公共利益界定与广播电视规制——以美国为例，本文主要内容关键词为：公共利益论文,为例论文,美国论文,广播电视论文,规制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共利益是政府规制广电媒介的正当性所在，规制的目的是为了调和产业利益与公共 利益之矛盾。但是，广播电视规制与公共利益的关系，却是媒介规制中最难以厘清的内 容。这一方面是基于公共利益内涵的模糊性；一方面基于媒介企业所涉及的社会利益结 构的复杂性，使得公共利益的界定需要被置于媒介组织与社会权力结构的关系中。公共 利益这个概念渗透在规范传播产业的所有法规和政策中，它的关系范围涉及媒介、政府 、企业、社会和公众，尤其是在政经制度框架里，政治利益和文化利益表达机会的公平 性。
中国的传媒改革朝向法治化道路发展。但是，作为根基的媒介规制，从20年前的泛政 治化到今天的政治化加商业化，恰恰失落了公共利益目标。十六大提出的“文化产业体 制改革”，也依循着放松经济规制的路径，这样，由于缺乏公共利益的规制基础，传媒 在某些方面已经步国外商业化媒介之后尘。而学术界的研究亦集中在媒介产业化、媒介 经济学、媒介管理等实用性方面，为产业化改革作论证。然而，当整体上缺乏从公共利 益的宏观层面上俯瞰时，上述产业化方式的研究显得缺乏政治和文化上的方向感，而且 媒介产业化的结果缺乏合理的社会和文化评判标准。更值得注意的是，由于缺乏对公共 利益与媒介规制关系的考察，特别是公共利益中多元化和公平目标的考量，媒介产业规 制的合法性根基本身显得脆弱。本文选择这个不该被遗忘的问题，意在通过对国外公共 利益与广电媒介规制复杂关系的解析，提醒人们关注媒介规制的公共利益本体。
一、公共利益概念引入美国广播电视规制
公共利益，作为公共政策的基点，早在广播出现之前就已经成为欧美大型、垄断性、 公用性企业的管制原则。广播电视规制以公共利益为原则，是从大型垄断性企业的规制 中引入的。
在美国，公共利益标准被用来平衡私营垄断与公共需要之间的矛盾，是防止主要产业 垄断的重要的法律要素之一。公共利益原则和国家规制的起源可以追溯到19世纪初，政 府在颁发铁路和其他公用事业执照时使用公共利益标准。美国高等法院1837年就支持公 共利益标准(public interest standard)，“便利和必需”成为与公共利益密不可分的 标准。1887年州际商业法(Interstate Commerce Act)颁布，联邦政府第一次在法律中 正式采用公共利益标准。从1866年起，美国电报业为解决私营垄断与公共服务之间的矛 盾，引入“共同载体”概念(common carrier)，政府设立执照和规制系统，授权私营企 业在公共受托人(public trusteeship)的基础上，承诺普遍服务和公平费率标准。19世 纪90年代，公共利益原则加入进来，成为后来许多大型、全国性规模的产业反垄断政策 之核心。国会在1912年建立联邦保留委员会(Federal Reserve Board)，以及1927年贸 易委员会(Trade Commission)，也都采用了公共利益标准。Willard D.Rowland分析公 共利益起源时解释道，公共利益标准早已成为政府规制哲学的不可分割的部分，而且被 法院普遍采行，在新的政策中适用该原则不足为奇。(注：Mark Goodman and Mark
Gring(2000):The Radio Act of 1927:Progressive Ideology,Epistemology,and
Praxis,in Rhetoric and Public Affairs,no.3,published by Michigan University Press,pp.397-418.)但是，这个公共利益是一个“商业基础”的公共利益，决定了它在 规制中的各种无法调和的矛盾。
因此，美国广播规制引入公共利益概念，是沿袭了大型、自然垄断性企业的规制传统 。公共利益标准的采用直接来源于两个方面。一个是对洲际商业法公共利益原则的直接 承袭，一个是进步主义思潮的影响。前者可以直接归因于早期制定立法的三个关键人物 ——胡佛、瓦尔特和迪尔，这三人均与传统的产业规制有关：胡佛是商业部长，工作与 洲际商业法有关；迪尔就职于参议院的洲际商业法委员会；瓦尔特就职于议院监督铁路 管制的机构。在广播政策制定前，三人都非常熟悉传统产业规制的公共利益标准，他们 直接移植了产业规制的公共利益原则。
20世纪20年代初，进步主义对美国广播规制的重要影响之一，是在1927年广播法中施 加“公共利益、便利和需要”的准则。广播的公共利益概念的提出，可以追溯到1922年 第一次广播会议，商业部长胡佛在开场白中讲道：“广播必须提供符合公共利益的信息 ”。广播发展之初，侧重娱乐，胡佛认为，要使广播有效用，就需要政府直接控制广播 的某些方面，“通过这些政策，政府和人民能够控制频率，就像我们控制海上航线一样 。但是，除此之外，广播是自由的。”胡佛1924年强调，“伟大的公共利益必须是决定 性因素。”胡佛1925年又强调“广播频率的使用只有服务公共福祉才是合理的。”(
quoted in Robinson,1989,p.9)他的意思是说，商业电台必须为广大听众提供服务，管 制广播正是为了保护“公共利益”。指导性的理念是电波资源稀缺论，广播业者们是频 率上的“垄断的编辑”。(注：Patricia Aufderheide:Public Interest in
U.S.Electronic Media Today,in Communication,Citizenship,and Social Policy:
Rethinking the Limits of the Welfare State,edited by Andrew Calabrese and
Jean-Claude Burgelman,Rowman & Littlefield Publishers Inc.1999 p.224.)
而同时，公众舆论支持对广播实行管制。流行的观点认为，广播不应该任人使用，无 限制的使用将导致广播媒介的毁灭。认为广播不应该作为一个不受干预的意见的自由市 场，广播业者应该是那些优秀的、一流的商业人士把持，这样广播才能“干净、适合公 众消费”。(注：Patricia Aufderheide:Public Interest in U.S.Electronic Media Today,in Communication,Citizenship,and Social Policy:Rethinking the Limits
of the Welfare State,edited by Andrew Calabrese and Jean-Claude Burgelman,
Rowman & Littlefield Publishers Inc.1999 p.224.)如果允许不当人士掌握电台，听 众利益必将受损。
Godfrey研究进步主义对广播立法的影响时指出，进步主义的词汇选择——“公共利益 、便利和需要”，试图平衡产业对广播的控制以抵制潜在的政府审查制度。“政策制定 者们努力寻求某种程度的规制，既保护产业自由又保护公共利益。”(注：Patricia
Aufderheide:Public Interest in U.S.Electronic Media Today,in Communication,
Citizenship,and Social Policy:Rethinking the Limits of the Welfare State,
edited by Andrew Calabrese and Jean-Claude Burgelman,Rowman & Littlefield
Publishers Inc.1999 p.29.)这一原则此后成为广播法的核心。1934年广播法基本上沿 用了1927年广播法的内容，1996年电信法改革，公共利益原则并没有变动。
二、公共利益概念界定
公共利益这个概念，起初是为了解决基础产业所涉及的商业利益与大众利益之关系， 根源于政府有责任创造有利于服务公众的健康的垄断企业，这个概念与垄断、企业自由 、经济权力存在着密切关联。公共利益一词广泛运用在不同场合，就其字面含义来说， 公共利益与个人利益、特殊利益相对立，是“普遍利益”、“公共福利”、“社区利益 ”和“公共品”等。公共利益概念本身是为了平衡矛盾、谋求协调，因此，它始终是复 杂的和充满纷争的。因为只有当涉及公共利益时，政府才能进行产业规制，所以对公共 利益的认识和内涵界定非常重要，决定政府规制的具体方向、限度和内容。
然而，公共利益并不像其字面所示那样简单，对公共利益给出规范的定义很困难。迈 克尔·罗金斯指出，由于公共政策包含着一种选择，它们常常引起争论，所以不得不以 “公共利益”的名义来辩护。(注：迈克尔·罗金斯等著，林震等译：《政治学》，华 夏出版社，32页。)因此在实践中，公共利益是一个总是被利用的概念，在市场环境下 ，各个利益群体试图利用公共利益概念来合法化和正当化其自身利益。所以，作为一个 矛盾的集合体，公共利益在不同环境、不同目标、不同使用者、不同利益群体甚至不同 的技术条件下，会有不同的内涵。公共利益界定本身，在很多情况下更像一个被利用的 工具。
对公共利益的界定，大致有三种角度：一种从人数上界定，一种从利益平衡角度，一 种持过程主义观点，关注公共利益的确定过程及背景因素。
最普遍和传统的界定是从人数的多寡着眼，这是众多公共利益界定的共同处，即“所 有公民分享的利益”就是公共利益。或者说，公共利益就是“共同利益”，满足需要者 需要的、社区所有成员分享的就是公共利益。Edward Banfied表述公共利益与特殊利益 之区别，认为一项决策如果有利于公众的一部分，而需要更大的部分作代价，那就是特 殊利益。反之，如果决策服务于全体公众而不是某一部分人，就是公共利益。
很多学者认为，没有一种利益是所有社会成员都分享的。对于这些人来说，公共利益 应该是大多数人一致的利益。如Anthony Downs所说的：“公共利益概念与民主社会所 必需的普遍同意紧密关联。这涉及两个方面大多数民众的绝对同意：一个关乎社会行为 和决策的基本规则；一个有关政府必须执行的基本社会政策的一般性原则。”
无论是全体民众还是大部分民众，用人数多寡决定公共利益，理论上诚然正确。但一 个麻烦的、并且绕不开的问题是，如何在解决过程中正确地获得大部分民众的利益判断 ?
大量事实表明，用人数多寡决定公共利益，在很多时候并不接近公共利益的本质，因 此，另外一些学者强调，公共利益的本质应该是一种利益之间的平衡。F.Raymond
Marks认为，公共利益并不是一种“一致同意”，而是一种利益平衡。“政策产生于社 会的利益总和，实际上大部分是私人利益，这些私人利益必须为了公共利益而相互平衡 。”他同时指出，有关基础设施政策的争议主要是服务提供者一方对消费者一方。消费 者人数虽然众多，但是，消费者利益不能等同于公共利益。规制需要考虑现在的消费者 利益和未来的、潜在的消费者的利益。(必须考虑)代与代之间的平等问题，以平衡现实 消费者利益与未来消费者之间的利益。在他这里，公共利益所要平衡的利益矛盾不仅存 在于现实的群体之间，还存在于潜在的群体之间，利益结构还必须同时考虑空间和时间 分布的公平性。在这一点上，他与麦奎尔达到了共通。麦奎尔(McQuai,1992：3)一度指 出，公共利益本身是为了平衡“广泛的”、共同的、长远的利益与“个体的”、“特殊 的”“短期的”利益之关系的，特别是要保障前者不被后者所损害。(注：Mike
Feintuelk(1999),Media Regulation,Public Interest,and the Law,Edinburgh
University Press,p.58.)
假如各种不同群体之间的利益需要平衡，那么，一个相关的问题是，谁有权来平衡?为 此，理想主义者往往返回到柏拉图的理念，相信只有政府有知识和智慧来决定什么是公 共的利益。当代权威主义政府就是该理念的具体化。Anthony Downs评论当代理想主义 ，指出：
理想主义者相信，公共利益包含了根据某些绝对的价值标准所做的最有利于社会的行 动，而不考虑这些行动是否是公众所希望的。所以，政府官员的任务就是完全弄清楚这 些价值标准，然后根据其判断运用于具体实践。公众舆论却不明白这些政策的用意。( 注：Babe R.E.(1993):Communications and the Transformation of Economics:
Essays in Information,Public Policy,and Political Economy,Boulder,CO:
Westview Press.转引自Public interest in infrastructure sector regulation 200 0,http://www.teriin.org.)
如果考虑到政府自身微观的政治和经济利益，不把政府看作单纯是公共利益的卫护者 和绝对公正的代表，那么，这个论断显然不够说服力。同时，对绝对价值标准作判断， 是又一个难题。
上述公共利益概念都是在理想的状态下，即假定社会过程在某种程度上是可控的，强 调其价值评判结果，而忽略了作为一个矛盾纠集点，公共利益内涵确定的现实过程，因 而忽略了公共利益矛盾的中心点，即权力与公平之关系。尤其是，忽略了在市场环境下 ，经济权力的扩张不可避免地造成决策过程的不公平。
因此，近年来有学者关注公共利益确定的过程问题，主张公共利益的两个方面：其一 ，价值判断的结果；其二，价值判断的过程，同样重要。而且公共利益过程的法律和技 术问题，因为涉及到权力与公平，甚至比公共利益的最后结果更重要。
因此有学者提出：公共利益是“一种过程，而不是一种政策”。强调过程是因为全体 公民的需要和观点必须在其中被平等地考察，因为民主政治的一个主要功能就是在什么 是公共利益这个问题上达成共识。可以说，在某些情况下政策的产生和问题的实质的确 没有关系，而是和背景密切相关。(注：陈振明主编：《政策科学——公共政策分析导 论》第五章：政策工具，中国人民大学出版社，2003年9月第二版，197页。)所以必须 强调政策系统、政策制定过程的活动以及政策执行过程。
经济学家Jesse Burkhead和Jerry Miner解释过程对公共利益的重要性，认为：行政法 通常并不能绝对保证过程的正确性，但可以分辨过程的正确与否。所以可以评判公共利 益的过程的合法性，当然，合法的过程并不必然导出正确的答案。但是，合法的过程至 少可以保证在决策过程所有各方利益都被考虑，这个过程保证大多数人赞同的建议最后 胜出，虽然不可能那么精确。而且，过程公共利益既强调了作为公共利益基础的价值， 又揭示了选择其他政策的后果。所以说“重要的是游戏规则，而不仅仅是特定的、孤立 的结果。”(注：Public interest in infrastructure sector regulation 2000,http ://www.teriin.org.)
Len Palmer同意规制是“一种集中的政治行动”，过程比结果更重要，但是，合法的 规制过程往往得出可疑的、不是最佳的结果。“最佳方式”往往反映了最有势力的参与 者的意愿。”(注：Len Palmer(1994)p.78，转引自Lelia Green:Communication,
Technology and Society,SAGE Publications,2001,p.133.)这契合规制的部门利益理 论和俘虏理论，政府的规制过程实际上是一个各方利益讨价还价的过程，在这个复杂的 过程中，并不像传统自由主义者预期的那样，各方利益公平竞争以左右政府决策。事实 是，如现代政治分析学家罗伯特A·达尔(Robert A.Dahl)发现的，少数强大的经济利益 团体利用其强势地位，与政府部门结合，以主导重大议题的决策方向，所谓的“选票算 数，但组织资源决定一切”(Votes count,but resoursec decide)的现象。米尔斯(
Mills)在《权力精英》(The Power Elite)一书中也描述了美国利益团体的这种运作状 况，发现美国少数权力精英以其狭隘的政治经济利益左右政府的重大决策，而一般大众 ，尤其是穷人、黑人等的权益被忽视。”(注：麦克尔·罗金斯等著，林震等译：《政 治学》，华夏出版社，2002年7月，64～65页。)
一些学者，如Robert Britt Horwitz、Mansell和Powers等，对美国电信业和广电领域 改革研究侧重论证公共利益界定过程的内部矛盾。Horwitz的研究把重点放在技术变迁 、传统规制运作的变迁、以及促使美国电信业和广电业放松管制的新政治同盟的发展上 ，解析这个新政治同盟如何迫使和操纵重新界定公共利益，使得公共利益的内涵从传统 的关注稳定和社会平等转变为现在的关注市场力量和经济效率。
三、广播电视公共利益内涵的模糊性和功利性
公共利益这个词渗透在规范传播产业的法律中。公共利益概念是多种元素的混杂，它 的关系范围涉及媒介企业、政府、社会和公众，从微观层面的隐私权保护、新闻侵权等 ，到宏观层面的政治、经济和文化权力的结构和分配关系，尤其是在政经制度框架里， 政治利益和文化利益表达机会的公平性。
麦奎尔McQuail(1992：3)一度指出，关乎媒介的公共利益，应该是那些“假定的、复 杂的信息、文化和社会利益，它们对广泛的社会有利，它们超越那些传播者和接受者们 个体的、短期的和特殊的利益。”(注：Denis McQuail(1992):Media Performance:
Mass Communication in the Public Interest,(London,SAGE).)媒介公共利益的核心 是政治和文化的多元化，它涵盖了广播电视规制的各项内容，包括所有权、市场准入、 传播内容、媒介使用等方方面面。但是，公共利益这个概念，从其被引入广播媒介规制 开始，就一直是一个“既模糊又引发争议”的概念，尤其当它与市场这个较能清晰检验 的概念相比时。
公共利益概念的模糊性在于，无论政策法规还是案例裁决，都未能给出公共利益恒定 和具体的判定标准。美国1927年广播法和1934年传播法，确定以“公共利益、便利和需 要”为中心的规制原则，“公共利益”是唯一的执照选择标准。1934年传播法所指“公 共利益”，是听众在“更广泛而有效的使用无线电广播”方面的利益。广播法规定，委 员会应“鼓励更广泛而有效地使用无线电广播，以符合公共利益。”(注：李瞻：《传 播法：判例与说明》，台湾黎明文化事业公司，1984年版，706页。)但没有给出公共利 益标准的具体内涵，这就决定了美国联邦广播委员会(FRC)和联邦传播委员会(FCC)必须 自己确定标准。但国会给予规制机构宽泛的判断范围的同时，也给予它随着情况变化修 改公共利益标准的权利，因此规制机构FRC和FCC的评判标准并不固定。Horwitz观察到 ，FCC的执照审核条件常常“疏于遵守规则”，委员会的评判标准“缺乏连续性”，有 时它所作的裁决既违背自己设定的标准，又区别于当时在其他案例中适用的标准。例如 ，媒介多元化一直是公共利益的重要内涵，FCC确定的执照审核条件中有关于地方化和 所有权分化的标准，却并未遵守执行，甚至在20世纪60年代更加速媒介所有权的集中化 。(注：Robert Britt Horwitz(1989):The Irony of Regulatory Reform:The
Deregulation of American Telecommunications,Oxford University Press,pp.165-1 67.)国会自己在处理案例时，也一次次地界定公共利益的内涵。由于缺乏具体的公共利 益标准，委员会往往倾向于更大的“资本利益”(capital interest)。(注：Mark
Goodman and Mark Gring(2000):The Radio Act of 1927:Progressive Ideology,
Epistemology,and Praxis,p.29.)
1927年广播法运用“公共利益、便利和必需”这些“巧妙的、宽松的”、“可塑的”( malleable)概念，有其深刻的功利意义。在1969年红狮案(Red Lion Broadcasting Co.v.FCC，1969)的裁决里，最高法院明确地将“公共利益、便利和需要”称为“柔性的工 具”，“国会以此来实现其控制广播影响力的欲望”。但这还不是广播立法出发点的全 部，Thomas Streeter(Selling the Air,1996)指出，1934年传播法案是“企业自由主 义”制度化步骤的一个组成部分，企业自由主义是一系列规制的和司法的设计，以保证 大企业的稳定发展和复杂市场体系的运转。(注：Patricia Aufderheide(1999):
Communications Policy and the Public Interest:The Telecommunications Act of 1996,published by The Guilford Press,p.13)迪尔(Sen.Clarence Dill)——将“公 共利益、便利和需要”写进1927年广播法案的人，后来对FCC头头牛顿·明诺解释广播 法规时说，他希望鼓励投资新媒介技术，他的基本出发点是产业财政的健康。需要同时 注意的是，公众在决定公共利益内涵的过程中被排除在外，直到1966年由联合基督教会 引起的改革，公众组织才有权利介入执照审核程序。
过程主义提醒我们关注公共利益的过程和背景，由谁和怎样来界定和裁决什么样的言 论、行为甚至市场结构符合“公共利益”，要比界定什么是公共利益标准更具决定性。 不容置疑的事实是，广播电视企业正是利用影响公共利益的内涵界定，来正当化和合法 化其自身利益。所以，Patricia Aufderheide观察到，公共利益的内涵常常被那些有着 相关的自身利益，而且又握有话语权能施加其影响力的人界定。Patricia Aufderheide 举例说，哥伦比亚广播公司(CBS)的总裁弗兰克·斯代顿(Frank Stanton)，1960年对美 国联邦通讯委员会(FCC)官员发表的讲话中明确阐述道：“一个节目受到大部分受众欢 迎，无疑就是符合公共利益的。”斯代顿作为大电视网的总裁，其任务就是要让FCC对 于公共利益的界定与CBS的利益接近。(注：Patricia Aufderheide:Communications
Policy and the Public Interest:The Telecommunications Act of 1996,in
Canadian Journal of Communication,Vol.25.p.13 No.32000.)关于这一点，政策制定 和实施过程中的许多例子可以作注解。由掌握话语权的人根据自身的需要来界定公共利 益，无疑会使公共利益具有弹性和功利色彩。
公共利益概念及其内涵界定不清晰，给规制者很大的裁决空间，这是公共利益概念功 利性的最明显表现。(注：Mike Feintuck(1999):Media Regulation,Public Interest and the Law,Edinburgh University Press,p.106.)早在美国1927年广播法制定前，胡 佛的著名演讲强调“公共福祉”，认为“以太是一种公共媒介，必须用其服务公共福祉 。只有有利于公众利益，使用电台频率才是合法的”(quoted in Robinson,1989,p.9) 。但关于怎样才是服务公共福祉，一直没有具体解释。事实却很明显，对于像胡佛、迪 尔、瓦尔特这些改良主义的广播法制定者来说，任何科技和进步都必须控制在中产阶级 的道德之手，才能符合“公共利益、便利和需要”。在这样的实践过程中，由于20世纪 20、30年代媒介规制机构掌握在进步主义者手中，“1927年广播法其实变成了进步主义 的舞台”。(注：Mark Goodman and Mark Gring(2000):The Radio Act of 1927:
Progressive Ideology,Epistemology,and Praxis,in Rhetoric and Public Affairs,no.3,397-418,published by Michigan University Press.)FRC审查节目单以确保广播 符合“公共利益、便利和需要”，原则上，广播将服务每一个人，但实际上，Mark
Goodman和Mark Gring对20世纪30年代的广播史和各派争论话语分析后指出，只有符合 进步主义所认定的主流意识形态的意见和观点才容易进入广播。(注：Mark Goodman
and Mark Gring 2000:The Radio Act of 1927.)这里暗含的假设是，不符合进步主义 意识形态的就不符合公共利益。广大听众并没有表达之权，只有听的权利，而对于听什 么并没有决定权。由于公共利益这个概念本身是宽泛的，历史学家艾里克·巴纳乌(
Eric Barnouw)发现，胡佛时代的决策往往是偏向RCA、西屋(Westinghouse)那样的大企 业的。这种有利于大企业的政策取向，一直是规制机构在公共利益旗号下奉行的方针(
Fritz Messere:Enclopedia of Radio Regulation)。Fred H.Cate梳理美国广播史后同 样指出，最终，公共利益标准代表了广播业者的一种“预先限制”(Prior restraint) 。Bennett Ramberg从1930年到1983年的最高法院裁决中，选择32件进行分析，得出结 论认为，对“公共利益、便利和必需”的解释依据法官构成不同和经济、政治、社会环 境的变迁而有改变。(注：Ramberg,1986,转引自Sylvia Harvey:Doing it My
Way-Broadcasting Regulation in Capitalist Cultures:The Case of“Fairness”
and“Impartiality”,in Critical Cultural Policy Studies:A Reader,p.106
Edited by Justin Lewis and Toby Miller,Black Well Publishing,2003.)
“公共利益”概念的模糊性及其伴生的功利性，其功用正如Krasnow、Longley和Terry 概括的，使之成为多年来FCC政策制定过程中“最臭名昭著的工具”，疏于服务公共利 益被作为惩罚不顺服者的理由。它也像一帷幕帐，遮挡住后面整个规制理念的变迁。( 注：Krasnow,Longley,& Terry,1982,pp.17-19,转引自Patricia Aufderheide 2000:
Communications Policy and the Public Interest:The Telecommunications Act of 1996,p.13.)换句话说，公共利益概念本身因宽泛而具足够的包容性，无论是科技进步 还是市场的变迁、政治的需要，都可以在公共利益的大旗下变幻。
公共利益概念本是为解决垄断的企业利益与公众利益之矛盾，但由于其模糊性和功利 性引起的诸多纷争中，最关键的争议恰是将公共利益与产业利益相混淆。美国对广播电 视公共利益的认识大致有两个角度，一种是工具角度，一种是节目服务角度。Rowland 指出，后者从节目出发，认为节目多元化、富于教育、信息和讲究质量，为文化和政治 服务是公共利益的涵义。工具观则将公共利益与媒介企业的利益相提并论，如果广播企 业经济运行不好的话，公众就不可能得到良好的服务，换句话说，广播公司不赚钱就不 会好好服务公众利益。政府规制实践采纳两方观点，但是，从FRC和FCC的政策制定来看 ，占主导地位的是工具观的公共利益。(注：Robert K.Avery and Alan G Stavitsky:
The FCC and The Public Interest:A Selective Critique of
U.S.Telecommunications Policy-Making,in Public Broadcasting and the Public
Interest,edited by Michael P.McCauley,Eric E.Peterson,B.Lee Artz,and DeeDee Halleck,published by M.E.Sharpe,p.55.)这里隐含的意思是，即使广播企业的经济利 益不比公共利益更重要的话，至少也与它平行。公众的利益是被广播企业的经济利益代 表的，是间接的并且与它直接关联。
关涉公共利益与产业利益争议的另一个角度是，市场能否自动实现公共利益?这个观点 带有浓厚的传统自由主义的味道，即以存在意见的自由市场为假设前提，相信在市场中 最通行的东西最符合公共利益，这个观点常常把重点放在节目上。如果接受这个观点， 就必然导致用收视率来衡量媒介服务公共利益的合理性，也就将公共利益同产业利益划 等号。关于节目问题，片面用收视率来衡量显然不科学，因此，又有人用节目的“多元 化”和“品质”来加以限定，认为公众的“福利”可以通过“多样化的”和“高品质” 的节目来实现，困难转移到界定什么是“多元化”和“高品质”上，这同样是一个争论 不休的问题。
将公共利益与产业利益混淆，派生的另一个相关争论是，将公共利益等同于公众的兴 趣，以及与消费者利益相混淆。关于如何辨别公众兴趣，最简洁的途径是通过市场，公 众最有兴趣的就最有市场，这又回到以节目和收视率评价服务公共利益的效果。在市场 选择的标准下，以消费者利益代替公众利益是必然，这里试图抹杀公众与消费者的本质 区别，前者属于政治领域的概念，与政治民主化、公民知晓权相关；后者则是属于经济 领域的概念。
有关市场能够实现公共利益，以及产业利益可以等同于公共利益的观点，忽视了或者 有意回避媒介市场结构是否合理、竞争是否公平和充分等重要的结构性因素。只有当市 场真正具备自由、合理、公平的状态时，哈贝马斯所谓的独立于政府之外的、公正的公 共领域才可能存在。但事实却不如此。并且，有关公共利益可以等同于公众的兴趣、或 消费者利益的论调，掩盖了观众选择的有限性。观众选择本来就是在一个被媒介设定的 极为有限的框架里，这与根据需要的选择决不是一回事。正如1962年英国皮尔金顿委员 会调查报告(Pilkington)对广告的批评，提出真实的需求和虚假的需求的区别。报告指 出大众选择的两个前提：首先，大众表达出来的选择，并非真实的选择，因为媒体并没 有提供所有可能选项给他们选择。他们所能够选择的节目，本身就已经受限于利润追求 的逻辑。其次，大众本身就有所限制，他们的选择，受其教育、经济、与休闲的不足而 扭曲变形，想当然尔，劳工阶级尤其是如此。(注：詹姆士·柯伦和珍·西顿：《有权 无责：英国的报纸与广电媒体》，台湾国立编译出版，2001年，307页。)因此，决不能 说观众对节目的选择就符合公共利益。
但是，在公共利益论争中，一个令消费者组织和公共利益压力团体无法接受的事实是 ，公共利益似乎永远不可能像麦奎尔界定的那样，凌驾于产业利益之上，或与之平行。 Aufderheide认为，各类公众组织在政策争论中败北，决不是由于说服技巧不到家，而 是因为无法战胜产业利益。根据他的估算，美国的传播产业价值8000亿美元，是美国经 济的一大支柱，从政策的角度看，保持如此巨大的产业持续繁荣符合国家长远利益，当 然符合公共利益。(注：Patricia Aufderheide(2000):Communications Policy and
the Public Interest:The Telecommunications Act of 1996,in Canadian Journal
of Communication,Vol.25.No.3,p.13.)
而且，按照政府规制的部门利益理论和公共选择理论，政策讨论过程是一个各方利益 讨价还价的过程，公众缺乏有效的组织资源，只能是弱者，是被代表的，因此往往在争 论过程中缺席。再者，政府本身的微观政治和经济利益往往与大企业利益息息相关，互 为依赖。最明显不过的是，政府不可能牺牲作为经济支柱的垄断企业的利益来迁就公众 的利益。当各方相持不下时，政府能做的就是谋求有利于垄断企业的妥协，这样造成程 序上的平等而实质上的不平等。所以，Rowland发现，规制机构的领导和专家们定期会 晤广播电视公司的头头，商讨他们的要求，而不是会晤公众组织。他总结到，广播电视 规制机构喜欢用公共利益标准来平衡公众与企业间的利益。从表面上看，公共利益标准 似乎站在公众一边，而实际上，规制者保护的是广播电视企业的利益，因为广电企业没 有良好收益就不能很好地服务公众(Mark Goodman and Mark Gring 2000)。(注：Mark Goodman and Mark Gring 2000,p.33.)政府规制围绕“公共利益、便利和需要”的核心 ，采取某些相应的形式，如定期更新执照、不定期举行公众听证会等，都在掩盖更重要 的媒介企业的本质，误导人们忽略广播公司的本质就是赚钱。(注：Robert K.Avery
and Alan G.Stavitsky:The FCC and the Public Interes:A Selective Critique of U.S.Telecommunications Policy-Making,in Public Broadcasting and the Public
Interst,edited by Michael P.McCauley,Eric E.Peterson,B.Lee Artz and DeeDee
Halleck,published by M.E.Sharpe,pp.53-61.)
公共利益概念引入广播媒介规制后，由于媒介的特殊性，成了一个政治、经济、文化 和社会多种元素的混杂。许多试图厘清这个概念的努力，最终都变成调和各方观点，而 不是解决争端。而如何界定公共利益，往往依据界定者更偏向哪个因素。电子媒介规制 所依据的是不同的公共利益内涵版本，这样只会增加不协调，而且更不利于确定规制的 合法性和正当性。如果没有这个合法性和正当性作基础的话，那么，诚如Mike
Feintuelk所言，选择这个概念版本抛弃那个概念版本将缺乏程序上的透明度和合法性 。(Mike Feintuelk,1999)(注：Mike Feintuelk(1999),Media Regulation,Public
Interest and the Law,Edinburgh University Press,p.59.)
按照Patricia Aufderheide的说法，其实公共利益概念并不是那么不可救药。公共利 益(public interest)当然是公众(public)的利益，首先要厘清公众的概念，这是厘清 公共利益理念的前提。那么什么是公众呢?根据哲学家杜威(John Dewey)的定义：“公 众”(public)是一种存在于公民之间的社会关系，他们借此可以为关乎其利益的问题集 合起来、讨论和采取行动，尤其是对付那些由大的机构权力——如政府——引起的问题 和事件(Dewey,1927)。从这个角度出发，所谓传播的公共利益，就应该是媒介允许并鼓 励、提升公众的参与和表达，塑造产业和政府以外的自治空间。也可以被称为孕育公共 生活、鼓励公共空间、提升公民文化。(注：Patricia Aufderheide(1997):
Conglomerates and the Media,The New Press,p.158.)这里，很清楚地划分出公众— —作为集体、一种社会关系，与消费者——作为个体、经济行为——之间的区别。
小结
近一个世纪的规制纷争表明，厘清公共利益概念不是一个单纯的理论问题，重要的是 谁需要厘清，为什么厘清，怎样厘清，以及谁在厘清?如前所述，政府规制不是单纯按 照公共利益来进行，有诸多其他相互竞争的利益发挥着比公共利益更重要的影响。公共 利益概念的多面性和模糊性恰好使它具备功利性和工具性的特点，这种功利性和工具性 正好给政府以足够的权力空间。而媒介企业也需要利用这个模糊的概念来争取其市场利 益的正当性。从这个角度看，厘清公共利益概念并不重要，重要的是在政策的真实目标 和在讨价还价的过程中谁是强者。