民主集中制运行的现实困境与对策，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,困境论文,对策论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D20 [文献标识码]A [文章编号]1008-1747(2016)03-0049-05 民主集中制是我们党和国家的根本组织制度和领导制度。它既是中国特色社会主义制度的最大特点，也是中国共产党的最大制度优势。坚持和完善民主集中制，对于提高我们运用民主集中制治党管党和治理国家的能力，对于推进国家治理体系和治理能力的现代化，都具有十分重要的意义。在我们今天的政治实践中，民主集中制运行过程究竟遭遇到哪些现实障碍，如何才能使民主集中制运行实践走出困境，很好地发挥其制度功效，这不仅是一个亟待研究的重要理论问题，也是一个迫切需要解决的重大现实问题。 一、民主集中制运行的现实困境 (一)对民主集中制的认识混乱，普遍存在许多误解和曲解 1.民主集中制的功能问题。有人认为民主集中制是“民主制”与“集中制”的简单相加，是两种不同的组织制度和领导制度。民主只是手段而集中才是目的，因此，发扬民主只不过是为了更好地集中，民主集中制的功能就是为了对集中的合法性予以认可[1]。 2.民主集中制的程序问题。认为民主集中制就是先民主、后集中，把民主和集中的关系看成是先后两个阶段的关系，也就是“群众民主，领导集中”或者是“委员民主，书记集中”。因而，民主集中制只是一种组织活动程序，前面的所谓民主环节，只不过是走走过程、搞搞形式而已，并没有什么实质性意义。关键在于后面的集中环节，在于领导班子尤其是“一把手”的意见。 3.实行集中的主体问题。对实行集中的主体认识模糊，认为其主体是党组织的“一把手”，而不是领导班子集体，甚至把发扬民主和实行集中看成是“一把手”的个人专利，什么时候发扬民主，什么事情发扬民主，什么时候实行集中以及如何实行集中，完全以“一把手”的个人意志为转移[2]，从而使“一把手”变成了实行集中的主体，其个人意志替代了统一意志。 4.民主集中制的实质问题。认为民主集中制的实质就是集中。民主集中制就是在集中制的组织体系中加入民主制部分，但其中的民主制是次要部分，而集中制才是主要部分，因而民主集中制的实质是集中而不是民主。 (二)民主集中制的运行从民主开始，然而民主往往沦为空转 1.所谓“集中指导下的民主”，往往成为上级领导授意下的民主。这里的问题在于，来自于上面的这种授意有时并不代表上级组织的正式意见，而是某一领导的个人看法，但由于披着上级组织的外衣，体现为上级组织的意图，所以会严重影响党员群众真实意愿的表达。 2.党员群众在发扬民主的过程中，由于缺乏必要的条件来保证其真实意图的表达，往往会受到其他因素的影响和干扰，致使那些想要表达不同意见的人往往心存疑虑。许多地方和单位在民主推荐干部的过程中，很少考虑为秘密填写选票创造条件，而是在选票设计等环节上做文章，使选举人难以表达真实意志。由成都市委组织部进行的一项问卷调查统计数据显示：在领导干部中，有25.93%认为本地区党内选举存在着非常严重或比较严重的形式化倾向；27.12%认为本地区党内选举过于强调组织意图，选举人的意愿体现还不够充分；19.12%认为党内选举基本上是“安排性选举”。调查还表明，有82.05%的人认为应当允许候选人在党员群众中宣传自己；85.91%的人认为党内选举很有必要提供秘密填写选票的条件[3]。 3.由于普通党员所掌握的信息量非常有限而且很不及时，很难形成对所议问题的准确判断和明确意见，于是有不少人在表达意见时往往是人云亦云，随波逐流。并且由于会议讨论问题的时间过短，酝酿环节不够透明，操作环节随意裁减，致使一些处于生产和工作一线的党员代表的知情权常常难以实现。 4.民主程序实施过程中普遍存在着形式化和走过场的现象。有的领导班子在一些无关紧要的问题上广泛发扬民主，在大事、要事上则由一个人说了算；尤其是在决定重要利益问题上，民主范围狭小，往往是两三个主要领导拍定议案，小范围决策。还有一些单位的决策程序不够规范，甚至以文件传签形式来代替会议的现象，相关事项未能得到充分酝酿讨论，以致决策的科学性打了折扣，民主决策完全成为走过场。 (三)如何实现由民主到集中，缺乏明确规定和刚性约束 1.制度不够严密，缺乏可操作性。在由民主到集中的过程中，由于制度本身缺乏明确具体的规定，缺乏可操作性，于是有的领导者便钻了漏洞，在集中过程中往往实行个人专断。四川省委组织部课题组不久前进行的调查表明：对于党内政治生活运行不好、现状不佳的问题，有64.5%的调查对象认为是制度建设出了问题，比如民主集中制方面，更多的是宏观要求，类似“三重一大”决策制度的具体规定和配套监督、考核、问责制度还不够完善，导致一些领导干部钻了制度漏洞，搞权力寻租[4]。 2.制度边界不明，适用范围不清。有些领导干部在应该按民主集中制少数服从多数表决时，却把首长负责制的决策机制搬到委员会中来，对于重大问题采取书记拍板、一锤定音；还有一些领导干部在应该实施首长负责制决策时，却一味地等待多数人的意见统一，没能在大家充分发表意见后及时拍板。前者导致了个人专断，后者则影响了工作效率。 3.“集中”的主体发生错位，个人意志取代集体领导。在由民主到集中的过程中，往往由“一把手”个人代替党的领导集体，从而使集中的主体发生扭曲和变异，并进而使集中制蜕变为个人专断的“家长制”。有的“一把手”在领导班子决定重大问题前召开“小范围联席会”或“相关常委碰头会”，先向与会的领导班子成员亮明自己的观点，用自己的意见“统一”与会者的思想认识；然后再召开常委会，让被“统一”过思想的班子成员先行发言，贯彻自己的意图。 4.由民主到集中的方法不当，难以实现正确的集中。在现实中，集中不够、议而不决、当断不断、个人专断的情况都不同程度地存在。有的主要领导的分析、判断和综合驾驭能力不足，对集体讨论意见不能及时合理地进行集中；有的怕影响团结，对班子成员中出现的不同意见，优柔寡断，不敢集中，不善集中，造成议而不决；在民主表决时，党委成员本来都是平等的一人一票，理应少数服从多数，而实际上书记的一票往往成了关键性的决定票，结果变成了委员服从书记，多数服从少数。正如有的研究者所指出，片面强调集中指导下的民主，割裂民主与集中的整体联系，中断民主与集中的完整过程，必然导致家长制或个人专制[5]。 综上所述，由于我们对民主集中制的认识相当混乱，普遍存在许多误解和曲解，导致在民主集中制运行过程中往往会把民主和集中割裂开来，从而使制度本身无法充分发挥其应有的功效，结果往往出现“一把手”在从民主到集中过程中的主观随意和独断专行。这无疑对于治党管党和国家治理都会造成极大的危害。对此，邓小平曾尖锐指出：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”[6]。“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”[7]由于民主集中制不能充分有效地发挥作用，于是发生变形走样甚至异化变质，这不仅会影响和破坏党内政治生活的正常化、干扰和阻碍领导决策的科学化民主化，而且很容易滋生领导干部尤其是“一把手”的权力腐败，严重污染和败坏社会政治生态，从而给党和国家的事业造成不可估量的危害。 二、走出民主集中制运行困境的对策建议 (一)创新和发展民主集中制理论 1.正确认识民主集中制的精神实质。在我们看来，民主集中制理论本来就是渊源于民主制理论，只是在不同的社会历史条件下，对于构成矛盾统一体的民主与集中双方的强调程度有所不同而已，有时侧重于强调其中的集中一面，有时又侧重于强调其中的民主一面。但是，民主集中制的实质只能是民主，或者说是以民主为基础，这既是由民主集中制所追求的最终目的所决定，也是由无产阶级政党的根本性质所使然。按照事物的辩证本性，应当承认，在各种不同的具体历史条件下，构成民主集中制这个矛盾统一体的对立双方，各自的主次地位是可以随着条件的变化而发生相互转化。如果说在革命战争年代和地下斗争时期，矛盾统一体中的集中居于主导地位，成为矛盾的主要方面，因而当时无产阶级政党及其领袖人物如列宁更多强调的是集中而不是民主，这时民主集中制也并非背离了民主的本质，而是为了实现当时的革命斗争任务，因而还不具备条件实行民主，但其革命目标仍然是追求民主。早在1937年5月，毛泽东就曾明确提出：“要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。在反动和内战时期，集中制表现得多一些。”[8]不过，刘少奇、张闻天等也曾强调指出，即使是工作在国统区党的隐蔽战线，党组织也要注重发展民主，只有发展民主才能保证党的领导集体坚强有力。刘少奇在《关于白区的党和群众工作》报告说：“党的集体领导，只有在民主基础上才能建立起来。只有广泛地吸收了全体同志的经验与好的意见，才算是真正的集体领导”，所以要“在可能条件下，扩大党的民主”[9]。张闻天在《白区党目前的中心任务》中也指出：“在秘密条件允许的情形之下，应该尽量的发展党内民主，党的集体领导才能保证。”[10]那么，当我们党已经取得执政地位之后，尤其是当阶级矛盾和阶级斗争已经不再是社会主要矛盾的社会主义建设时期，民主集中制统一体中的民主一面显然已经上升为矛盾的主要方面，居于矛盾的主导地位了，这时候理所当然地更应突出民主作为民主集中制的精神实质。 2.具体阐释民主集中制的运行程序。就党内民主而言，就是全体党员平等地参与党内事务，具体地说，在党内政治生活中，党员是主体，所有党员一律平等讨论和决定党内事务，这是党内民主的实质。而这种实质性民主只有在一定的程序机制下才能得以实现，因此，党内民主本身就内含着程序性民主的要求，以便达成实质民主和程序民主的有机统一。从这个意义上说，集中不过是实现民主的程序正义的一个阶段，或者说是为了实现民主而必需的一个程序。民主才是其根本目标或最终目的。 3.明确界定由民主到集中的主体内涵。从理论上讲，党内民主的主体是全体党员，其核心是党内一切权力属于党员，本质是全体党员平等地参与和管理党内事务，党员的主体地位则由知情权、参与权、监督权等一系列党员权利来保证。按照党章的规定，党内集中的核心是“四个服从”，即“党员个人服从党的组织，少数服从多数，党的下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从全国代表大会和中央委员会”，而“四个服从”中最重要的是全党服从中央，以保证全党在政治上、思想上、行动上高度一致。因此，从本质上看，“四个服从”所“服从”的是中国共产党的组织领导，由民主到集中的主体内涵显然不是指任何个人，而只能是党的一级组织。 4.科学划分民主集中制的适用范围。民主集中制是党和国家的根本组织制度和领导制度，这是从整体意义上和精神实质上讲的。但在社会生活中，一个组织究竟应当实行什么样的具体的组织制度和领导制度，是由这个组织的性质、任务和领导体制所决定的，而不能简单地认为任何性质的组织都必须严格实行民主集中制的具体规定和程序安排。实际上，从领导体制角度看，只要是实行委员会制的部门和单位，委员会的形成和委员会的决策都必须严格实行民主集中制的具体规定和基本程序；然而，如果是实行行政首长负责制的部门和单位，当然也应坚持民主集中制的原则精神，但并不应当按民主集中制的具体规定进行决策。这是因为，行政首长在进行决策前当然也必须坚持群众路线，充分发扬民主，广泛听取并注意吸纳各个方面尤其是班子成员的各种意见，但行政首长拥有最后的决策权，而这正是行政首长负责制和委员会制的根本不同之处。 (二)健全和完善民主集中制的制度体系 1.健全民主科学的决策机制。民主集中制已被实践证明是防止“一把手”专权、加强集体领导的有效工作制度，它要求在决策时广开言路，集思广益。由于任何事物都是过程的集合体，权力行使也要通过一定的过程才能实现，而程序正是强调过程的有效贯彻和具体落实。因而，可用程序到位来确保结果有效，让权力在流程中分解并受到有效制约。所以，在领导班子进行决策的过程中，必须保证这些程序的落实到位：第一，必须召开正式的党委会议；第二，必须进行充分的酝酿和讨论；第三，必须实行正规严肃的表决。 2.抓好民主集中制的贯彻落实。严格实行集体领导，是贯彻民主集中制的关键环节。集体领导，是党的领导的最高原则之一，是党的最根本的领导制度。坚持这个制度，对于发挥集体智慧和领导班子整体功能，提高决策水平和办事效率，有效地贯彻党的路线、方针、政策，具有重要意义。因此，必须把坚持和健全集体领导当做贯彻民主集中制的关键环节来抓。坚持和实行好集体领导，必须坚持做到：(1)重大问题由党委集体讨论决定，必须健全议事规则和决策程序。各级党委要以完善和落实议事规则、决策程序为核心，严格按照既定程序、规则和集体意志办事，大力推行主要领导末位发言和党委讨论任用重要干部票决制。(2)把集体领导与个人分工负责有机结合起来，正确处理“班长”和委员之间的关系，充分发挥每个成员的积极性和责任心，使党委能够依靠集体的智慧实现正确领导。(3)进一步健全党委集体领导的保障机制，对书记和委员的权限、责任进行严格界定，对集体领导的程序进行细化，确保每一个程序都要严格执行、落实到位、行之有效。 3.监督和保证民主集中制的良好运行。加强监督是贯彻民主集中制的保证环节。监督检查执纪是民主集中制的最终保障机制。只有在将民主集中制原则纳入有效监督，违反民主集中制受到严肃追究的情况下，民主集中制才能发挥其有效作用，形成正确的导向机制。首先，要健全民主集中制的监督机制。加强监督，要进一步建立健全党内监督机制，形成科学合理有效的自下而上和自上而下双向监督体系，要把上级监督与同级监督、党内监督与党外监督有机结合起来，逐步建立健全监督约束机制，确保民主集中制的有力实施。其次，切实解决民主集中制的保障机制。要确保民主集中制真正落到实处，就必须建立健全一系列的监督保障机制，至少应当包括：(1)进一步规范民主集中制落实情况的检查评估标准。(2)进一步完善检查和监督的措施和办法，通过定期检查、讲评通报、落实回访等措施，及时发现和纠正民主集中制实行过程中出现的偏差。(3)进一步强化检查监督的力度和权威。(4)严格执行党的纪律。上级党委必须在认真检查和科学评估决策执行情况的基础上，厉行赏罚，做到奖惩分明，特别是对那些我行我素、各行其是、拒不执行决策者和失职渎职者，一定要追究责任，严肃执行纪律。 (三)改善和优化政治生态环境 1.改革和完善党内选举制度，为民主集中制贯彻落实奠定坚实基础。民主选举是民主政治发展的基础，选举制度是党内民主制度的根本所在。实行民主集中制的前提条件之一，就是党的领导机关及其领导人由党内民主选举产生。因此，要建立健全党内选举的各项具体制度，充分体现选举人的意志，并建立与之相关的竞选制度与弹劾罢免制度等。党的十八大报告明确提出，要完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境；要全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主，提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式，提高选人用人公信度。这就要求从根本上改变过去那种在用人问题上个别人说了算、任命制或者变相任命制的严重弊端。这就必须大力改革现有的选人用人体制，在选用干部问题上引入公开、公平的竞争机制，扩大广大党员和群众的民主参与。从党内权力授受关系的角度来看，改革和完善党内选举制度是党内民主发展的切入点。选举作为党内民主的基本形式，是民主程序正义的体现。由于竞争性选举的实质是平等竞争，可以对候选人造成一定的竞选压力，促使其采取行动改善其政治形象，因而可以由此切入，逐步改革完善党内选举制度，可以在扩大党内选举差额、增大党内选举竞争性、当选者廉政公示等方面，进一步加大探索和创新力度，从而为民主集中制的贯彻落实奠定基础。同时也要注意，由于民主集中制的间接民主属性，决定了党组织不只是一个组织层级，而是多级组织的复合体，这就形成了党的部分组织与党的整体的关系。因此，贯彻落实民主集中制原则，还必须正确处理党代会、党委会和常委会之间的关系，在完善党内选举制度的过程中，还要相应地完善党代表大会制度，逐步实行代表大会年会制和代表任期制，这也是贯彻落实民主集中制的基础条件。 2.建立科学合理的权力结构和权力运行机制，为民主集中制健康运行提供依托。从权力运行的视角来分析，民主集中制要健康运行还必须要以良性的制度结构为依托，而制度结构是否具有良性则决定于党内权力结构的特性。如果党内权力结构不合理，存在着权力过分集中的问题，那就势必导致权力结构失衡、权力运行机制紊乱，从而使民主集中制在运行中发生变异。在现实政治生活中，在民主集中制运行过程中之所以出现上述诸多问题，也正暴露了党内权力结构存在着严重弊端，这就是邓小平曾经尖锐批评的“权力过分集中”问题。大量事实表明，权力过分集中往往容易形成难以监督的个人权力，而这种权力如果得不到有效制约，就必然导致个人独断专行，将会严重破坏党内政治生活和党的民主集中制正常运行。可见，党内权力结构是党内制度结构的核心，是影响民主集中制运行的关键要素。因此，为了防止民主集中制发生变形走样，我们必须遵循党的十八届三中全会指明的方向，加快推进党内权力结构改革，合理划分和配置党组织内部的决策权、执行权、监督权，形成科学有效的权力制约和协调机制。从根本上消除权力过分集中现象，从源头上解决民主集中制运行受阻的问题。 3.大力推进和发展党内民主，为民主集中制营造良好的社会环境。党员权利的充分实现，是发展党内民主的前提条件，是贯彻民主集中制的基础环节。实践证明，民主集中制的贯彻执行程度，归根到底取决于党内民主的发展现状。因此，确保民主集中制的贯彻执行、大力推进和发展党内民主，首先必须切实保障广大党员的主体地位和民主权利以及党委班子成员中党委委员的主体地位和民主权利，为民主集中制的健康运行营造良好的党内政治生态，使其发挥其应有的制度功效和预期作用。其次，还要进一步深入推进党务公开，尤其是推进党内权力公开运行过程，使权力自觉接受党内外群众监督，真正起到以党内民主示范和带动人民民主的表率作用。党的十六大以来，各级党组织广泛开展了各式各样党务公开的实践探索，在总结各地经验的基础上，中纪委、中组部于2010年11月专门印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，经过近5年的试验探索，已经积累了丰富的经验，并取得了一定成效。从目前来看，可以考虑进一步向上推进更高层面的党内权力公开运行，同时也要积极推动行政系统、企事业单位乃至各种社会组织的权力公开运行。总之，只有通过以扩大党内民主示范和带动人民民主，进而在党内民主与人民民主互动共进的合力作用下，使公共权力在阳光下运行。只有这样，权力才能得到有效监督和制约，整个社会的良好政治生态才能逐渐形成，民主集中制才能真正落到实处并充分发挥其制度功效。