流程再造理论在我国公共管理中的应用与启示——基于淮安市国税局流程再造的案例分析，本文主要内容关键词为：淮安市论文,流程再造论文,国税局论文,在我国论文,案例分析论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C939 文献标志码：A 文章编号：1002-5766(2011)06-0168-08
一、问题的提出
20世纪90年代初，美国麻省理工学院教授哈默提出了流程再造理论，掀起了一场世界性的企业再造运动。流程再造理论的核心思想是借助信息技术，通过对企业原有业务流程的重新构造，使企业的组织结构由传统的职能导向型转变为流程导向型，从而实现企业经营方式和管理方式的根本转变，最终提高企业竞争力。实际上，流程再造不仅仅是业务流程的再造，由于业务流程的再造，还引起了对组织结构的再造以及组织文化的重塑。从世界各国的改革实践来看，流程再造不仅在企业界有着成功的实践，近年来相关理论也被大量应用于公共部门的改革。
科层制或官僚制是当前各国政府组织的主要制度模式，它的主要特点是：以职能分工为基础、层次分明、制度严格和权责明确。当代政府管理理论与实践基本上是建立在科层制或官僚制的思想之上的，这种体制模式曾发挥过巨大的作用，但其内在的弊端，包括官僚主义作风、机构庞大臃肿、效率低下、应变能力差等问题越发突出，20世纪70年代末在世界范围内掀起了一场以激发组织活力、提高管理效率为目标的新公共管理运动。流程再造理论所提倡的彻底的、流程的、重新设计的思想十分符合新公共管理的宗旨，同时企业流程再造实践也提供了大量的经验与教训，于是，发达国家纷纷将这一理论融入新公共管理运动之中，在公共部门实施流程再造。
在发达国家掀起公共管理改革浪潮之时，我国从20世80年代开始也先后进行了几次较大规模的政府改革，虽然取得了一定的成效，但是，当时来看整体管理模式并未根本改变。随着经济社会发展形势的不断变化，转变政府职能、建立公共服务型政府、提高政府执政能力成为当前我国公共部门改革的必然选择。实现公共服务型政府的目标要求政府提供的公共服务在内容上更具有针对性，在质量上更加优异，在时效上更为迅速，这与政府流程再造所谋取求的组织绩效提高的目标是一致的(姜晓萍，2006)。在这一背景之下，我国也逐渐将流程再造改革引入公共部门。
发达国家的流程再造理论与实践对我国公共管理的改革方向与路径具有非常鲜明的启示。首先，流程再造理论倡导顾客为中心。在这一理念下，不但作为一个整体的政府从管理者的身份转变为服务者的身份，而且，政府内部门、上下级之间也都由简单严格的上下隶属关系转变为围绕公众需求的协作关系，公众的需求成为每一个部门、每一个管理者个人共同服务的最终对象，通过改善业务流程与管理方式，减少服务对象的行政遵从成本来提高公众满意度；其次，狭义的流程再造本身就是在信息化条件下对业务流程的系统优化。以信息化作为实现手段，以流程导向替代职能导向，整合资源要素，实现执法的标准化和规范化，管理的科学化和精细化；此外，流程再造要求订单式、团队协作的管理。政府每提供一次服务就是一次执行订单的流程活动，订单既包括来自于公众外部需求，也包括政府内部各部门之间的服务需求。订单把政府上下流程和岗位之间的关系由原来的单纯行政机制转变为平等的客户关系、服务关系、契约关系，以订单为中心、上下岗位和流程之间形成相互衔接、自行运行的服务链。在整个服务链中，政府以最终所提供的服务来提供相应的“支付”，即公众作为纳税人对政府的满意、忠诚和拥护(王树文、李青，2004)。
从我国税务部门来看，长期以来，业务流程建立在对纳税人行为实施监控的基础之上，流程的设计强调对过程的监控、约束、忽视管理效率；强调纳税人义务的履行与税务人员权利的行使，但纳税人权利难以得到有效保护，税务人员行为缺乏约束。因此，在电子政务建设已经普遍推开的背景下，以信息化手段为依托，结合税务部门的特点应用流程再造理论，就成为实现构建服务型和高效税务部门的新辟途径。
二、案例描述①
政府再造是对公共体制和公共组织进行根本的转型，从而大幅度提高组织效能、效率、适应性与创新能力，并且通过变革组织目标、组织的激励、责任机制、权力结构以及组织文化来完成这一转型过程(戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克，2002)。2002年，江苏省淮安市国税局在流程再造理论和信息技术的支持下，对组织的流程、组织结构、评价与激励机制等方面实施了全方位再造。
1、以信息流为导向整合业务流程
流程再造前，征管流程按职能设置，税收机关在征管过程往往是多次地、重复地采集纳税人的基本信息，不但影响了征管效率，也导致了较高的纳税遵从成本。例如，纳税人在一个纳税年度中要同时接受来自主管税务机关征管部门的日常查账、纳税评估部门的日常纳税评估、稽查部门的专项检查这些内容上具有较大重复性的管理活动。再如，税务登记、各种资格认定、征收方式核定等本来可以由同一部门或同一人负责的业务却由不同部门或同一部门的不同人员负责，增加了不必要的工作流程。职能导向下的业务流程如图1所示②。
图1 职能导向下的业务流程
注：各项业务与纳税人之前的双向箭头表示：在职能导向下的各项业务中，税务机关与纳税人是双向联系的关系，即一方面纳税人依法准备申请资料，提出申请，另一方面税务机关受理、审核、批复。
流程再造启动后，淮安市通过对各个部门的职能行使过程和各项业务的处理过程进行了抽象和归纳，提取出由咨询、受理、核批、调查、评估、检查、执行7个基本单元组成的信息流，形成了受理服务-调查核实-评估检查的主业务流程，如图2所示。
为改善原来业务程中审批多造成征管成本高的状况，淮安市国税局以主流程整合各个子流程，在不影响分权制约的前提下归并了性质相同或类似的业务，调整了部分流程的先后顺序，简化了业务程序。其中，调整核批业务，将原来由县局机关、管理分局负责的核批事项推向前台，使咨询、受理、核批活动集中到一个办税服务厅，由税务人员直接面对纳税人办理；整合归并调查活动，按调查性质和业务难度，将调查分为一般性调查和审计性调查。在一般性调查中，对办理开业登记的纳税人一段时期内可预见的需调查事项，即使其未主动申请，也一并进行前置调查。将开业登记、一般纳税人资格认定、供票资格认定、个体户定额核定和所得税征收方式核定等多项调查业务合并，一次到户采集。考虑到审计性调查与纳税评估关联较大，将其归为纳税评估机构的职责。
同时，调整流程顺序，减少业务的审批环节，将部分业务的事前审批改为事后的复核监督。例如，对于开业税务登记，只要纳税人申请资料齐全、合法，税务机关部门先发证，然后将相关信息传递给调查部门进行事后调查。改革前，纳税人办理开业税务登记，向主管税务人员提交资料后，办理过程需要经过三道核实与审批；流程再造之后，开业税务登记改成先受理，只需经过一次调查审批即可完成。再如，在纳税人购领发票种类、数量确定的情况下，每次领购时不再进行审批。
2、以流程为导向构建扁平化的组织结构
流程再造之前，组织机构是以职能为导向来设置的。以职能为导向的机构设置出发点在于对纳税人的严格监控，却忽略了成本和效率因素。征收、管理、稽查三大职能部门的分离虽然取得了专业化的优势，但却由于强调专业化分工而忽视了部门之间的协调运作。而且，三大职能部门之下还有许多小的职能部门，分工过细导致了过多的层级和工作环节，税务行政成本居高不下，工作效率难以提高。
淮安市国税局在税收信息化的基础之上，根据重新设计的业务流程，在税务机构内部设置了办税服务、税源监控、税务稽查三大中心机构，将征收业务虚拟。中心机构之下不再设下一级的职能部门，直接面向纳税人提供纳税服务，办理纳税事项。
办税服务中心的职责主要是纳税事项受理、核批与咨询服务。税务监控中心由调查执行与纳税评估机构组成。调查执行机构的主要职责是包括税务登记、各种资格认定、信息预警、日常检查、税收保全与强制执行实施等。纳税评估机构的职责除了纳税评估以外，还包括税收计划的制订与落实、税源管理。税务稽查中心主要履行税收检查、增值税专用发票协查等职能。
机构重组后，层级明显压缩，依托于信息流的设计，三大中心机构之间的协调交流程度显著提升，税务机关对纳税人的管理与服务实现了有机融合。流程再造前后的组织结构如图3与图4所示。
图2 信息导向下的业务流程
注：主流程的三大类业务与纳税人之间的箭头表示，在受理服务、评估检查业务中，纳税人与税务机关主要是单向联系。前者是纳税人依法主动向税务机关提出申请即被受理批复，后者是由税务机关依法主动启动评估或检查，由纳税人配合。在调查核实业务中，税务机关与纳税人是双向联系。一方面，在税务机关依法启动调查后，纳税人按要求反馈信息或提供资料，另一方面，税务机关对资料或信息进行核实。
图3 流程再造前的组织结构
图4 流程再造后的组织结构
3、建立内部控制系统，强化税源监控和内部管理
流程再造后，组织的结构、各部门的工作职责都发生了根本性变化。管理层级减少，部分业务审批环节简化，部分业务由事前审批改为事后复核。这些变化要求通过构建内部控制系统，强化内部管理和税源监督控，以保证流程再造的效果。
淮安市国税局依托信息技术，构建了严密的内部控制系统，包括以下几部分：一是分析控制。通过征管系统进行数据筛选、比对分析纳税人涉税数据信息，监控纳税人纳税情况。并进行税负分析，查找征管的薄弱环节。二是标准与智能控制。将一些作业标准和程序通过计算机固化设定，同时制定规范的作业标准体系。明确了责任主体，减少了管理过程中的人为因素。三是流程控制。将流程中上下活动单元之间、上下环节之间的承接关系、递延顺序和时间质量等要求融于工作流中，形成互相协作、互相牵制的格局。四是柔性控制。根据税收管理活动的实际情况和需要，组织临时性的组织，查找税收征管中的不足。
4、以流程的信息记录为基础，扩大信息的增值利用空间
信息管理系统具有自动记录纳税人相关涉税信息和税务人员管理过程的信息的功能，这为淮安市国税局实施纳税人风险分类管理、监控执法行为、开展绩效管理提供必要的技术条件。2005年开始，淮安市国税局实行了纳税人风险分类管理，按税款流失的风险程度将纳税人分成不同类别，采取针对性的管理措施。而且，在流程信息系统的基础上，实现了对执法行为与过程的监控。按照过程控制原理，以系统对流程的记录为基础，从事前、事中、事后三个方面强化监控。事前从时间、标准、事件等方面进行提示和预警。事中通过过程记录和设置指标进行监控。事后加强过错纠正和追究，实现持续改进。此外，淮安市国税局基于流程的信息记录，还实行了组织与人员的绩效管理。
国际货币基金组织于2005年11月对淮安市国税局的流程再造进行了评估，结果是：淮安市的流程再造推动了流程的改造、结果的改造、服务的提高、纳税人遵从度的提高，并在以下方面试点取得成功：测试了一种新的组织结构，在法律法规的框架内将税收管理流程化；测试了员工和纳税人新的工作流程，应用了现代的管理做法，符合国际上最好的惯例。很明显在淮安市国税进行流程再造所取得的成绩是广泛和积极的，所有的改进流程和绩效的措施还在提高(陈振明、宋红，2006)。2006年，淮安市政府在全市范围内全面推广淮安国税、地税的做法，进行各部门工作的小流程再造和行政审批的大流程，提高行政效率。到2007年3月，已经取消和调整了100项行政审批事项，取消比例占原有审批事项的40％以上。2007年8月，由国家税务总局与联合国开发计划署主办召开的中国税收征管流程再造暨金税三期业务设计国际研讨会议表明，征管业务流程再造将融入我国金税三期业务设计中，其中将吸收江苏淮安国税等地流程再造的重要成果。2009年12月，淮安市国税文化教育基地建设教育基地建成并开放，作为贯彻国家税务总局、江苏省国税局关于税务文化建设的工作要求的产物，淮安市国税局近年来的重要税收管理创新，包括税收征管流程再造、税收风险管理等都是基地展示与宣传的主要内容。
三、案例分析
结合当前我国税收征管改革的远景目标，淮安市国税流程再造的案例不但揭示出了公共部门实施流程再造的策略与风险，而且也预示了我国税务管理模式的发展趋势。
1、税务部门流程再造的现实路径与关键因素
流程再造是一项系统工程，与企业相比，公共性、社会性决定了公共部门流程再造会面临更高的风险，但如果成功，其收益也将是巨大的。淮安市国税局的实践揭示出了成功公共部门实施再造的现实的路径与关键因素。
(1)再造的现实路径：自上而下，由点及面。领导层对税收征管发展战略的把握以及对改革的支持是改革得以顺利并成功实施的关键。流程再造是一项推倒重来式的改革，如果没有淮安市国税局领导层对税收征管发展战略方向的准确把握，没有其实施改革的决心，以及高层税务机关领导的行政支持与地方政府在人员分流、资金投入的支持，流程再造即使启动，也很可能会因遇到重大阻碍而停滞。作为一项复杂的系统工程，选择试验点，逐步过渡到全面推广是适合于公共部门的改革路径，避免改革过于激进导致重大障碍，降低风险。淮安市国税局首先选择两个县级单位作为流程再造试点，然后再铺开推广。江苏省国税系统也是在淮安市国税局流程再造成功基础上，选择四个地区作为试点，总结经验，再在全省范围内推广。实践证明，这是科学的、合理的选择途径(陈振明、宋红，2006)。政府改革需要承担较大的风险成本，由点到面的方法是降低风险的有效方法。
(2)成功再造的关键外在因素：坚实的信息化基础。流程再造本身就是由信息化而引起的管理革命，它是在信息化条件下进行业务流程的系统优化。淮安市国税局在2002年就已建成4M宽带广域网，在江苏省国税系统率先实现全市数据集中处理，全面推行企业网上申报、个体户委托金融部门代收代缴税款和集贸市场委托代征税款，全面推行国税、国库、专业银行联网运行，实现税款征收电子化。税务人员的信息化应用能力也有了较大的提高，计算机数量达到了人手一台，内部办公实现了自动化。良好的信息化建设基础，为实施税收征管业务流程再造奠定了扎实的技术基础。从淮安市国税局流程再造的几个方面来看，无一不是以信息化作为基础的。对主流程以及税务业务基本单元的界定是按照信息流的原理来进行的；组织结构扁平化的基础就是征收虚拟化，同时办税服务、税源监控、税务稽查三个部门之间的横向联系也以信息流为纽带；各种内部控制制度的运转主要依赖于信息管理系统等信息手段；信息的增值利用也都以系统对信息的自动记录为基础。2007年7月，我国税务部门启动了金税工程三期的建设，整合现有的分散的、隔离的税收信息化成果，统一信息化平台。信息化推动流程再造，金税三期的建设为税务部门全面实施流程再造提供了前所未有的契机。
(3)成功再造的关键内在因素：全员主动参与。在任何改革中，人都是最重要的因素。流程再造改革牵一发动全身，对税务人员和纳税人的利益都会有重要影响，尤其是对依赖于旧模式而既得利益者会有明显的冲击。领导层是战略的制定者，主导实施方向，管理层和基层人员是实施者，其态度与行为决定着实施过程的曲折程度，基层人员的广泛理解、认同和支持是成功再造的关键因素。而且，作为一项全面创新工程，流程再造具有很大的挑战性与不确定性，应用集体的创造力解决问题显得至关重要。淮安市国税局在流程再造的整个过程中高度重视对管理层和普通人员进行的引导与沟通，通过宣讲、培训、测试、课题研究等多种形式来促成基层人员态度的转变，促使全员的主动参与，为改革的顺利实施注入了持续的内在动力。
2、税务部门实施流程再造的潜在风险
流程再造本身是一项预期收益很大同时风险也很高的活动。对于企业部门来说，再造失败的后果由企业自身承担。而对于公共部门而言，流程再造如果不成功，将产生很大的社会负面影响，不但是，政府自身的正常运转受到影响，公众的利益也会因此，而受到损害，承受额外的行政遵从负担。尽管淮安市国税局的流程再造是一个成功的案例，没有直接的教训，但却仍然从侧面揭示出一些重要的潜在风险。
(1)实施方面，全面再造式的改革模式不具有普遍意义。我国地区经济发展不均衡，税源分布存在地域差别，公共部门进行流程再造面临的约束条件，包括信息技术水平、政策环境、财力、人力、观念、公众行政遵从程度等方面差异明显，淮安全面再造的模式并不具有典型意义。流程再造固然是深化公共管理改革，建立公共服务型政府的有效途径，但应该采取审慎的态度，否则将对公共服务稳定性产生较大的负面影响。在当前的公共管理环境中，流程再造事实上已经成为公共管理改革战略的一部分。当高层政府明确将其融入公共管理体制变革的战略计划之中时，基层政府或部门的流程再造主体就能获得稳定的政策预期与有利的政策环境。尽管如此，采取渐进性改革策略，根据经济发展情况、信息化建设水平、税收征管水平、领导意识、应用流程再造的理念和先进经验在不同层面、不同领域内进行局部调整仍然是必要的③。从前台业务的信息共享型再造，再到后台业务的深度再造是税务部门实施渐进再造的典型路径，而后台业务的深度再造必然引起组织机构、组织的权力、责任结构、组织文化的全面再造。
(2)法律方面，审批程序的调整与法律发生冲突。由于现有的税收法律法规大多与以职能为导向的业务流程和组织结构相配套的，因此，税务部门实施流程再造，必然涉及到对原有审批程序、管理程序的调整、撤销或合并，从而遇到现行有关法律法规的阻碍。淮安市国税局的流程再造基本上是在现行法律框架的范围内进行的，对于一些法律模糊地带，进行了较为大胆的探索甚至是突破，但这种做法毕竟还是存在一定风险的。为了避免与现有法律发生冲突的风险，应该谋求获得立法机关或高层政府的认同，通过修订现有法律法规中的不合理条款，为流程再造提供法律法规的制度保障。当然，全国性法律法规不可能因为个别地方或部门的管理变革而进行调整，但是，由于我国法律法规普遍具有粗线条的特点，因此，在全国性法律法规的框架内调整地方性法律法规仍具有较大可能性，从而为改革提供支持。
(3)管理方面，过度依赖信息导致管理僵化。流程再造以信息化为基础，再造之后税收征管对信息的依赖程度很高，容易使得税务管理陷入僵化。在信息化技术与法制建设水平的日益提高，管理活动的技术含量、标准化程度会越来越高。但是，作为管理者有意识开展的一种活动，弹性管理对于以更有效的方式实现管理目标而言始终是必要的。尤其是在我国当前经济发展水平、税收征管水平、纳税人纳税意识水平差异都较大、法律规定不够细化、社会信用体系不健全的条件下，弹性管理对于顺利开展管理活动、实现管理目标而言尤为重要。而且，在现有制度与社会环境下，税务部门在征管中采集的信息难免缺失或失真，过度依赖信息，忽视手工记录、访谈、实地检查传统的管理方式，易使税源监控工作陷入只见树木不见人的境地，加大税源流失的风险。因此，在实施流程再造以后，仍然要恰当地结合运用传统的管理方式以实现柔性管理，避免过度依赖信息技术手段从而产生的管理僵化。不仅如此，依赖信息化的风险还表现为将信息化作为组织变革的目标而不是手段。在将信息化手段应用于税收组织管理过程与管理变革时，组织变革的真正目标往往被忽略，仅依靠技术本身无法解决复杂的管理问题。在构建电子政府的过程中，并不缺乏技术专家来设计先进的信息系统，缺乏的往往是对技术与人的管理行为之间的相互影响的真正理解(Klaus Lenk，2002)。因此，税收信息化建设的内容本身也应基于对公共服务型税务组织的深刻理解和税收管理发展趋势的准确把握的基础上，否则，再造的初衷与结果将南辕北辙。
3、税务管理的变化趋势
淮安市国税局的流程再造案例不但为我国税务部门的流程再造提供了直接的经验，而且也预示着，随着我国税收信息化建设的不断推进，税务管理将发生明显的变化，主要包括以下几个方面。
(1)业务重点的转变：从信息采集业务转为信息处理与应用业务。按照对信息的利用方式，税收征管业务可分为采集信息和处理与应用信息两大类。税务登记、纳税申报、税款入库等征收类业务都属于前一类，税源的统计、分析、监控、检查等管理和稽查业务属于后一类，当然两类业务也并非可以截然分开。例如，税款征收需要应用税源监控提供的信息，税源分析、税务稽查的开展可以采集到新的信息。具体地说，采集信息的业务是在为纳税人提供纳税服务的过程中，全面、真实、准确、及时地采集纳税人的涉税信息。在信息化条件下，办税服务大厅是税务部门管理采集信息的一个窗口。随着信息化手段的推广和应用，这一类业务将成为常规业务，具有操作简易的特点。税收征管的重点将从当前征、查并重转为以管、查为主，主要包括对税源的全面掌握和分析、对征税过程及其结果的监控与评价、对纳税人纳税过程、状态和结果的评价。通过对系统信息的分析、整理、研究、评估，改进征收征管。如果说信息采集业务是实现税款入库的一个技术过程，那么信息处理与应用的有关业务就是为实现这一技术过程而提供支撑的过程。在信息化程度较高的条件下，税款征收本身将成为一个简化易行的程序，而为实现应收尽收、依法征收目标而开展的税源监控、税务稽查业务将会面临更高的要求，成为税收管理的重点。
(2)组织结构的调整：按信息化条件下的流程与对象特征进行。信息化使征纳信息在税务部门内部实现无障碍传递与高度共享，从而使传统税务机关的组织结构发生变化。信息化条件下，税务机关的组织结构将主要受到以下两方面因素的影响：一是业务流程的特征。按信息流向，税收征管业务的主要流程可以归纳为：窗口纳税服务-税务评估与分析-税务稽查；二是管理对象的特征，包括纳税人的特征与不同税种的特征。根据不同的维度，可以将纳税人纳税遵从程度高与纳税遵从程度低的纳税人、不同行业的纳税人、重点税源与一般税源纳税人、居民与非居民纳税人；税种既可按征税对象划分，如商品税、所得税、财产税；也可根据分税制口径划分，如中央税、地方税种、共享税种。基于信息流的业务流程和管理对象的特征，税务机关的组织结构将趋于简约、扁平，职能划分更加明确，从而效率将得到明显提升。当然，按流程和管理对象确定组织架构需要以信息化作为支持条件，且牵涉到对既有体制的较大调整，需要较长时间才能完成。
(3)征管模式的变化：业务的外包管理与纳税人分类管理将取代行政区划管理。市场经济和信息化水平的提高会驱动政府职能及其管理方式作出适应性地调整，行政区划对经济活动的约束会日益减小，税收管理的模式将从重点“对区”转向重点“对事”与“对人”，即根据业务与纳税人的特点来采取有效的管理模式。新的管理模式将会呈现出两个重要特征：一是部分职能的市场化，一部分原由税务机关自身完成的业务将外包给专业的社会中介机构，公共治理结构日趋多元化，私人部门将参与公共服务的供给，专业性与效率得到提升，但法定权利与义务的清晰界定是部分职能外包的前提；二是在信息化水平较高的情况下，在一个较大的行政区划空间中，税务征管将较少地受制于空间片区的约束，于纳税人特征的区别化管理模式将取代当前主要按行政片区进行管理的模式，既为多样化的纳税服务创造了制度条件，也有利于更好地防范与打击纳税不遵从行为。
(4)绩效管理的推行：对公共管理过程即投入与产出虽然很难测度，但并非不可能。而且，利益相关方也应该建立对公共部门的明确的预期目标，并将这些目标与公共部门的绩效管理联系在一起(Kim Viborg Andersen等，2002)。公共服务型政府目标导向下，征管绩效评价必然取代计划评价。而且，基于工作流程的办公自动化系统和税收征管系统记录的支持，可以建立起对税务人员个人的评价方法与体系，考核税务人员执法责任及工作绩效，为确定人员薪酬水平、提拔人才提供依据。依托于信息技术的人员绩效评估系统，可以有效减少传统人事管理中的非量化考核的不合理因素，实现人力资源最优配置。从而促进组织的依法征税，并促进绩效的提升。
四、结论
淮安国税局全面再造之所以成功，可以应用公共部门流程再造的成本与收益原理来分析④。实施再造的成本包括技术成本、协调成本、缔约成本、利益成本。在技术方面，淮安国税局本身已经具备了很好的信息化基础，再造是在这一基础之上展开，因而技术成本属于沉没成本。在协调方面，淮安国税再造既国税局领导层的改革魄力与决心作为基础，也有来自于系统内高层领导、以及当地地方政府的支持，因此，有关总的协调成本尽管较高，但被多元主体分担了，因此，就改革的直接领导者与实施主体而言，这一成本被大大降低。在缔约方面，从全员动员、培训，到再造后流程操作规范的实施，相关的成本投入非常高。在利益方面，再造改革使得税收管理更加透明、规范、依法，从流程再造实施主体国税局的角度而言，“利益成本”应该是收益而不是成本。实施再造的收益包括时间效益、需求效益、合作效益、创新效益，包括淮安国税局自身、国家税务总局、纳税人、其他地方的税务局、国际货币基金组织等相关利益方对改革的评价与反馈都说明，淮安市国税改革的收益是十分丰厚的。综上，由于政策环境、经济发展水平、信息发展水平等因素，淮安市国税局实施再造的成本被尽可能地降低了，同时具有很高的预期收益，从而决定了改革的成功。不仅如此，现实的巨大收益又推动着再造的不断深化。不同的税务组织因政策环境、经济发展水平、信息化建设基础、纳税人遵从度的情况不一，改革的成本与预期收益的对比情况也有很大差异。因此，利用金税三期建设的有利契机，从局部再造开始，将全面再造作为改革的战略计划，是基层税务组织实现构建公共服务型税务机构、提升效率与纳税遵从度的必然选择。
注释：
①案例资料来自于淮安市国税局内部总结。
②图1-4均来源于淮安市税收征管流程再造试点项目评估会议汇报资料，2005年11月。
③参见徐云翔，张爱球.将流程再造融入金税三期业务设计中[N].中国税务报，2007-8-15.
④近年来，许多地方的税务部门选择某些业务或领域，如纳税—窗式受理、增值税、房地产税收征管流程优化、组织机构的调整都是渐进式改革的例证。
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