和管理。技术精英则力求网络技术的快速发展，并以这些管制阻碍技术进步为由来抵制政治家的权力对这个领域的渗透。因此，技术目标与组织目标的相互妥协与有效整合是互联网和网络政治的全球治理方向。只强调组织目标的治理方式可能导致互联网利用的过度限制，最终将使其失去使用意义；而只强调技术目标的治理方式将导致社会矛盾甚至社会解体，最终失去网络使用的社会基础。
（三）制度文化的限度：价值观的冲突
柏拉图早在其名著《理想国》中就提到，相同的治理制度会因市民的文化特征而变化。(56)同理，对于网络政治的全球治理也因各国的文化与价值观的差异而变得困难。从微观层面看，当程序、习惯和认知方式被广泛接受且被看作理所当然时，它们就成了制度工具。(57)因为故事、神话、符号、仪式和世界观等文化因素都可以形成行动者信仰系统的一部分，从而塑造着行动者的行为、爱好以及对效率的估算等。
互联网作为一种通讯工具，其背后代表着各种不同的利益和价值观。因此，作为制度行动者之一，政府总是善于应用互联网来维护其主流的社会价值。在美国，信息技术最普遍的用途是为了提高经济竞争力和效率，并用来宣传诸如平等和自由的民主价值观。2010年1月，国务卿希拉里·克林顿(Hillary Rodham Clinton)发表关于“互联网自由”的讲话，表示要将“不受限制的互联网访问作为外交政策的首要任务”，(58)互联网被开辟为推行美国价值观的新战场。相反，沙特阿拉伯政府则运用全世界最复杂的一些过滤技术，执行着最苛刻的社会控制。(59)因此，相同的信息技术在不同的文化中可能以迥然不同的方式被采用。又如，在下一代互联网的研发过程中，发展中国家希望由各国政府机构参与，而美国则坚持以商业利润为原则，由市场决定方向。不同的价值定位使得虚拟世界的全球治理陷于争论之中。
价值观的冲突其实也是全球治理理论的致命要害之一。在全球治理系统中，世界观和价值观是最重要的建构力量。如果说全球化是全球治理的动力，那“全球共同价值观”就是全球治理的基石和理论基础。如果没有公认的共同价值观作为标准和约束，就很难建立有效的全球治理方式。(60)全球治理主张者所推崇的自由、民主、人权等“共同价值观”固然是人类文明的共同财富，但社会制度、发展水平不同的国家和民族，价值标准各不相同。因而承认并尊重世界的多样性和多元化，承认并尊重文化和价值取向的多样性，在此基础上，平等对话，相互协商，互相借鉴，取长补短，实现“和而不同”的和谐世界是国际关系中的网络政治发展方向。
四 结论
总而言之，互联网是全球政治变化中不可分割的一个部分。它影响着国家做什么、怎么做、国家之间如何相互联系、谁又能够介入这种国际关系。互联网借助其以信息为媒介的传播功能以及其再使用过程的组织功能作用于国际关系，并通过对信息的蝴蝶效应以及网络活动主义途径使国际关系中的网络政治成为研究者的关注点。网络活动主义影响国际关系的模式可以分为五类，分别是收集、发表、政策对话、协调行动、直接游说决策者模式，当然，多数情况下它们以组合状态存在。
除了财富外，网络政治在国际关系的权力、身份、规则象限中都有其存在形式。互联网使权力的分配、权力的范畴与权力的性质都发生了一定改变。互联网刺激了种族主义、原教旨主义以及各种利益团体的身份诉求，弱化了传统民族国家作为主要政治忠诚对象的地位和身份，并推动了市民社会的全球化与虚拟化发展。互联网对国际制度转制、改制和创制也形成了巨大的压力。信息革命中崛起的各种国际政治行为体不再被动地接受数字鸿沟和信息霸权，也不会简单地屈服于强权政治，国际关系民主化的趋势逐渐显现。
然而，不管网络技术发展的程度如何，它毕竟是一个“人造物”，是人类生活和人类政治的一个组成部分，它无法代替人类政治生活的全部。网络政治是对现实世界的一种反映，具有依附性。互联网的无政府状态特性、主权超越性及技术影响不定性都呼唤着网络政治全球治理的出现，但是制度行动者的限度、组织结构的限度、制度文化的限度决定了信息技术与制度互动的有限化，从而导致了网络政治的全球治理困境。
针对一直有国际争端的互联网的全球治理，目前美国主导的结构虽然可以对付当前使用需求，但或许无法应对今后的挑战。《国际海洋法》经过几十年的商讨才得以通过，预计网络政治的全球治理也需要相当长的时间才能形成某种新的国际协调框架，从而推动“和而不同”的和谐世界的诞生。
［收稿日期：2010-11-30］
［修回日期：2011-01-28］
注释：
①Nicholas Westcott,"Digital Diplomacy:The Impact of the Internet on International Relations," Research Report,Oxford Internet Institute,Vol.16,July 2008,p.2.
②所谓现实政治，是指“根据对国家实力及国家利益的计算而制定的外交政策”。参见［美］基辛格著，顾淑馨、林添贵译：《大外交》，海口：海南出版社1998年版，第130页。
③David J.Rothkopf,"Cyber-politik:The Changing Nature of Power in the Information Age," Journal of International Affairs,Vol.51,No.2,1998,p.326.
④David Bollier,The Rise of Net-politik:How the Internet Is Changing International Politics and Diplomacy,A Report of the Eleventh Annual Aspen Institute Roundtable on Information Technology,Washington,D.C.:Aspen Institute,2003,p.2.
⑤Philip Fiske de Gouveia and Hester Plumridge,European Info-politik:Developing EU Public Diplomacy Strategy,London:Foreign Policy Centre,2005,pp.8-9.
⑥David Holmes,Virtual Politics:Identity and Community in Cyberspace,London:Sage publication,1998.
⑦William H.Dutton,Society on the Line:Information Politics in the Digital Age,Oxford:Oxford University Press,1999.
⑧Nazli Choucri,"Introduction:CyberPolitics in International Relations," International Political Science Review,V-ol.21,No.3,2000,p.243.
⑨中国政治话语体系中的网络政治研究，参见Wyene Rash,Jr.,Politics on the Nets:Wiring the Political Process,New York:W.H.Freeman & Co.,1997; Richard Davis,The Web of Politics:The Internet's Impact on the American Political System,Oxford:Oxford University Press,1999; Cynthia J.Alexander and Leslie A.Pal,eds.,Digital Democracy:Policy and Politics in the Wired World,Oxford:Oxford University Press,1998; Graeme Browning,Electronic Democracy:Using the Internet Transform American Politics,Medford:Information Today,Inc.,2001。
⑩Claude Elwood Shannon,"A Mathematical Theory of Communication," The Bell System Technical Journal,Vol.27,1948,p.381.
(11)崔保国：《信息社会的理论与模式》，北京：高等教育出版社1999年版，第14页。
(12)David Briscoe,"Kosovo-Propaganda War," Associated Press,May 17,1999.
(13)基本规则是描述系统中行为体之间一般关系的规则；转化规则是把一定的基本规则与一定参数值或档次功能联系起来的规则；行为体分类变量说明行为体的机构特征；实力是一个行为体在特定环境中完成一定类别行动的物质能力；信息是实力的一个组成部分，是一种认识上的能力。参见［美］莫顿·卡普兰著，薄智跃译：《国际政治的系统和过程》，北京：中国人民公安大学出版社1989年版，第8-11页。
(14)Elizabeth Hanson,Information Revolution and World Politics,Lanham,MD:Rowman & Littlefield,2008,p.130.
(15)信息对于主体和结构的功用主要体现在认识、影响、构造三个方面：认识是信息的最基本的功能，是事物的运动状态和（状态改变的）方式反映到认识主体的意识中来的过程。影响功能是指主体对信息流的控制和施用，体现在从信息的供给和心理两个层面改变其他主体的决策过程。构造功能反映了信息结构的变动，也是信息过程作用于系统的后果。
(16)自由信息是行为体愿意获得（或发送），而无须付出（或取得）经济补偿的信息；商业信息是行为体以一定价格获得或发送的信息；战略信息是那些只有在竞争者不拥有的情况下，才能为行为者提供优势的信息，构成了对竞争者不对称的知识。参见Robert O.Keohane and Joseph S.Nye,Jr.,"Power and Interdependence in the Information Age," Foreign Affairs,Vol.77,No.5,1998,pp.81-94。
(17)摩尔定律在信息处理技术上指的是计算机芯片的处理能力每18个月就翻一番，而价格却减半。梅特卡夫法则是对网络社会价值的描述，即网络产生的价值等于其节点数的平方，网络上联网的节点越多，单个节点的价值就越大，整个网络以指数关系“增殖”。
(18)［美］罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈著，门洪华译：《权力与相互依赖》，北京：北京大学出版社2002年版，第260页。
(19)关于网络活动主义，参见Michael D.Ayers and Martha McCaughey,eds.,Cyber-activism:Online Activism in Theory and Practice,New York:Routledge,2003; Ed Schwartz,Net Activism:How Citizens Use the Internet,Cambridge,MA:O'Reilly Media,1996; Teven F.Hick and John G.McNutt,Advocacy,Activism,and the Internet:Community Organization and Social Policy,Chicago:Lyceum Books,2002; Michael Dartnell,Insurgency Online:Web Activism and Global Conflict,Toronto:University of Toronto Press,2006; Molly Beutz Land,"Networked Activism," Harvard Human Rights Journal,Vol.22,2009,pp.205-244。
(20)Dorothy E.Denning,"Activism,Hacktivism,and Cyber-terrorism:The Internet as a Tool for Influencing Foreign Policy," Paper Sponsored by the Nautilus Institute,Information Technology and American Foreign Policy Decision-making Workshop,http://www/nautilus.org/info-policy/workshop/papers/denning.html.
(21)Sandor Vegh,"Classifying Forms of Online Activism:The Case of Cyberprotests against the World Bank," in Martha McCaughey and Michael D.Ayers,eds.,Cyberactivism:Online Activism in Theory and Practice,New York:Routledge,2003,pp.71-95.
(22)Kevin A.Hill and John E.Hughes,Cyberpolitics:Citizen Activism in the Age of Internet,Oxford:Rowman & Littlefield,1998,p.88.
(23)Sandor Vegh,"Classifying Forms of Online Activism:The Case of Cyber-protests against the World Bank," pp.71-95.
(24)Dorothy E.Denning,"Activism,Hacktivism,and Cyberterrerism:The Internet as a Tool for Influencing Foreign Policy," pp.1-18.
(25)Tiziana Terranova,"The Degree Zero of Politics:Virtual Social Movements and Virtual Cultures," 2002.参见http://www.noemalab.org/sections/ideas/ideas_articles/pdf/terranova_degree_zero.pdf。
(26)Stuart J.Kaufman,"The Fragmentation and Consolidation of International Systems," International Organization,Vol.51,No.2,1997,pp.173-208.
(27)“象限”本是一个数学用语。平面直角坐标系（笛卡尔坐标系）里的横轴和纵轴所划分的四个区域被称为四个象限。本文用这一概念借指国际政治动力的四个方面，即权力、财富、身份和规则。
(28)Charles A.Kupchan,et al.,Power in Transition:The Peaceful Change of International Order,Tokyo:United Nations University Press,2001,p.3.
(29)“数字鸿沟”又称为信息鸿沟，即“信息富有者和信息贫困者之间的鸿沟”。数字鸿沟不仅存在于一国国内，如阶层差异、种族差异、行业差异、年龄差异、城乡差异等，还存在于国际层面如发达国家与发展中国家之间，即所谓的“南北差距”。
(30)［美］弗兰克·卢斯夏诺：《数字帝国主义与文化帝国主义》，载曹荣湘主编：《解读数字鸿沟：技术殖民与社会分化》，上海：上海三联书店2003年版，第198页。
(31)Joseph S.Nye,Bound to Lead:The Changing Nature of American Power,New York:Basic Books,1991.
(32)Tim Jordan,Cyberpower:The Culture and Politics of Cyber-space and the Internet,London:Routledge,1999.
(33)［美］阿尔温·托夫勒著，刘江等译：《权力转移》，北京：中央党校出版社1991年版，第9、第28页。
(34)Joseph S.Nye,"Soft Power," Foreign Policy,No.80,1990,p.164.
(35)Thomas L.Friedman,The World is Flat:A Brief History of the Twenty-first Century,New York:Picador,2007，转引自Nicholas Westcott,"Digital Diplomacy:The Impact of the Internet on International Relations," p.3。
(36)［美］帕特里夏·华莱士著，谢影、苟建新译：《互联网心理学》，北京：中国轻工业出版社2001年版，第88页。
(37)葛琳：《网络舆论与网络群体性事件》，载《新闻爱好者》，2008年9月上半月刊，第20-21页。
(38)参见《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社1995年版，第294页。技术革命与“自由人的联合体”概念的关系可参见周荫祖：《新技术革命与现代资本主义生产关系——横向考察上的“自由人联合体”之萌芽》，载《青海社会科学》，1987年第6期，第61-67页。
(39)简·芳汀著，邵国松译：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，北京：中国人民大学出版社2010年版，第8页。
(40)胡锦涛主席在联合国成立60周年首脑会谈上发表的重要讲话中，提出了“促进国际关系民主化，协力构建各种文明兼容并蓄的和谐世界”的重要思想。国际关系民主化的内涵包括：国家平等原则、尊重主权和不干涉内政、尊重文明的多样性、互相合作与共同发展。参见尹承德：《促进国际关系民主化是建设和谐世界前提》，载《解放军报》，2005年9月27日。
(41)Nicholas Westcott,"Digital Diplomacy:The Impact of the Internet on International Relations," pp.8-9.
(42)Gideon Rachman,"The Clash of Globalizations That Spells Trouble for Davos Man," Financial Times,January 29,2007.
(43)网络外交的含义在此不再赘述，参见Evan H.Potter,ed.,Cyber-Diplomacy:Managing Foreign Policy in the Twenty-first Century,Ithaca:McGill-Queen's University Press,2002; Elliot Zupnick,Digital Diplomacy:U.S.Foreign Policy in the Information Age,Oxford:Westview Press,1999; Nicholas Westcott,"Digital Diplomacy:The Impact of the Internet on International Relations," July 2008。
(44)Nicholas Westcott,"Digital Diplomacy:The Impact of the Internet on International Relations," p.16.
(45)唐小松：《网络外交及其对国际关系的影响》，载《人民日报》，2009年7月9日。
(46)简·芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，第174页。
(47)Nazli Choucri,"Introduction:Cyber Politics in International Relations," p.257.
(48)简·芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，第11页。
(49)这一概念的提出要感谢复旦大学国际关系与公共事务学院制度建设研究中心定期举办的讨论会所激发的思想火花，尤其是2010年12月27日唐亚林教授的报告（《技术优化制度：当代中国的治理之道》）所给予笔者的启发。
(50)位于全球网络结构的核心中共有13个域名根服务器，其中，只有1个为主根服务器，其余12个均为辅根服务器。每天域名主根服务器列表会被复制到位于世界各地的其他12个服务器上。
(51)邹学强、杨海波：《从网络域名系统管理权看国家信息安全》，载《信息网络安全》，2005年第9期，第23-24页。
(52)日本一杂志曾刊文《美国建立了不可动摇的相对优势——以互联网络的统治者称霸》，指出“网络资本主义”的可能。转引自何建良编著：《前所未有的较量：信息化战争》，北京：新华出版社2003年版，第270-271页。
(53)中国政务和公益机构域名注册管理中心国际部：《互联网治理论坛大会召开，ICANN首席执行官呼吁多个利益相关方参与ICANN管理》，http://www.chinagov.cn/2010-09/19/content__5375810.htm。
(54)帕金森定律亦称“官场病”或“组织麻痹病”。1958年，英国历史学家、政治学家西里尔·诺斯古德·帕金森(Cyril Northcote Parkinson)通过长期调查研究，出版了《帕金森定律》一书。他得出结论，在行政管理中，行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来越低下。
(55)简·芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，第10页。
(56)［古希腊］柏拉图著，郭斌和、张竹明译：《理想国》，北京：商务印书馆1986年版。
(57)简·芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，第82页。
(58)Hillary Rodham Clinton,"Remarks on Internet Freedom," U.S.Department of State,Secretary Remarks,January 21,2010,http://www.state.gov/secretary/rm/2010/01/135519.htm.
(59)简·芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，第31页。
(60)吴兴唐：《全球治理的质疑性解读》，载《当代世界》，2007年第12期，第41-43页。