建立我国农业保险法制是应对农业灾害的根本措施，本文主要内容关键词为：灾害论文,法制论文,我国农业论文,措施论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农业保险法的缺失是制约灾后重建(恢复)的重要因素
自然灾害是由自然力量引起的破坏性事故。农业灾害大多与气候变化有关，如雪灾、旱灾、冰雹、暴雨、飓风、海啸等。自然灾害乃“上帝的行为”(Act of God)，而“上帝”对自己行为造成的后果是无需负任何责任的，受害者也无法从“上帝”那里讨回任何说法。因此，自然灾害不同于人为因素。对于人为给他人造成的损害，受害人可以通过侵权行为法对加害人寻求损害赔偿，以填补所遭受的损失，并因此恢复至损害发生之前的状况。而对于农业自然灾害造成的损害，由于没有可以令其担责的“加害人”的存在，因而侵权行为法律制度在这里已无用武之地，而只能依靠专门的农业保险(农业灾害补偿)制度进行调节。
2008年年初，南方有关省份遭受百年不遇的特大雪灾，农业蒙受重大损失。由于国家、地方政府、武警官兵和其他有关部门共同努力，受灾群众的用水、用电、吃饭问题很快得到解决。但与此同时，笔者开始思考另外一个问题：每个受灾农户恢复生产的资金部落实了吗?资金缺口有多大?会不会因为缺少灾后重整资金而影响今年种植业和养殖业的规模?
笔者的担心并不是没有理由的。改革开放后，在中国人民保险公司组建后不久(1982年)就开办了农业保险业务。自1982年启动农业保险以来，由于有政府的大力推动，中国人民保险公司开办的农业保险业务曾一度得到较快发展，农业保险保费收入由1982年的23万元增加到1993年的近8.3亿元。遗憾的是，90年代中期以后，我国农业保险呈现出日益萎缩的局面。中国人民保险公司农业保险保费收入从1993年的8.3亿元，下降到2003年的2.3亿元。农业保险险种也不断减少，由最多时的60多个下降至2003年的不足30个。同样一个保险公司，在总保费逐年上升的情况下，为何惟独农业保险业务江河日下?笔者认为，除了其间中国人民保险公司职能转变和经营宗旨的变更——即由执行国家计划的官办国有公司改组为面向市场的股份有限公司、后者无法继续直接动用政府力量开发农险业务这个因素之外，还有更为复杂的原因。我国农业属于小农为主体，数量巨大的农民，居住分散、组织化程度低、相对贫困的实际，是商业保险无力也不愿应对的。因此，解决农民保障问题必须与合作经济发展与合作组织建设相结合，必须与服务体系建设相连接，把技术服务、产销服务、金融服务、保障服务、教育培训等综合起来进行。依靠商业保险公司去搞农业保险，对保险公司来说力不从心也得不偿失，对政府来说，难以实现建立农业灾害补偿制度的意图，对农民来说，自主抗灾的意识不能得到持续有效的组织保障。二十多年的经验表明，完全依靠遵循市场规则的商业保险机构承办农业保险过于天真，以往的做法是把农业保险想得太简单了，甚至把农业保险当作重视“三农”问题的政治标签，而没有真正下决心去解决农业问题，去探究农民到底需要什么样的帮助、什么样的保险。
2003年之后，农险业务从中国人民保险公司剥离出来。为了填补人保退出农险领域所留下的空缺，有些地方根据本地的具体情况设立了专门从事农业保险的非营利性机构，譬如上海安信农业保险股份有限公司、吉林安华农业保险股份有限公司、黑龙江生产建设兵团阳光农业相互保险公司等。很多地方的农业保险机构还只是处于酝酿阶段。已经建立起来的农业保险机构由于受地域的限制，其业务具有很强的属地性，难以覆盖到全国其他地区。以上海为例，上海安信农业保险股份有限公司是由上海市政府有关部门于2004年出面组成的，上海市财政给予投保的农户一定比例的保费补贴，在出险时上海市财政分担保险金给付责任。这种运行模式决定了保险补偿的对象只能是本区域范围内的种植户和养殖户。
一般所称农业保险包括种植保险、养殖保险。在建设专业性农业保险机构问题上，由于缺乏统一的具有强制适用效力的法律规范，尤其是《农业保险法》的缺位，导致各地的做法千差万别，各搞一套。在筹建本地农业保险机构构成中，很多地方觉得不知从何下手，无所适从。因此，从本次南方特大雪灾来看，会有很多受灾农户得不到保险资金的补偿。
在新的农业保险体制尚未建立起来的情况下，国家不得不依靠传统的救济体制来施行灾害经济补偿。但这种救济制度存在以下几方面的缺点：其一，只有遭受巨大灾害才能引起政府重视，例如本次南方特大雪灾造成大面积果树和其他林木受损，国家财政拨专款6.7亿元用于受灾林木的抢救、恢复。但一些小规模的、波及不广的自然灾害往往很难申请到国家救济款；其二，由于受财力的限制，在多数情况下，政府的救济往往是象征性的。这种救助措施用于“生活”救济更为合适，即避免农民因为灾害而挨饿、受冻。而不太适用于灾害损失的经济补偿，受灾农户仅仅依靠政府救济根本无法迅速提升到灾前的生产、经营水平；其三，政府救济的随意性。缺乏事先的统筹安排，对哪些人该提供救济，对哪些人不提供救济，以及救济的金额缺乏法定的标准；其四，无法做到公平对待。会要的年年可以吃到政府救济，不会要的只有挨饿，所谓“会哭的孩子有奶吃”。最后，这种主要处于政治考虑的政府直接救济的做法容易助长“养懒汉”现象。现行救助制度侧重的是政治效应，重在避免因灾害而影响社会秩序的稳定，而不是把重心放在损失的填补与灾后的生产恢复，灾害补偿的经济功能未得到足够重视。作为现代农业发展的三大支柱之一的农业保险的缺失，客观上牵制了我国农业产业迈向现代化、国际化的步伐。
为了克服以往行政救灾的随意性，根本途径在于将农业灾害的应对纳入法制轨道，建立对农民实施灾害补偿的长效机制。然而，虽然早在1995年国家颁布了《保险法》，但依据该法第149条的规定，农业保险“由法律、行政法规另行规定”。(2002年修订后的《保险法》第155条重申了这一规定)换言之，我国《保险法》对农业保险并不适用。2002年修订、2003年3月1日实施的《农业法》，也只是宣示性地把建立完备的农业保险制度作为目标之一。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》以党的文件形式明确提出要“探索建立政策性农业保险制度”，这预示着农业保险制度的建立在高层早已形成了共识。但令人遗憾的是，迄今为止，专门针对农业保险的法律、法规始终未能出台，严重制约农业生产的灾后恢复工作，进而在一定程度上影响到社会的稳定。综上，现有的法律制度无法满足灾后迅速恢复农业生产的需要，尽快出台《农业保险法》已经成为当务之急。
二、外国农业保险法律制度模式及其对我国的启示
目前，世界上农业保险的制度模式主要有以下几种：
(一)以美国为代表的政府主导模式。这种模式的主要特点，是以国家设立的专门保险机构为主经营政策性农业保险，并提供部分基金以及大量的管理费用。1938年美国国会通过《联邦农作物保险法》，同年组建了联邦农作物保险公司(FICC)。从1939年起；开始进行小麦生长期一切险的保险试验。《联邦农作物保险法》自1939年颁布后，到1980年一共修改了12次，从1980年正式在全国全面推行。1994年美国国会根据13年实施《联邦农作物保险法》存在的问题，特别是连年赔付率过高的问题，再次对该法进行大刀阔斧的修订，产生了《克林顿农作物保险改革法》。自1980年开始，美国鼓励私营、联合股份保险公司承保农作物一切险原保险和再保险，对此政府也同样给予保险费补贴。
(二)以日本为代表的民间合作互助保险模式。这种模式的特点是：(1)经营农业保险是民间的、不以盈利为目的的保险相互会社——市、町、村农业共济保险组合与都、道、府、县农业共济保险组合联合会。(2)中央政府主要责任是通过农林省对农业保险负责进行监督和指导；通过官方(中央政府农业再保险特别会计)和非官方(国家保险协会)的机构，为农业共济保险组合联合会提供再保险；通过大藏省一般会计给农业保险保费补贴和管理费补贴。
(三)以西班牙为代表的欧洲模式。1978年，西班牙颁布了《农业保险法》，提出由农民自愿参加保险，政府对私人保险公司提供再保险，并对农民的保费给予补贴；不参加农业保险的农民，遭灾后政府不给予任何援助。西班牙农业保险虽然是自愿投保，但由于政府对不参保的农民不给予任何形式下的援助，故实质上仍具有“准强制”保险性质。
上述三种不同的模式之所以在其本国都取得了很大的成功，取得了丰富的经验，其配套、完备的法制功不可没。这些对于正在探索农业灾害保险立法的我国来说有着导向性作用。他山之石，可以攻玉。国外的经验至少给了我们如下启示：
1.选择何种农业保险模式，离不开对农业自然灾害以及农业保险的深刻认识。一般保险所具有的“风险分散和组织经济补偿”的职能，其前提条件是承保的风险具有“独立性”和“随机性”。这样，保险事故的损失，才能在所有风险单位集合中实现有效的分摊，此时“大数法则”才能真正发挥作用。然而就农业保险而言，由于气象灾害的特点，保险标的在灾害事故及灾害损失中常常表现为高度的时间上的同步性以及空间上的关联性，所谓“一损俱损”。一旦保险事故出现，必然导致农业保险畸高的赔付率。因此，单靠商业性保险是无法担当起农业灾害保险的重任的。
2.加入WTO后，农业保险法是我国政府实施农业保护政策的有效工具。我国政府可以借助农业保险法，实现政府保护农业的方式的转变。对本国农业实行补贴等扶持措施，是各国一贯的做法，差别在于选择明补还是暗补。长期以来，我国对农业实行以直接的农业补贴和价格补贴为主的保护政策，这种方式属于WTO农业协议中的“黄箱政策”。根据WTO农产品贸易规则，以直接的农业补贴和价格补贴为主的“黄箱政策”在很大程度上被禁用，农业保护的范围很大程度上被限制在“绿箱政策”之内，即政府只能通过增加农业科研、技术推广、基础设施建设、农业保险、环境保护等方面的补贴来保护农业。
三、加快我国农业保险立法，构建稳定、长效的农业灾害补偿机制
由于农业保险对象的特殊性，农业保险呈现“三高”、“两低”特点：“三高”指的是高风险、高成本、高赔付；“两低”表现为农户投保的积极性低、保险机构利润低。农险业务大部分处于微利状态，有的险种甚至出现较大亏损。鉴于此，商业性保险公司往往不愿或无力进入农业保险市场，政府责无旁贷地承担起农业保险的总后台的职责。发达国家主要通过以下几个途径对农业保险市场进行干预：(1)对商业性保险公司经营农业保险业务给予政策上、财力上的支持；(2)直接由政府出资组建政策性农业保险机构；(3)对农业相互保险组织提高指导、帮助和服务；(4)政府作为农业保险的后盾，为农业保险提供廉价的再保险服务。
国外把农业保险界定为“准公共产品”。“准公共产品”理论是主要国家农业保险法制化的理论基石。既然是公共产品，就意味着该产品是由政府供给，而不是由私人部门按市场规则来供给。但是，为了避免政府行为的随意性，有必要通过立法方式加以规制。
比较而言，上述模式都有其优点，值得我们借鉴。笔者认为，我国未来的《农业保险法》应当贯彻下列原则：
1.政府主导原则。各国实践证明没有政府参与的农业保险都是注定要失败的。不仅如此，政府在农业保险推行过程中应当扮演牵头人、组织者和总后台的角色。我国《农业法》(2002年修订)第46条把建立和完善“政策性农业保险制度”作为国家实施农业政策的一部分，表明国家已经摒弃了把农业灾害保险当作商业保险来经营的不切实际的做法。很显然，无论把政策性灾害补偿的职能交给商业性保险公司来承担，抑或托付给商业保险公司的主管、协调机构——保监会来推动、落实，都会导致职能的扭曲和错位。农业保险这个重担只能由中央和地方各级政府共同担当。其中，地方政府协助中央开展农业保险工作，并且在组织管理、配套资金、教育服务、技术服务等方面提供支持。逐步建立“政府主导下的，以农民和农业生产经营者参加的农业互助保险协会为主体、以商业性保险公司为补充的”结构模式。
2.强制保险为主兼顾自愿原则。农业在我国国民经济中的基础地位，以及农业的弱质性，决定了农业保险的强制性。美国早期的农业保险由商业保险公司承办，实行自愿原则，结果招致失败。1994年美国《农业保险修正案》规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等；必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。在立法上，使得参加农业保险成为农民享受其他待遇(如比例保费补贴、农产信贷、价格补贴等)的先决条件。这就在客观上使美国农业保险变成了一种准强制性的保险。日本通过法律明确规定，对具有一定规模的农业品种实行强制保险：凡对国计民生有重要意义的稻、麦等粮食作物，春蚕茧及牛、马、猪等牲畜皆列为法定保险范围；对达不到规模的农户，以及果树、园艺作物、家禽等，才实行自愿保险。上述做法对我国具有重要参考价值。笔者认为，对民众高度依赖的基本农产品(如水稻、小麦、大豆等)，可依法实行强制保险，农户只有投保了基本农业保险才可以申请农业贷款。未投保基本农业保险的农户，在发生灾害时不得要求政府救助；对其他农产品实行自愿保险。虽然在总体上政府对农业保险予以扶持，但针对不同的类别，政府的扶持力度应当有所区别：对于强制保险，政府在资金投入、费用补贴、责任(赔付)分担比例等方面给予大力支持；对于自愿保险，政府可适当降低支持的力度。我国《农业法》第46条带有明显的过渡性烙印。对农业保险的商业化运作仍然保有某种不切实际的幻想。该条的另一个重大瑕疵就是把开办农业灾害保险同增加农民负担的“三农”问题混为一谈。为此，笔者建议将来制定我国农业保险法时，废止《农业法》(2002年修订)关于农业保险实行“自愿原则”的规定，重新确立农业保险实行“强制保险为主，自愿保险为辅”的原则。
3.按行政区划投保原则。某行政区划范围内的农作物，只能根据其所处的地理位置按隶属关系进行投保，原则上不得跨区投保。但是，如果一个农户的农作物分布在两个不同的行政区域内，则在两个行政区分别投保。
4.分层管理原则。农业保险主要涉及农、林、畜牧、水产等，所以中央的财政专项资金(农业灾害补偿基金)由农业部和国家林业局共同设立的专门机构来负责管理较为妥当。“大农业”的思路是世界各国的潮流，我国2002年修订的《农业法》就体现了这一思想(该法第2条规定：“本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业。”)。未来农业保险的组织体系按照思路构建：依照中央-省-县-乡四个层级设立相应的机构，其中，乡一级农业互助保险协会是最基层的，也是农业保险体系建设中最重要、最关键的一个层级；县一级设农业互助保险协会联合会，以所辖区域内的乡农业互助保险协会作为其团体会员；省一级农业互助保险协会联合会以所辖区域内的县农业互助保险协会联合会作为团体会员。中央提供财政资金设立农业灾害补偿基金，专款专用，由国家专门设立的国家农业灾害保险中心依法进行管理、分发。上一级分别接受下一级的分保。商业保险公司承办农业保险的，应当向国家农业灾害保险中心办理再保险。最后需要指出的是，农业保险的分层式的组织构造，的确有利于提高农业保险的覆盖面，但另一方面，层层的机构设置，必然会增加管理成本，影响运行的效率。这是我们在构建我国农业保险体制时必须认真加以考虑的。
同时，为了使该法具备可操作性，应当以国家立法的形式确立以下制度：
1.集体投保制度。原则上以村为单位集体投保。此外，农户如参加保险，必须将其经营的所有农作物都投保，避免出现农民对高风险的作物投保而对低风险的作物不投保的现象。
2.保险费率差别制度。对不同的投保标的实行不同的保险费率。对关系国计民生的农作物实行低保费率。对其他农作物，实行较高的保险费率。政府可以通过调整保险费率的标准和保费补贴标准来调整农业种植与养殖结构。
3.保费补贴区分制度。在补贴标准上，一是对不同的投保主体实行不同的保费补助标准。如对全职农民的补贴标准应当高于对兼业农民的补贴标准；对女性农民的补贴标准应当高于对男性农民的补贴标准；对集体投保的农民补贴标准应当高于对个人投保的农民的补贴标准。二是对不同的保险标的实行不同的保费补贴标准。对稀有农作物给予高额保费补贴。
4.保费奖励制度。依法规定了对参加互助保险的农民连续三年未发生保险范围内的灾害的或虽发生灾害但因采取措施适当而未遭受损失的，可以给予一定的奖励，具体办法可按该农民交纳的保费总量(由自缴保费和政府补贴保费两部分组成)的一定比例(如20％)给与奖励。
5.农业再保险制度。建议以村为单位向乡(镇)互助保险机构办理投保事宜，然后按照乡(镇)互助保险机构——县农业互助保险联合会——省(自治区、直辖市)农业互助保险联合会分别由下至上办理再保险，最后由省(自治区、直辖市)农业互助保险联合会按一定比例向国家农业保险中心办理分保险。
6.依法建立农业互助保险协会与农业互助保险协会联合会作为民间合作组织的办公费使用制度。农民交纳的保费与政府补贴的保费构成灾害补偿基金，只能用于对农业灾害损失的补偿，不允许挪作他用。农业互助保险协会与农业互助保险协会联合会的办公费用单独由政府拨付。
此外，对于经过批准开展农业保险业务的商业保险公司，法律应当允许其搞混业经营。国家对农业保险业务免征一切税赋等等。上述原则和制度的建立，可以在很大程度上克服以往主要依靠商业保险公司举办农业保险的弊端，同时避免传统行政性直接救济的随意性，逐步告别“黄箱政策”，提高农民和农业生产经营者参保的积极性，实现农业灾害保险的高覆盖率，使农业保险有法可依、有章可循，使我国政府对农业的保护走上符合WTO要求的法制的轨道。
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