加快建设中国特色社会保障体系，本文主要内容关键词为：社会保障体系论文,建设中国特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D632.1[文献标识码]C[文章编号]1008-9314（2007）06-0004-07
今年6月25日，胡锦涛总书记在中央党校发表了重要讲话，科学分析了当前我国面临的新形势、新任务，全面阐述了深入贯彻落实科学发展观的基本要求，深刻回答了党和国家发展的一系列重大的理论和实践问题。胡锦涛总书记的讲话内容丰富、思想深刻，是改革开放29年来我们党治国理政实践经验的科学总结，是坚定不移地走中国特色社会主义道路的政治宣言，是一篇反映共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的马克思主义重要文献。胡锦涛总书记在讲话中指出，要以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，使改革发展成果更多体现到改善民生上，再次强调注重深化收入分配制度改革，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。我们要深刻领会胡锦涛总书记的重要讲话精神，继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，扎扎实实地做好社会保障工作，为开创中国特色社会主义事业新局面做出我们应有的贡献。下面，我就完善社会保障制度谈几点认识体会，和同志们一起探讨。
一、社会保障具有全局性的重大意义
社会保障是一项基本的社会经济制度，也是最重要的民生问题。党中央、国务院历来高度重视社会保障制度建设，在不同的历史时期都对加强社会保障工作做出一系列重大决策和部署，把保障民生放在党和政府工作的重要位置。党的十六大以来，根据新世纪新阶段形势和任务的要求，以胡锦涛同志为总书记的党中央在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，提出了科学发展观等一系列重大战略思想，明确了构建社会主义和谐社会的战略任务，确立了社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的中国特色社会主义总体布局，确定了建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的奋斗目标。所有这些，对加快完善社会保障体系、提高人民基本生活水平提出了新的更高要求。我们必须从全局和战略的高度，进一步充分认识做好社会保障工作的重要性。
第一，完善社会保障体系，是深入贯彻落实科学发展观、促进经济社会全面协调可持续发展的必然要求。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。深入落实科学发展观，要做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，使经济发展的成果更多地体现到改善民生上。坚持以人为本，当前实际工作中一个重要方面就是要着力解决关系群众切身利益的突出问题。社会保障与广大人民群众的切身利益紧密相连，是帮助城乡困难群众解决生产生活问题的最重要的一个渠道。可以说，社会保障制度是体现以人为本、实现发展成果由人民共享的一项极其重要的制度安排，建立和完善覆盖城乡居民的社会保障体系是落实科学发展观的必然要求。在加快社会保障体系建设的进程中，我们要坚持解放和发展社会生产力，不断增加全社会的物质财富；坚持走共同富裕道路，逐步实现社会公平与正义。这必将不断激发全社会的创造活力，推动经济社会全面、协调、可持续发展。
第二，完善社会保障体系，是构建社会主义和谐社会、实现国家长治久安的重要保证。社会保障制度是维护社会和谐稳定的“安全网”。社会保障就是保障社会稳定和谐、国家长治久安、人民安居乐业。中国特色社会保障体系，就是既要通过保障全体社会成员的基本生活，在一定程度上消除因意外灾害、失业、疾病、年老等因素产生的机会不均等；又要通过实现国民收入的再分配，缩小社会的贫富差距，在一定程度上减少社会分配结果的不公平。2006年召开的党的十六届六中全会，把到2020年基本建立社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系，作为建设社会主义和谐社会的重要目标，这是我国今后一个时期社会保障工作的奋斗方向。无论是立足当前，还是着眼长远，都需要尽快建立起独立于企业事业单位以外的、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系，实现城乡居民老有所养、病有所医、弱有所助，构建社会和谐稳定和国家长治久安的坚实基础。这是我们各级政府义不容辞的历史责任。
第三，完善社会保障体系，是健全社会主义市场经济体制、推进改革开放和现代化建设事业的重要任务。社会保障制度是市场经济建立和发展的必要条件。在市场经济优胜劣汰的竞争机制下，社会保障能够减少劳动者的后顾之忧，确保他们在失去经济收入或者失去劳动能力的情况下，能够维持自身及其家庭成员的基本生活，保证劳动力再生产过程不受阻断。同时，社会保障还可以发挥调节市场需求关系和平抑经济波动的蓄水池作用。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五大组成部分之一，为推进社会保障制度改革提供了理论和政策支撑。上个世纪90年代以来，我国国有企业改革与发展取得成效，产业结构调整和升级顺利推进，关键在于中央决定实施了“两个确保”和建立“三条社会保障线”以及实行基本医疗保险制度等重大决策。当前，我国仍处在经济体制改革的攻坚阶段和经济结构调整的关键时期，加入世贸组织过渡期结束以后，我们面临着更加激烈的国际竞争，劳动力岗位变换和就业结构调整也更加频繁。我们必须把健全社会保障制度，作为完善社会主义市场经济体制的一项重要任务来抓。
第四，完善社会保障体系，是坚持立党为公和执政为民执政理念、代表最广大人民根本利益的具体体现。中国古代思想家对理想社会的探索蕴含着丰富的社会保障思想。早在公元前6世纪，孔子修编的《礼记》就提出了“使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养”的“大同”社会理想。孟子的“仁政”思想、荀子的“富民”思想、墨子的“兼爱”思想和管子的“民本”思想中，都包含着社会保障思想的萌芽。然而，这些社会理想只有在中国共产党领导下的新中国才能真正得以实现。这是因为我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务，始终坚持人民的利益高于一切。党的全部任务和责任，就是带领广大人民实现自己的利益。坚持立党为公、执政为民的执政理念，必须将完善社会保障体系作为维护最广大人民根本利益的重要手段，作为检验各级政府代表最广大人民根本利益的重要标准，真正把发展的目的定位在满足人民需要、实现人民愿望、提高人民生活水平上。
总之，做好社会保障工作，是深化改革、促进发展、保持稳定和安邦兴国的根本大计，意义重大而深远。本世纪头20年，是我国经济社会发展向第三步战略目标迈进、全面建设小康社会的关键时期，我们必须把社会保障工作摆在党和国家事业发展全局更加突出的位置，切实抓紧抓好。而加快完善社会保障体系，至关重要的是要做到符合中国国情、尊重客观规律、借鉴国际经验。
符合中国国情，就是要立足社会主义初级阶段的国情，统筹考虑国家、企事业单位和个人的承受能力。完善社会保障体系，必须立足国情，尽力而为，量力而行，保障水平一定要适当。水平太低了不行，满足不了广大群众的基本需要，保证不了保障对象的基本生活。太高了也不行，企业负担太重，财政承受不了，势必影响经济发展和企业的竞争力。“一刀切”也不行，还要根据城乡不同人群的实际情况，有针对性地设计与其相适应的具体制度。总之，要根据国家、企事业单位和个人的承受能力，合理确定与经济发展水平相适应的制度模式和待遇标准。
尊重客观规律，主要是要坚持公平与效率相结合，权利与义务相适应。在社会主义市场经济条件下，要保持经济运行的效率，社会保障必须遵循自身发展的客观规律，在强调权利的同时要强调履行义务，在强调社会公平的同时要强调效率，我们不能回到计划经济时期的“大锅饭”体制了。缴纳社会保险费是企业必须履行的社会责任，职工个人也必须在享受社会保障权利前履行缴费义务。同时，社会保障制度改革要坚持统筹兼顾、城乡协调、循序渐进、逐步完善，注意把握改革政策出台的时机和社会各方面的承受能力，保持有关政策的相对稳定和各项政策的衔接配套。
借鉴国际经验，就是既要吸收国外的成功做法，也要汲取国外的教训。当今世界各国的社会保障制度大体上可以分为福利型、保险型和强制储蓄型。近些年来，西方一些福利国家社会保障待遇过高、包揽过多，致使财政包袱沉重，改革举步维艰，应引以为戒。目前，世界各国社会保障制度普遍面临着人口老龄化、经济全球化的挑战。社会保障改革的总体趋势是：在资金收支上开源节流，在保障责任上注重处理政府与市场的关系，在制度体系上强调建立多层次的社会保障体系等。一些国家好的做法值得我们学习和借鉴。
二、中国特色社会保障体系的基本框架
改革开放以来，我国社会保障逐步由国家统管向国家、单位、个人三方负担转变，由企业自保向社会互济转变，由全部包揽向基本保障转变，由现收现付向部分积累转变，由政策调整向法律规范转变，初步建立了适应社会主义市场经济要求的社会保障体系框架，发挥了保障基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保持社会公平和增进国民福利的重要功能。总体上看，社会保障覆盖范围逐步由城市扩大到农村，社会保障资金多方共担新机制已经建立，社会保障制度中主要的养老、医疗等改革试点稳步推进，社会保障社会化管理服务和各项基础工作全面加强，社会保障方面的法规制度建设成效明显。这些成绩的取得来之不易。社会保障战线上的同志们扎实工作，开拓创新，付出了艰辛的努力。
经过多年改革与发展的实践，我们对完善社会保障体系总体思路的认识不断深化，取得了比较广泛的共识。其中很重要、很基本的一点就是要坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的十二字方针。
广覆盖，就是要不断扩大社会保障的覆盖范围，尽最大可能为城乡全体居民提供保障服务。实行广覆盖，首先是贯彻执行宪法的要求。我国宪法规定每个公民都享有社会保障的基本权利，这是社会保障实行广覆盖的根本依据。实行广覆盖也是维护社会公平正义的要求，社会保障作为国家的一项基本社会经济制度，必须尽量覆盖到城乡全体居民，尤其要让困难群众都能感受到党和政府的关怀。实行广覆盖还是“大数法则”的要求，社会保障特别是社会保险没有一定的覆盖范围，就难以实现参保对象之间的互助共济、统筹调剂和分散风险的功能。实行广覆盖也是市场经济体制的要求，这有利于均衡不同企业之间的经济负担，促进市场主体发育和平等参与市场竞争。
保基本，就是要使保障标准与我国现阶段生产力水平相适应，实行以保障基本生活为主的社会保障。2006年，我国人均GDP超过2000美元，但是世界排名仍在第100位之后，人民生活水平和质量还不高，我们的现代化建设还有很长的路要走。特别要认识到经济增长和福利增长规律不同，经济增长呈现周期性起伏的规律，而福利增长则遵循刚性上升的规律。也就是说，经济增长是有上必有下，宏观调控只能做到避免大的起落；而福利增长是能上不能下，只能涨不能掉。所以，我们提出“保基本”这样一个方针，就是要紧紧抓住经济又好又快发展、综合国力不断增强、公共财政体系建设加快的有利时机，稳步提高各项社会保障待遇水平，让广大城乡群众更多地分享经济发展和社会进步的成果。“保基本”的实质，就是既要保障基本生活需要，防止超越发展阶段的过快的福利增长；又要有利于促进就业和再就业，防止出现社会保障领域的道德风险。
多层次，就是既要发展政府主办的基本社会保障，也要发展各种不同类型的补充保障。社会保障是社会互济、共建和共享的福利体系，应当采取多层次的保障方式，满足不同水平的社会保障需求。在现阶段，我国社会保障的实现形式主要有四个层次：第一层次是基本保险。通过完善政府强制推行的各项社会保险制度，为参保职工和城乡居民提供基本生活保障和基本医疗保障。第二层次是补充保险。国家鼓励和引导企业根据自身的生产经营状况，建立企业年金和补充医疗保险制度，提高部分社会成员的保障水平和福利待遇。第三层次是商业保险。这是为收入较高者提高保障水平的措施。第四层次，也是一个兜底的层次，就是社会救助。主要是政府对未能参加社会保险，或即使参加了社会保险但生活依然贫困的城乡居民，通过建立最低生活保障制度和社会医疗救助制度承担“托底”的责任。
可持续，就是要建立社会保障可持续发展的长效机制，实现社会保障制度持续稳定健康运行。社会保障关乎国运、惠及子孙，既要保障当代人的福利和权益，又不能损害后代人的福利和权益。实现社会保障可持续发展，必须把社会保障纳入经济社会发展规划，兼顾社会目标和经济目标、短期目标和长期目标；必须推进社会保障的立法进程，依法确立保障对象和内容、保障制度和模式、监管机制和手段；必须发挥国家的主导作用，逐步实现社会保障范围由窄到宽、社会保障项目由少到多、社会保障标准合理适度；必须保证社保基金安全和保值增值，切实加强基金征缴、筹集、管理、投资运营和监管，特别要做到收支平衡、量入为出，不能“吃子孙饭”。
中国特色社会保障体系，按照党的十六届六中全会的表述，主要包括社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业四大组成部分，此外还有住房保障、优抚安置等内容，我们可以把它概括为“4+2”。
一是社会保险。这是社会保障的核心部分。社会保险制度是由国家通过立法，多渠道的筹集资金，通过社会成员之间的风险共担，对丧失劳动能力或虽有劳动能力而没有工作、失去生活来源的劳动者，给予一定程度的收入补偿，使之维持基本生活水平的保障制度。我国的社会保险主要包括养老、失业、医疗、工伤和生育五项保险。社会保险是实行缴费性的社会保障，资金来源主要由用人单位和劳动者本人缴费，政府给予资助并承担最终责任。改革开放以来，我国社会保险制度取得长足进步。到2007年6月底，我国城镇职工基本养老保险参保人数已经达到了1.93亿人，城镇职工基本医疗保险参保人数1.7亿人，失业保险参保人数1.13亿人，工伤保险参保人数1.1亿人，生育保险参保人数6900万人。社会保险筹资渠道逐步拓宽，基金呈现快速增长的良好态势。近三年来，五项社会保险基金收入年均增长20％左右，2006年总收入8626亿元，总支出6472亿元，到2006年年底已经累计积累了8239亿元。另外，作为国家战略储备的全国社会保障基金资产的总规模，到今年7月底按成本计算已达3400多亿元，按市值计算达到了4300多亿元。
二是社会救助。这是指国家通过国民收入再分配，对因自然灾害或其他经济社会原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿帮助，以保障其最低生活水平的一种保障制度。社会救助不同于社会保险，保障最低生活的资金主要由财政负担。大体可分为三类：第一类是经常性救助，如城市和农村的最低生活保障、农村五保户救助制度等；第二类是紧急性救助，如灾害救助；第三类是临时性救助，如医疗救助、城市流浪乞讨人员救助等。经过多年努力，我国社会救助体系基本建立，救助资金逐年增加，救助水平不断提高。除了建立城乡居民低保制度之外，我国灾害救助工作常年平均救助受灾群众8000万人次。城市生活无着落的流浪乞讨人员救助制度进一步完善，实现了从强制性的收容遣送向自愿受助、无偿救助的重大转变。全国各地加强医疗、教育、住房、司法等专项救助制度建设，并兼顾各项救助制度之间的配套衔接。目前，我国年均救助贫困人口超过1.3亿人次，其中经常性救助的贫困人口超过5000万人，切实保障了城乡困难群众的基本生活。
三是社会福利。广义的社会福利是政府为全体社会成员创造有助于提高生活质量的物质和文化环境，提供各种社会津贴、公共基础设施和社会服务，不断增进国民整体福利水平。我们通常所讲的是狭义的社会福利，是指政府和社会向老人、儿童、残疾人等特别需要关怀的人群，提供必要的社会援助，以提高他们的生活水准和自立能力。近些年来，我国社会福利事业迅速发展。通过加强老年福利服务设施建设，推进养老服务社会化，开展居家养老服务等措施，改善了老年人福利待遇。通过完善救助、社区康复、福利企业集中安置等多种方式，切实保障残疾人的合法权益。2006年底，社会福利企业中残疾职工达到55.9万人。孤儿救助初步实现了从养教向关注全面健康发展的重大制度性转变，57万多名孤儿得到了更多的关爱和帮助。各类社会福利机构发展到4.2万个，收养人数147万，显著改善了老年人、残疾人、孤儿的生活福利服务。
四是慈善事业。这是指政府通过税收优惠等政策，支持和鼓励社会团体、社会成员进行慈善捐赠和社会互助。党的十六届六中全会首次把慈善事业作为我国社会保障制度的重要组成部分，国家发布了《中国慈善事业发展指导纲要（2006—2010）》，引导和支持慈善事业发展。慈善事业发展的方向，是致力于形成政府支持、社会兴办、公众参与的新格局。要建立健全慈善政策法规，调整慈善捐赠税收制度，培育城乡各类慈善组织；充分发挥各级民政部门和群团组织作用，开展经常性的捐助和“送温暖、献爱心”活动；还要大力弘扬一方有难、八方支援的慈善文化，增强全民的慈善意识，营造乐善好施的社会氛围。
以上讲了社会保障的四个主要方面，还有住房保障和优抚安置两项专项保障制度。我国城镇住房保障主要包括住房公积金制度、经济适用房制度和廉租住房制度。目前，全国累计参加公积金制度的职工超过1亿人，归集的公积金超过12000亿元。截至2006年底，全国经济适用住房累计竣工面积超过13亿平方米，解决了1650万户中低收入家庭的住房问题；全国656个城市中已有586个建立了廉租住房制度。优抚安置是国家为复员退伍军人、现役军人及其家属设置的一种特殊政策待遇，具有褒扬性、补偿性、优待性等特征。党中央、国务院历来高度重视这项工作，在今年纪念中国人民解放军建军80周年之际，针对当前优抚对象和部分退役军人存在的实际困难，本着需要解决而又能够解决的原则，统筹研究出台了提高优抚对象抚恤补助标准、完善优抚对象医疗保障，以及部分军队退役人员再就业、住房、社会保险接续等方面的政策措施。
以上“4+2”的模式，构成了我国社会保障体系的基本框架。其中尤为重要的是社会保险中的养老和医疗保险制度，社会救助中的城乡居民最低生活保障制度，还有农民工等特殊群体的社会保障制度。下面，我重点谈一谈这四个问题。
（一）养老保险制度。这些年来，我国养老保险制度改革主要包括以下几个方面：一是认真落实“两个确保”政策。1998年至2006年，全国有2400多万国有企业下岗职工享受了基本生活保障，其中实现再就业的近2000万人；参保离退休人员从2727万增加到4635万，基本养老金发放额由1512亿元增加到4897亿元，2004年以来连续3年多实现了当期没有拖欠。二是企业职工养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。由企业和职工共同缴费，职工退休以后的养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。这是我国养老保险制度改革的一项重大创新。中央财政对养老保险的补助由1998年的20亿元增加到去年的774亿元；地方财政对养老保险的补助也在逐年增加，2006年达到了162亿元。三是扩大基本养老保险覆盖范围。主要是把基本养老保险由城镇国有和集体企业职工，扩大到城镇各类企业职工，包括外商投资企业、私营企业职工，以及城镇个体工商户和灵活就业人员。这两年，全国城镇养老保险参保人数每年净增1000万人以上；基金征缴收入由1998年的1353亿元增加到2006年的5215亿元。一些发达地区开始试行农村养老保险制度，参保人数已经达到5400万人。四是基本养老金待遇水平不断提高。从2005年起，国家连续三年提高企业退休人员的基本养老金。今年又决定2008年到2010年再连续三年提高养老金标准，幅度要高于前三年的水平。在提高基本养老金水平的同时，积极发展和规范企业年金。五是推进养老保险管理服务社会化。1999年开始实行养老金社会化发放，2001年开始推进退休人员的社会化管理，2002年启动“金保工程”建设。目前，企业退休人员养老金已全部实现社会化发放，2/3以上的企业退休人员纳入街道社区管理服务。六是开展完善养老保险制度改革试点。2001年，首先在辽宁省开展做实个人账户、改革基本养老金计发办法等方面的试点工作，2004年将试点扩大到吉林、黑龙江两省。在总结东北三省试点经验的基础上，2006年在全国范围内进行基本养老金计发办法改革，初步形成了参保缴费的激励约束机制；同年把做实个人账户的试点扩大到天津、山西、上海等另外8个省（区、市），到去年底试点省市已积累个人账户基金485亿元。七是探索事业单位养老保险制度改革。近年来，一些地方开展事业单位养老保险制度改革试点工作，也取得了积极的进展。
（二）医疗保险制度。我国医疗保险制度改革的目的，就是要使城乡居民能够享受到基本医疗服务。主要包括三个方面：一是改革城镇职工基本医疗保险制度。我国从上世纪90年代初，开始推行城镇职工基本医疗保险制度改革试点，实行社会统筹与个人账户相结合，覆盖城镇所有用人单位和职工，医疗保险费由用人单位和职工个人共同承担。医疗门诊（小额）费用主要由个人账户支付，住院（大额）医疗费用主要由统筹基金支付。同时，各地还建立了大额医疗费用补助制度，鼓励企业为职工建立补充医疗保险。二是建立农村新型合作医疗制度。由农民个人和政府共同出资，每年农民个人拿10元，地方财政拿20元，中央财政拿20元。这项试点工作已搞了4年，今年的试点范围扩大到80％以上的县市区，到今年6月底，新型农村合作医疗的覆盖人数达到7.2亿人。中央财政已拨付的补助资金114亿元，比去年增加71亿元。三是开展城镇居民基本医疗保险的试点。国务院已下发《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》。这是一项惠及两亿多城镇非从业居民，特别是解决中小学生、少年儿童、老年人、残疾人等群体看病就医问题的又一重大举措。国务院决定从今年开始试点，用三年左右时间逐步在全国城镇全面铺开。
（三）城乡居民最低生活保障制度。建立最低生活保障制度，就是要使城乡困难群众的基本生活得到保障。一是建立城镇居民最低生活保障制度。这项制度是国务院在1997年决定建立的，1999年国务院正式发布《城市居民最低生活保障条例》，标志着我国城市居民最低生活保障工作进入规范化、法制化的轨道。近年来，各级政府对城市低保的投入不断增加，基本实现了动态管理下的应保尽保。2006年，各级财政共支出城市低保资金241亿元，其中中央财政支出136亿元，保障了2240多万人的基本生活。二是建立农村居民最低生活保障制度。今年国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，截至8月底，已经有2574万农民享受农村最低生活保障待遇。同时，农村“五保”供养实现了由农民互助共济向财政供养为主的转变，切实保障了500多万“五保”对象的基本生活。
（四）农民工的社会保障制度。农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，目前全国进城务工和在乡镇企业就业的农民工总数超过2亿人，搞好农民工的社会保障直接关系到维护社会公平正义和保持社会和谐稳定。2006年初，国务院下发了《关于解决农民工问题的若干意见》，提出了要积极稳妥地解决农民工的社会保障问题，这标志着我国社会保障工作又进入了一个新的阶段。建立适合农民工特点的社会保障制度，要优先解决工伤保险和大病医疗保障等问题，逐步解决养老保障等问题。一年多来，这项工作取得积极进展，2688万农民工参加了医疗保险，3062万农民工参加了工伤保险，有关部门正在积极研究建立低费率、广覆盖、可转移、能与现行养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法。
此外，被征地农民和水库移民的社会保障，也是我国工业化、城镇化进程中遇到的突出问题。在被征地农民社会保障方面，目前我国已有17个省份出台了方案，筹集保障基金2000多亿元，1000多万被征地农民被纳入了基本生活保障或养老保障制度。在水库移民社会保障方面，国家先后设立了库区维护基金、库区建设基金和后期扶持基金，用于库区移民安置。2006年，国务院又下发了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，纳入扶持范围的是大中型水库的农村移民，每人每年给予补助600元，补助期限为20年。
三、加快社会保障体系建设的主要任务
当前，我国社会保障体系建设进入了关键时期。要在过去强调摸着石头过河、单项试点探索、不断总结完善的基础上，更加注重总体考虑，协调统筹，努力实现定型化、规范化和法制化。
应该看到，当前加快完善社会保障体系的有利条件很多。一是中央关于完善社会保障体系的方针政策已经明确，社会保障制度改革在诸多方面积累了比较丰富的经验，特别是养老、医疗等项社会保险制度改革经过试点已经日趋成熟。二是我国国民经济多年来保持平稳较快增长。2006年国内生产总值已达到21万亿元，这为完善社会保障体系提供了良好的宏观环境。三是国家财政收入逐年大幅增长。从2001年的1.637万亿元增加到2006年的3.93万亿元；全国财政用于社会保障的总支出，由2001年的1987亿元增加到2006年的4362亿元。四是社会主义市场经济体制不断完善，经济活力继续增强，效率持续提高，各方面积极性还可进一步发挥，推进社会保障制度改革具备了体制基础。五是更为重要的，各级党委和政府高度重视社会保障工作，基层组织、用人单位和企业职工、城乡居民社会保障意识逐步提高，这是加快完善社会保障体系的重要保证。
同时也要清醒地看到，做好社会保障工作还面临着三个突出问题和三个严峻挑战。三个突出问题：一是城乡社会保障的发展不平衡。从一定意义上讲，农村养老保障制度是比较滞后乃至相当滞后的，社会保障领域这种二元结构状况不适应统筹城乡发展的要求。二是社会保障覆盖面小、统筹层次低。一方面，非公有制经济等新经济组织以及非正规就业群体参保率还比较低。另一方面，全国范围内实施省级统筹的还比较少，多数是市、县级的统筹，这不利于提高保障水平和落实筹资衔接责任，也不利于形成全省乃至全国统一的劳动力市场。三是社保基金运营管理制度不够健全。政府、用人单位、劳动者三方筹资机制还有待进一步强化和完善，社保基金当期支付的压力很大。此外，对如何促进社保基金保值、增值等问题，需要进一步研究。
三个严峻挑战：一是人口老龄化的挑战。我国已经进入了老龄社会，又正处在经济转轨、社会转型时期，养老、医疗保障和老年服务发展还相对缓慢，很难承受老龄社会带来的种种问题。二是大规模人口流动和就业方式多样化的挑战。近年来，我国农村富余劳动力越来越多地逐渐转移出来，这个庞大人群的社会保障工作必须积极稳妥地搞好。此外，我国近年来灵活就业数量和比例呈上升趋势，主要特征是劳动关系不确定，就业岗位不确定，工作时间不确定，工资收入不确定，亟待研究建立适合这种就业形式的社会保险办法。三是收入分配不平衡的挑战。目前，我国城乡之间、地区之间居民收入差距十分明显，不同行业之间的工资分配差距还在不断扩大，解决这些矛盾和问题要有一个过程，也需要社会保障在调节收入分配、保障公民基本生活方面发挥重要作用。
积极应对这些问题和挑战，将是当前和今后一个时期社会保障工作的重点。我们要趋利避害，乘势而上，加快完善社会保障体系，以更大的决心、更有力的措施，推进社会保障工作迈上一个新台阶。当前和今后一个时期，在全面推进各项工作的同时，要突出抓好以下四个重点方面：
（一）加快社会保障法制建设。社会保障是通过国家立法强制实施的一种制度，必须有完善的法律法规作保证。多年来，我国社会保障法制建设取得了很大进展，但是还存在法律体系不完善、立法层次不高等问题。中央高度重视社会保障立法工作，本届全国人大已将社会保险法列入今年的立法计划，目前已进入草案修改论证阶段。此外，还要修订工伤保险条例、失业保险条例等法规，制定社会救助法、基本养老保险条例、医疗保险条例、社会保险基金监督管理条例和企业年金条例等法律法规。需要强调的是，加强社会保障法制建设关键在于强化执法。有法不依等于无法。现在，社会保障执法中处罚力度太弱，在一些地方违法者众，最后成了法不责众。因此，必须依法严厉处罚违法者，加大违法成本，起到警示作用。还要进一步加强劳动保障监察工作，督促用人单位和职工自觉守法，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。
社会保险法是当前社会保障法制建设中最重要、最紧迫的一部法律，关系到怎样确立我国社会保险制度的基本框架。请大家一起认真地研究探讨。
（二）完善社会保障运行机制。实现社会保障的定型化、规范化、法制化，必须完善运行机制。我提出以下几个方面，请大家进行讨论。
一是建立应对人口老龄化的长效机制。社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式，是党中央、国务院确定的方针，其实质就是合理划分政府、企业和个人的责任，实现基金的部分积累，为应对人口老龄化做资金储备。目前，全国只有11个省（区、市）在开展做实个人账户试点。我们要认真落实中央关于逐步做实个人账户工作的决策和部署，总结试点经验，扩大试点范围，加快推进这项工作，尽快完善统账结合的基本养老保险制度。
二是建立参保缴费激励约束机制。至关重要的是做到有奖有罚，鼓励缴费，惩罚欠费，形成一种行之有效的机制。一方面，要建立缴费激励机制。完善养老、医疗、失业保险待遇与缴费挂钩的办法，鼓励各类从业人员多工作、多参保、多得待遇，不断扩大覆盖范围和增加基金收入。另一方面，要建立欠费惩罚机制。依法采取严厉手段和措施，把所有用人单位全部纳入征缴范围，防止参保人数和缴费基数的流失，做到应收尽收。
三是建立社会保障责任分担机制。我国目前实行的是分级的财政体制，各级政府如何承担相应的社会保障责任，牵涉到中央和地方社会保障的事权划分问题。这一问题又与养老保险基金的统筹层次相联系，需要尽快理顺。全国现在已经有11个省（区、市）实现了省级统筹，有许多好的做法和经验值得各地学习借鉴。省级统筹不能简单地理解为将确保发放的责任集中到省级，地县两级不为此承担责任。所谓省级统筹，就是在全省范围内要统一基本养老保险制度，统一基本养老保险缴费比例和基数，统一基本养老保险待遇计发标准，统一调剂使用基本养老保险基金，其核心是通过建立省级基金预算制度，明确省、市、县各级政府的责任，调动地方各级政府的积极性。各地要把实现省级统筹，作为加快完善社会保险体系的一项重要内容大力推进。
四是建立退休人员养老金正常调整机制。要根据经济发展和职工工资、物价变动等情况，考虑基金承受能力，适时调整和提高养老金水平，建立起一个公式和参照指数，自动生成科学合理的调整标准。还要统筹机关事业单位与企业退休人员的待遇调整工作，使两者养老金水平差距保持在比较合理的范围内。
（三）强化政府社会保障责任。社会保障是政府的重要职责，除了加强制度建设外，还体现在资金投入、基金监管、管理服务等方面。
一是加大财政社会保障资金投入。社会保障制度是由国家财政承担最后责任的一种制度安排，各级财政增加社会保障支出是建立公共财政的重要内容。这些年来，各级政府按照建立公共财政的要求，调整财政支出结构，加大对社会保障的资金投入，不断提高政府财政支出中社会保障支出所占的比重。这个趋势不会改变。
二是加强社会保障基金监管。社会保障基金是人民群众的养命钱，是高压线，任何单位和个人都不得违规使用，更不准挤占挪用。近几年，社会保障基金规模快速增长，管理制度不断完善，基金安全程度逐步提高，总体情况是好的。但仍然有一些地方没有严格执行国家政策规定，管理运作不规范的问题比较突出，有的甚至挤占挪用基金。要切实做到严格落实责任，完善监管制度，健全制约机制，确保基金安全。要抓紧制定基金管理、监督方面的法规政策，建立健全内部控制制度、稽核制度、信息披露制度和要情报告制度，发挥行政监督、专门监督、社会监督和舆论监督的作用。在社会保险基金中，对于已经做实的养老保险个人账户基金，能否做到保值增值，关系到未来的支付能力。要在科学评估、避免风险、确保安全的前提下，努力实现保值增值。
三是继续推进社会保障管理服务社会化步伐。随着社会保障覆盖范围的扩大和管理服务对象的增多，经办和管理服务的任务越来越重。要坚持以人为本的理念，切实纠正重制度轻落实、重政策轻管理、重资金轻服务的问题，不断提高管理服务水平。一方面要抓基础设施建设。积极推进“金保工程”，加快公共服务设施和服务网络建设，建立健全街道社区社会保障工作平台，建设好社会保障服务中心，改善工作环境和工作条件，为社会保障对象提供一站式服务。另一方面抓社会保障经办能力建设。核心是推进社会保障规范化、信息化和专业化，对社会保障对象“记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生”。社会保险经办机构要优化业务流程，规范服务标准，改善管理服务手段，不断提高工作效率和服务水平。
（四）加强社会保障战略问题研究。改革开放以来，我国社会保障的理论研究得到各级政府和社会各界的重视，但是和客观现实的需要相比处于很不适应的状态。这就导致社会保障规划和制度设计缺乏系统性，政策缺乏衔接，责任不够清晰，在一些重大问题上难以取得共识，这在一定程度上影响和制约了社会保障事业的发展。要在认真分析当前及今后一个时期经济社会条件和借鉴国际经验的基础上，加强社会保障宏观性、前瞻性、战略性问题的研究，对覆盖城乡的社会保障体系进行总体设计和系统规划，明确社会保障体系建设的战略目标、工作重点、实施步骤、主要任务和保障条件，增强工作的系统性和科学性，为完善社会保障体系提供理论支撑和智力支持，推动制度创新、政策创新和机制创新。
（本文是华建敏同志于2007年9月3日在国家行政学院2007年秋季开学典礼暨省部级领导干部“完善社会保障制度”专题研讨班上的讲话）
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