多边贸易争端解决机制的政策取向：实力还是规则，本文主要内容关键词为：多边贸易论文,争端论文,取向论文,机制论文,实力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D996
文献标识码：A
文章编号：1001-8263(2001)3-0053-06
争端解决机制对加强多边贸易体制实体规则效力的重要性从一开始就为各国所认识，并在GATT文本中得到明确反映。世贸组织成立之时更是对争端解决机制作了全面发展，以期加强其对世界贸易体制的保障作用。从半个世纪的发展来看，争端解决机制在不同时期得到不同程度的利用。争端解决机制在维持世界贸易体制中的地位时有起落。这反映了GATT/WTO成员对争端解决机制政策取向认识上的变化。争端解决机制近半个世纪的发展进程始终贯穿着实力与规则之争。
一、“实力取向”与“规则取向”的区别
争端解决机制中的“规则取向”与“实力取向”的区别大致可以概括为以下几个方面：
第一，在“实力取向”下的争端解决机制中，外交手段是主要的争端解决方式。争端当事方主要通过协商和谈判解决争端。即使启动正式的裁决程序，国家实力（包括经济实力与政治实力）仍然可以利用规则（例如，关贸总协定争端解决机制下有关专家小组的建立、职权范围的确定以及协商一致原则等）达到影响裁决的效果。
“规则取向”下争端解决机制主要以司法（或准司法）手段解决争端。虽然并不排除以协调、斡旋、调解等方式解决争端的可能性，但正式的裁决作为最后的及唯一有约束力的争端解决手段，通过严格地实施规则，限制权力的运作范围并以法律（实体的与程度的）作为裁决的唯一依据。
第二，“实力取向”下争端解决机制所反映的争端解决的双边性与“规则取向”下争端解决机制所反映的争端解决的多边性的区别不仅体现在第三方是否有权作为利害关系参与争端解决程序上，而且体现在争端的非司法解决结果向有关机构的通过程序上。“双边性”在GATT下的争端解决机制中主要表现为争端获得解决是该机制的主要——如果不是唯一的话——目标。机制只是作为协助争端获得解决的工具。因此，整个争端解决过程，尤其是争端能否获得解决主要集中或取决于争端双方的讨价还价上。双方如能达成妥协，争端即可获得解决。至于争端解决结果是否损害了利害第三方的利益，是否违背了多边贸易体制的宗旨，在所不问。
世贸组织争端解决指导专家小组通过授予利害第三方的参与权使其他成员的利益在裁决中得到充分考虑。此外，《谅解》明确了仲裁与多边贸易体制的关系，即所有解决方法和仲裁裁决均应符合各项协定且不得剥夺或损害任何成员根据这些协定享有的利益，也不得阻碍这些协定任何目标的实现，同时争端当事方需承担特定的通知义务，与GATT争端解决实践中使争端获得解决不惜与总协定相背离所不同的是，WTO争端解决机制强调争端解决结果与多边贸易体制的相容性，并保证任何其他成员的权利义务不因此受到影响。它体现了多边贸易体制的利益相对于各成员利益的优位性。正如杰克逊所说：“在大多数情况下，重要的并不是正在考虑中的特定争端的解决，而是整个体制未来运作的有效性和公正性。这正是争端解决程序的首要目标。”（注：See Jackson,The World Trade System:Law and Policy of International Economic Relations,The MIT Press(1989),p.112.）这同时也反映出对条约实施的不断增加的重视。
第三，“实力取向”争端解决机制裁决的执行依赖于争端当事方（特别是被申诉方——它们常常是败诉方）的主动配合。争端解决机制的非统一性及不稳定性所导致的随意性使之缺少对败诉方的有效约束。败诉方可以利用各种弹性规则或借助于其在国际社会中的政治、经济实力，阻挠裁决的最终做出或拖延其执行。而“规则取向”争端解决规则通过严格的法律程序及对陈旧规则的修订，极大地弥补了各种可能被国家权力利用的漏洞。与“实力取向”下裁决执行强烈的道义性不同，“规则取向”下裁决的执行对当事方更体现着强烈的法律压力。在WTO争端解决机制中主要体现为常设上诉机构的设立、专家小组报告及上诉机构报告所遵循的“反向协商一致”(inverted consultation)”原则、严格的时间限制以及监督执行程序等方面。
二、WTO争端解决机制“规则取向”的确立
世贸组织争端解决机制改变了过去主要以外交手段解决争端的方式，确立了争端解决机构(DSB)在争端解决机制中的地位，并通过一系列措施使其在争端解决中的作用发挥到最大程度。通过严格的时间限制、申诉方设立专家小组的权力、反向协商一致原则、授权报复等有关规则加强机制的法律性。
世贸组织争端解决机制“规则取向”得以确立取决于多方面的因素。“世界贸易组织的多边特性产生对法律的，几乎裁判体系的需求。”（注：Michael Reisman and Mark Wiedman:Contextual Imperative of Dispute Resolution Mechanisms,Some Hypotheses and their Aplications in the Uruguay Round and NAFTA,Journal of World Trade Vol.29.p.15.）不同国家对加强争端解决机制规则地位的原因又有不同。具体说来，理解美国立场的关键之一是美国在制定多边贸易规划的过程中扮演的角色。既然GATT规范被塑造以符合美国的贸易政策，那么美国政府通过司法实施这些规则的愿望就不难理解了。美国支持“规则取向”争端解决机制的另一个原因在于“安抚国会并屈从于使用301条款的压力”（注：MIQUEL MONTANA I MORA:A GATT With Teeth:Law wins over Politics in the Resolution of International Trade Dispute,Colunbia Journal of Transnational Law 31.p.131.）。就欧盟而言，其对“规则取向”争端解决机制的态度由早期的怀疑、否定转向支持和认同，原因也是多方面的。除了已对其共同农业政策进行改革使其不致受到来自多边贸易体制的太大挑战外（注：See Commission Announces Proposals for Reform of CAP,COMMON MKT.PEP.(CCH).I 96.020,at 52,316(1991).）外，还因为“这些（争端解决机制下的——作者注）法律活动已经成为针对美国80年代初更加活跃的诉讼政策的更为有力的防御形式。”（注：Robert E.Hudec,Legal Issues in US-EC Trade Policy:GATT Litigation 1960-1985,in ISSUES IN US-EC TRADE RCLATIONS 17,32(Robert E.Baldwin et al.eds.J 1988).quoted from Columbia Journal of Transnational Law 31,p.134.）一个更具司法性的争端解决机制也是迫使美国放弃单边报复手段的掣肘。同时，支持一个更具法律性的争端机制也有利于欧盟有关机构安抚国内保护主义情绪，以防止危及其内部的改革。对发展中国家而言，由于其一直是单边主义的最大受害者，而加强了的司法性争端解决机制，特别是世贸组织下“规则取向”争端解决机制对单边主义作了明确限定。尽管在现实中，任何成员都无法阻止其他成员采取单边行动，甚至是违反条约义务的行动，但《谅解》所确立的这种保证措施至少提供了一种可能的途径，即任何采取单边行动的成员都必须面临其他成员援用有关条款对它提出的法律挑战。这种挑战权对于在国际经济法律与政策决策中发言权极其有限的发展中国家而言，是表明自己看法、立场、要求并使之可能得到承认的有力方式。发展中国家同时也因在由经济大国的贸易战争和关于多边规则的相互冲突的理论、政策所导致的以关贸总协定法纪废驰、规则失灵为代表的国际经济法律制度的混乱中饱受其害，迫切要求建立有序的，特别是有保障的国际经济法律制度。而乌拉圭回合谈判成达的一系列协议对原有议题的强化及对新议题的规范构成了新的国际经济法律制度的基本内容。因此，发展中国家一般对“规则取向”的争端解决机制表示支持。
加强多边贸易体制争端解决机制的法律（司法）性，已被争端解决机制半个世纪的发展证明是不可逆转的方向。“实力取向”已被证明是造成多边体制软弱性及约束力削弱的重要原因。“实力取向”下争端解决机制的效力不仅为各成员政治、经济力量的消涨所左右，而且成员国内政策方向的转变也可能对争端解决机制的运作产生影响。“一般认为，总协定从制定到50年代都是以美国为轴心并在其尊法派思想指导下运转的。”（注：赵维田著：《最惠国与多边贸易体制》，中国社会科学出版社1996年版，第227页、第226页。）既然尊法派思想是由美国经济地位及其在GATT起草工作中的主要地位决定的，随着国际经济力量对比发生变化，美国国际竞争力下降，欧共体与日本的地位相对上升，尊法派思想指导地位的丧失是可以理解的。“欧共体与日本出于保护自身利益的需要，力主传统式用外交而不是用法制手段来解决争端……缔约方全体在解决争端方面的职能降格为只起‘调解’作用。”（注：赵维田著：《最惠国与多边贸易体制》，中国社会科学出版社1996年版，第227页、第226页。）世贸组织争端解决机制“规则取向”的确立除表现在对单边主义的限制外，还体现为：
(1)争端解决程序的整合。GATT争端解决体制下，争端解决程序的分散不仅造成争端当事方对适用程序的挑选，从而阻碍了争端解决程序的顺利发展，而且严重违背了一个规则体系应有的统一性和严肃性。《谅解》对程序的整合使有关争端解决规则进一步明确，为树立规则权威提供基础。(2)透明度。透明度是通过通知程序与授权利害第三方对争端解决程序的参与实现的。通过提高争端解决程序的透明度，使有关成员在各协议下的利益得到保护，从而加强它们对多边贸易体制的信心。(3)“反向协商一致”原则与明确的时间限制一道确保了争端的迅速解决与有关程序的有效动作。拖延、阻挠一直是GATT争端程序面临的最大挑战，并直接威胁到争端解决规则适用上的权威。“反向协商一致”原则使个别国家依凭政治、经济实力逆世贸组织大多数成员意志而动，阻挠专家小组及上诉机构报告的通过乃至对报复的授权成为不可能。明确的时间限制为争端当事方加快争端解决进程施加压力，有助于争端的及时解决并最大限度地实现争端解决的经济效应。(4)权力分工。世贸组织总理事会的规则制定权与争端解决机制及上诉机构的准司法权和贸易政策评审机制的政策审查权的分离加强了国际层面上的制衡。它与《谅解》对专家小组及上诉机构成员的独立性的规定一道极大地限制了非规则因素对争端解决的影响，从而成为“规则取向”得以确立的组织保障。
事实上，多边贸易争端解决程序“司法化”的经济、政治和法律优势是显而易见的（注：ERNST-ULRICH PETERSMANN:The Dispute Settlement of the World Trade Organization and the Evolutionof the GATT Dispute Settlement System Since 1948,Common Market Review 31.p.1189.）：
(1)提高可预见性和法律安全，限制权力滥用的危险，减少交易成本，扩大非中心决策的范围，从而促进自由贸易和经济福利；(2)使国际条约更为有效和可行，从而保证各成员对多边贸易体制的自信心；(3)专家小组报告、争端解决裁决、仲裁裁决及法庭判决可以建立协调一致的判例并成为有事实上说服力的先例及普遍接受的解释和新规则，从而填补现存条约法的漏洞，并逐渐将多边条约转化为更协调一致的法律体系；(4)国际条约规则通常比相应的为任意性对外政策制订而确立的国内规则更为精确，并体现自由贸易的精神。相应地，“司法化”的多边贸易争端解决程序比许多国内诉讼对任意性贸易限制显示出更少的保护主义偏见；(5)政府可以利用多边贸易纪律的“国内政策功能”，克服国内保护主义压力。
事实表明，“实力取向”争端解决机制已不能适应和满足法纪日益加强的多边贸易体制和成员要求建立稳定有序的国际经济法律秩序的要求。
三、“规则取向”争端解决机制中的实务：多边贸易体制需要一个什么样的争端解决机制
世界贸易组织争端解决机制的目的主要体现在维持WTO各成员在WTO协议下权利与义务的平衡以及保证WTO的有效运行。该目标决定争端解决机制不同于一般意义上的司法机制，它并不旨在明确具体案件中的胜、负方。因此，它允许当事方用各种适当方式解决它们之间的争端。对于用法律方法解决国家间经济争端的适当性，历史上存在争论。欧共体曾对关贸总协定下争端解决的法律方式表示怀疑。它认为关贸总协定体制下缔约各方的权利义务“是在经过通常是漫长而又艰难的谈判过程后达成的经济利益的微妙平衡结果。这种主权国家之间的微妙平衡不可能在一个正式的法律框架内被适当地处理。”（注：MIQUEL MONTANA I MORA:A GATT With Teeth:Law wins over Politics in the Resolution of International Trade Dispute,Columbia Journal of Transnational Law 31.p.131.）事实上，国联时期就曾对以国际公法来规范国际经济与贸易关系的问题作过多次探讨与设计，当时许多专家对用国际法律规范调整经济贸易关系表示过疑虑。例如，1932年国际联盟在《友好解决国家间经济争端的谅解》这个文件中流露出以下看法：“并不透彻了解经济生活的法官们，它们常常喜欢用纯粹法律标准断案，其中对事实与技术的考虑占有主导地位。由它们组成的机构似乎并不总能以令双方满意的方式工作。”（注：赵维田著：《最惠国与多边贸易体制》，中国社会科学出版社1996年版，第227页、第226页。）这种观点不无道理。世贸组织成员在世贸组织各协议下的权利与义务是它们相互妥协的产物。一方的承诺往往是以另一方的让步作为对等交换条件。此外，多边贸易协定还受制于各种例外。即使是一揽子协议，协议本身无论是其宗旨还是其具体规范无不处处体现出成员意志和利益的协调。在这种各国利益相互交织的情况下，就连争端当事国本身恐怕都难以说清它们之间复杂的经济联系与利益纠葛。特别是在经济全球化迅猛发展的时代，不仅各国之间的市场关系已融为一体，而且相互之间的制度联系也日益紧密。因此，一旦纠纷产生，各国经常是首先试图以非司法方式解决它们之间的争端。这已成为建构世贸组织争端解决机构时不可忽视的事实。因此，即使确立了法律（司法）准则的基调，世贸组织争端解决机制也吸纳了非司法因素。不仅协调成为争端解决的必经程序，即使发展出的“第三方裁定”专家小组程序，“专家”也并非完全是法官或法律专家，主要是各国政府指定的有经验的贸易专家。并且，除国际贸易法专家外，其它法律方面的专业知识是不必要的。由于贸易专家更多地是从贸易理论而非法律规则的角度看待、分析特定争端，而当贸易理论运用于特定国际经济纠纷时，他们看到的将不仅仅是作为争议焦点的某项特定的国家贸易政策，同时考虑的还有该贸易政策得以制定、运作的国际经济关系与国内经济环境。在这里，国家的利益关系与经济力量凸现。贸易专家不得不注重整个国际经济秩序的稳定和有效运行。争端解决程序对贸易专家参与的强调表明了争端解决机制的建构对现实国际经济关系的反映。
实际上，国际经济及国际经济关系的发展使实力的运作也具有必要性：
世界经济的正常运转离不开发达国家的积极参与。虽然目前的国际经济秩序在一定程序上仍然是以损害、牺牲发展中国家的利益为代价换取发达国家的快速、持续发展，但是我们改变这一不公正的国际经济及法律环境的努力不能操之过急。如果发达国家与发展中国家就制度改革的矛盾过于激化，反而会产生相反结果。就争端解决机制而方，“世贸组织争端解决机制代表了弱小国家相对于比它们更强大的伙伴的胜利，但这个胜利可能被证明是代价高昂的。如果强国(powerful state)断定争端解决机制过渡地限制并否认其要求，它们可能会削弱争端解决机制的权威并可能瓦解该组织体系。”（注：Michael Reisman and Mark Wiedman:Contextual Imperative of Dispute Resolution Mechanisms,Some Hypotheses and their Aplications in the Uruguay Round and NAFTA,Journal of World Trade Vol.29,1995.p.22.）考虑到稳定、有序、可预见的贸易关系是国际经济秩序的必要前提，并且是弱小国家和作为一个整体的世界经济发展的先决条件，因此，世界贸易组织的多边性一方面要求一个中立无偏私的司法性裁决机制保证体制的顺利运行，另一方面又要求该裁决机制有一定的灵活性和弹性规定使之能够容纳成员之间一定的政治性和经济性的妥协。处于不同发展阶段的国家或国家集团对从世贸组织中获得的希望不同，因此，对争端解决机制的运作结果也有不同期望。发达国家希望通过将有关非关税壁垒、市场准入等的争议诉诸争端解决机制，从而尽快实现贸易、投资自由化的目标，打开他国市场；发展中国家则更希望利用争端解决机制改变发达国家在贸易问题上动辄施压或采取不公平贸易行为而造成的被动局面，并对发达国家的不合理贸易政策和法律进行约束。有鉴于此，多边贸易体制的运作规则取决于成员的合意。想要维持现状或有所发展必须相互妥协。
四、对世界贸易组织争端解决机制的反思
当我们审视世界贸易组织争端解决机制时，必须回答这样一个问题：它是否反映了世界经济的现实状况？“经济基础决定上层建筑”。中小国家是否有实力保证“规则取向”争端解决机制的运行？大国是否愿意放弃寻求以政治、经济优势决定的法律优势的努力？
多边贸易体制争端解决机制下规则作用的加强取决于四个因素。第一，发展中国家的经济取得重大发展。在重大经济问题上能协调一致、统一立场，实现发展中国家作为一个整体与发达国家的实力达到大致的平衡。这是规则作用加强的经济基础。第二，多边贸易体制下实体规则真正体现出各成员的权利义务平衡。这是规则作用加强的制度支持。第三，它取决于世界贸易组织自主性的确立和加强。世贸组织不仅要反映各成员的要求，不仅作为各成员讨论国际经济事务并做出国际经济决策的论坛和场所，而且要能独立于各成员，能够自主地对国际经济的发展做出反应、制定规则。否则，所谓的“规则”就不可能摆脱国家实力的制约，而规则的发展只是使其在世贸组织运行中的作用得到一定的强化而已。这是规则作用加强的组织保证。第四，经济全球化的发展真正达到“一荣俱荣、一损俱损”的程度。只有到那时，各国才会放弃以单边实力左右经济事务的努力，从而转向稳定、公正的规则体系，才会不仅仅从制度上确立争端解决机制的“规则取向”，而且在实践中真正服从于它的权威。这是规则作用加强的经济动因。
对“实力取向”或“规则取向”争端解决机制的选择必须结合其作为一部分的协定整体。所有国际组织内的有效监管和争端解决和共同前提是在一个相互受益的合作范围内的一套清晰、明确的国际权利与义务。（注：ERNST-ULRICH PETERSMANN:The Dispute Settlement of the World Trade Organization and the Evolution of the GATT DisputeSettlement System Since 1948,Common Market Law Review 31,p.1170.）“不将争端解决机制与其所运转并成其为一部分的协议相联系来谈论‘好的’或‘坏的’争端解决机制是错误的。因为，认为早期关贸总协定争端解决机制是不令人满意的，或者如欧洲怀疑论者(Eurosceptics)可能会提出的，欧盟的马斯特里赫特条约已走的太远，将是不恰当的。考虑到总协定的范围、结构和内容，其争端解决机制可能是正当的。考虑到欧盟的范围、结构和内容，其中一些争端解决机制事实上可能走的还不够远。”（注：Michael Reisman and Mark Wiedman:Contextual Imperative of Dispute Resolution Mechanisms,Some Hypotheses and their Aplications in the Uruguay Round and NAFTA,Journal of World Trade Vol.29.p.12.）争端解决机制就其本身来说是中性的，作为一种程序安排为保障实体规则／制度的实施而存在。争端解决机制存在的意义在于使被扭曲的多边贸易秩序恢复正常，维持多边贸易法纪的有效运行。多边贸易体制的效力绝不仅仅取决于争端解决机制的效力，更取决于实体规则本身，取决于实体规则对各方权利义务的平衡与协调，取决于多边贸易体制实体规则对国际经济活动现实的反映、调整、规则的程度。不仅如此，争端解决机制本身的效力与效率也受制于多边贸易体制实体规则。“产生的争端解决机制是否合适……更多地取决于作为一个整体的协议的内容及其所由创造的权利内涵，而不那么取决于争端解决机制本身的结构。”（注：Michael Reisman and Mark Wiedman:Contextual Imperative of Dispute Resolution Mechanisms,Journal of World Trade Vol.29.p.10.）一定程度上，争端解决机制的有效性是其所属于基于其上的规则体系的函数。如果多边贸易体制的实体规则不能令成员满意和信服，就不能希望它们对作为其实施和保障机制的争端解决机制权威性的认同。如果多边贸易体制不能协调各成员的利益，那么其结果就是一个松散和软弱的争端解决机制。
世贸组织多边协调并未完全反映出发展中国家的利益，尽管发达国家做出了一些让步，但世贸组织体制并未改变一个或其几个大国主宰多边贸易体制的局面。事实上，作为乌拉圭回合谈判结果的三个新议题中的两个——服务贸易总协定和与贸易有关的知识产权协定的缔结在很大程度上是美国"301"条款作用的结果。美国在20世纪80至90年代援引"301"条款的次数明显增多，其主要目标之一就是“试图为乌拉圭回合贸易谈判设定日程，使谈判结果包括并使协定体现美国特定的利益领域”（注：See C.O'Neal Teylor:The Limits of Economic Power:Section 301 and the World Trade Organization Disqute Settlement.Vanderbilt Journal of Transnational Law,Vol.30.p.220.）。就该三个议题的具体内容而言也并未体现各成员权利义务的平衡：GATS对国家开放服务部门的义务作了详尽的规定，而只字不提服务提供者应尽的义务；TRIMS涉及外国投资者的待遇问题，而未对东道国对外资进行管理的权利加以确认；TRIPS强化了对知识产权的保护，却未能反映发展中国家迫切需要引进先进技术的需要，客观上有利于掌握着先进技术的发达国家。所以，对世贸组织争端解决机制的认识绝不能仅仅停留在对创制了强硬的实施机制，也可以在一定程度上加强其所作为一部分的多边体制的效力，使后者在实施过程中体现出更多“硬”的特质。但是，如果争端解决机制是建立在不那么正义的实体规则基础之上并作为其实施保障而存在，则其所实现的实施结果本身的正义性是值得怀疑的。
五、结束语
一般认为世界贸易组织争端解决机制的确立标志着多边贸易争端解决机制由“实力取向”向“规则取向”的转变。但从更深层意义上看，“规则取向”的确立绝不仅仅在于一个司法或准司法机制的建立，它更取决于规则的切实实施，而这又取决于以多边贸易体制各成员的实力（政治实力与经济实力）均衡为主导的多边因素的保证。只有在平等者之间才有真正的法律。仅仅确立国家平等的政治原则是不够的。国际事务，包括国际经济事务的决策不仅仅是依据某一个原则，在很大程度上取决于各个决策者（国家）的力量对比。世贸组织体制下的各协定反映的是各国的利益与意志的妥协。建构在“妥协”基础上的规则必然是不稳定的。由“妥协”而产生的规则本身就是实力较量的产物。一旦实力对比发生变化，规则就会发生变化。多边贸易体制的发展过程本身就说明了这一点。世贸组织同样不能独善其身，规则是谈判的产物，而谈判是世贸组织的核心程序。
很显然，世界经济的现实状况与世界贸易组织的发展远未达到能够支持以纯粹的规则为评判标准的争端解决机制的运行的阶段。而事实上，“规则取向”争端解决程序的法律特性也不能仅从静态的角度加以界定，它取决于争端解决程序在不同阶段中的运作情况。争端解决机制本身就是通过个案审理实现对各成员贸易政策的审查，监督各协定的切实实施。争端解决程序的法律特性必然因个案的具体情况及争端当事方的实际情况不同而有不同表现。
无论如何，世界贸易组织争端解决机制“规则取向”的确立是多边贸易争端解决机制的重大发展。它标志着多边贸易争端解决机制政策取向的改变。
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