有效政府与中国政治发展，本文主要内容关键词为：中国论文,政治论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1007—9092（2007） 01—0083—05
一、有效政府的内涵：政治发展理论的语境
在有关中国政府改革的讨论中，公共管理学界提出了“有效政府”的理念。他们主张用“有效政府”代替“有限政府”来作为中国政府建设的目标。这种思想的转变是有深刻原因的。首先，它是西方新公共管理运动在中国学术界的反映。20世纪80年代起源于英国的新公共管理代替了公共行政成为新的政府治理模式。新公共管理注重对效率、效果以及服务质量等结果的管理，以往集权的、层级制的组织结构为分权化的管理环境所取代，它允许政府部门去探索提供公共服务的更为高效的其它模式。在公共服务的供给当中，效率成为新公共管理的核心概念，政府核心部门战略规划能力的加强，从而引导政府的长期发展，使之更灵活地、更自动地以及更高效地对外部变化做出反应。[1] 新公共管理在西方的兴起很快就吸引了中国学者的注意。他们迅速吸收了西方研究的新成果，主张按照新公共管理的要求建设效能政府。其次，随着中国市场经济的深入发展，某些“市场失灵”的现象也要求重新审视政府的定位。自1978年以来，中国逐渐从计划经济体制向市场经济体制转型。在这一转型过程中，市场发挥着越来越重要的作用。随着市场经济的不断发展，市场在资源分配方面的缺陷越来越明显。贫富悬殊、东西部差距、城乡差距继续扩大，因而地区矛盾、城乡矛盾、弱势群体与强势阶层的矛盾不断加剧，环境、卫生、人口和矿产资源短缺等容易造成社会混乱。教育、医疗等不公积重难返。这些问题都是市场无法解决的，必须诉诸于政府的有效治理。最后，中国仍然处于现代化的初级阶段，有限政府不适应现阶段政治、经济和社会发展的需要。中国是一个后发现代化国家，经济资源匮乏并且分散，公民的现代文化意识薄弱，社会自治能力低下，社会还不能成为推动中国政治、经济和社会发展的主要动力。有限政府强调政府权力、职能的有限性，把公共治理的主体转移到社会和公民个人上来，是和中国所处的社会发展阶段不相适应的。有鉴于此，王绍光先生把有效政府的学理引入了政治发展理论的语境。他认为有效政府必须拥有对暴力的合法使用实施垄断的能力、提取资源的能力、塑造民族统一性和动员群众的能力、调控社会和经济的能力、维持政府机构内部凝聚力的能力和分配资源的能力。王绍光提出了一个政治发展的基本命题，即没有一个有效的政府，就不可能有稳定的民主制度。有效政府是民主的保障，有利于民主的强化。[2] 王绍光先生丰富了有效政府的内涵，阐释了有效政府对于政治发展和民主的意义。沿着王绍光先生的思路，我们可以发现有效政府在当下中国政治发展中不可或缺的重要性。有效政府意味着政府能够有效地合法垄断对暴力的使用、提取资源、塑造民族统一性、动员群众、调控社会和经济能力、维持政府机构内部凝聚力和分配资源。
有效政府不同于有限政府。有限政府的本质在于政府的权力和职能的有限性。有限政府可以通过三种方式实现。一是分权制衡，通过政府内部权力之间的相互制衡来防止政府权力的扩张和滥用。二是宪法和法律制约。通过宪法和法律的创制来规范政府的行为，在政府活动的公共领域和社会活动的私人领域划定界限。三是社会制约。社会中的公民个人可以通过自己的公民权利来制约政府权力，同时他们也可以通过组织政治社团来与政府博弈。由此，有效政府与有限政府相去甚远。有限政府主要关注政府权力和活动范围的有限，而有效政府则强调政府行为的有效。
有效政府不同于法治政府。法治政府的本质在于政府结构、功能、运行的规则化。法治政府具有以下涵义。首先，政府权力要受到宪法和法律的规范。政府必须在宪法和法律的范围内活动，政府的行为过程如政府权力的获得和变更必须按照法定的程序进行。其次，政府是法律主体，政府与公民、社会组织之间在法律上是平等的关系。政府不能凌驾于公民、社会组织之上。最后，法治政府必然是契约政府。政府和公民之间是对称的权利义务关系。
有效政府不同于民主政府。民主政府的本质在于政府的权力归公民所有，政府的合法性来源于公民。现代民主政府一般有两个限定条件。一是政治参与，也就是说凡是成年公民都拥有选举权和被选举权；二是政治反对，也就说选举必须是竞争性的，或者是允许反对派的存在。民主政府问题关键在于政府权力为谁所有。当然，民主政府未必是有效政府。由于民主政府的权力是来源于公民的授予，政府的政策要受到公民的认可。这势必影响到政府政策的执行效率。
二、有效政府在政治发展中的功能
在发展中国家，由于资源比较分散、社会组织自主性低下、传统臣民文化较强，政府通常称为政治发展的主要动力来源。但是，只有政府是有效政府才能够推动政治发展。反之，如果政府权威式微，无法履行政府应有的功能，则会导致社会的混乱和失序，社会陷入无政府状态，从而成为政治发展的障碍。一般而言，有效政府在政治发展中发挥着资源汲取、秩序供给、政治整合和政治容纳功能。
首先，政府成为政治发展的动力必须具有资源汲取功能。政府只有在具有足够的财政、权力和合法性资源的基础上才能够生存和发展，政府才能有效地反映公民意志和利益，才能进行科学地决策并保证政策迅速、高效地执行。可以说，资源汲取是有效政府的必要条件，也是有效政府的功能。
财政是政府存续的前提，也是政府官僚体系运转的基础，只有在政府财政得到充分保障的条件下，政府政策才能有效地执行。这个问题王绍光先生有过论述，他认为，“的确，正如一个人没有血液不能存活一样，一个政府没有税收也不能发挥作用。正是由于资源的可用性，才使得政府能够完成其他的使命。从这种意义上说，一个有效的政府必须具有良好的财政机制。说得更明白一些就是，一个不能生成丰富的资源以实现其政策目标的政府不可能是有效政府。反过来说，如果一种政治制度能够从社会中提取丰富的资源，然后把这些资源集聚到国库中并用于国家目的，则它必定是有效的。”[3] 有效政府具有财政汲取的功能，才能推动有利于政治发展的系列政策。也就是说，有效政府可以为政治发展集聚足够的财政资源。有效政府是暴力的合法垄断组织，其权力也可以为政治发展注入动力。有效政府能够保证对暴力的垄断，从而避免权力分散化和碎片化的现象，有利于政治发展有序地进行。尤其是在现代化的初始阶段，权力分散化和碎片化是政治发展的阻碍。一方面，它会导致权力冲突的弥漫，不利于现代化政策的执行。另一方面，它不利于现代化精英的团结，共识的破裂会削弱现代政治力量成长的能力。有效政府的资源汲取功能还包括，它可以获得公民的认同，在公民中获取合法性。公民认同也是一种政治资源。享有公民认同的政府可以大量降低政府政策执行的成本。有效政府能够从公民中获得政治认同，拥有公民理性的权威，那么政府就可以有效地推行其现代化政策。
其次有效政府可以为政治发展提供秩序供给。政治发展只能够在政治有序的条件下进行。在政治秩序的条件下，暴力频仍、腐败盛行、道德败坏，现代化的政策是无法推行的。所以，“在社会快速变革之际，政治体系尤其要把秩序作为自己对社会发展的基本供给之一除了经济秩序之外，秩序还包括社会秩序、政治秩序和文化秩序等各个方面，总而言之，是社会有序发展的秩序结构。”[4] 有效政府在拥有充足资源的基础上，能够通过政策创制、公共秩序、宏观调控来为社会发展提供秩序。
有效政府能够有效地进行政策创制，为政治发展提供政策支持。在发展中国家，由于法治和制度还不是很完善，政策就成为调节政治秩序的重要手段。相对于法治和制度而言，政策变化快、适应性强，特别适合发展中国家社会迅速发展的状况。有效政府可以对社会的快速发展及时做出反应，制定相应的应对政策，从而解决由于社会迅速发展而带来的新问题、新矛盾。有效政府能够有效地维持公共秩序，它通过强有力的官僚机构来保障政治、经济、文化秩序。虽然有效政府提供的公共秩序也许是有限的民主、自由和正义的公共秩序，但是它所提供的公共秩序仍然是必需的。相对于社会的无政府状态，一定的公共秩序也许更加有利于一个社会的政治发展。同时，有效政府还可以通过宏观调控来保障社会的均衡发展，有利于政治发展各个因素的协调并进。发展中国家的资源往往是不均衡的，在城乡之间、地域之间、阶层之间的发展很不平衡，这种不平衡的发展最终会导致社会冲突的发生，成为影响政治发展的不利因素。有效政府能够通过宏观调控来调节资源的再分配，如财政、税收、教育以及政府投资，来促进社会资源能够比较均衡地在城乡之间、地域之间和阶层之间进行配置。
再次，有效政府具有政治整合功能。现代社会的社会分工更加细密，角色分离和专门化趋势明显，政治角色的获得并不一定导致对经济或文化领域中特定角色的占有，[5](P3) 政治功能也不断分化，特定的功能由特定的角色承担。社会不断分化的同时也要求存在着一种政治力量能够把分化的角色、资源整合起来，促进不同部门、不同机构之间的协调。有效政府的整合功能可以满足这种需求。有效政府的政治整合功能体现在四个方面：组织、文化、制度和权威。第一，政治组织整合。政治组织整合就是政府可以通过系统化的政府各级组织来促进政治的协调发展。有效政府能够通过中央政府与地方政府之间、地方政府之间关系协调来加强整个政治系统和谐运转。第二，政治文化整合。政治文化具有不同的类型，不同的群体具有不同政治文化。政治文化整合是对不同类型、不同群体的政治文化的协调。有效政府可以通过政治文化建设，建立公民和政府都可以认同的政治文化体系，形成一致的共识和价值评价体系。第三，政治制度整合。政治制度整合是指理顺制度与制度之间的关系，促进制度的统一性。任何一个国家的政治制度都不是单一的，它都是多层次的结构，内层是国体，中层是政体、国家结构形式以及政党、公民政治行为的基本准则等，外层是一系列具有明显可操作性的规则、程序、方式等。政治制度整合就是要解决如何理顺政治制度内层、中层和外层之间以及政治制度各层次内各项政治制度之间的关系的问题。有效政府通过制度创制来理顺制度之间的关系，促进国体、政体以及政治程序之间的协调。并且，有效政府能够保证各个层次的制度能够在一个统一的框架之内发挥作用，防止制度的支离破散带来的制度冲突。第四，政治权威整合。政治权威整合是指有效政府通过政府权威来协调资源在整个社会中的分配。相对于其他的政治整合方式，政治权威整合的成本很低，有利于降低政府政策执行的成本。有效政府通过发挥组织、文化、制度和权威四个方面的整合功能，强化整个政治系统的一体化，促进各子系统之间的协调发展。
最后，有效政府还发挥着政治容纳功能。政治发展意味着传统政治的解体，知识和经济的爆炸性增长不断冲击着传统社会的政治、经济和文化，“现代化免不了带来异化、沉沦颓废和无常等一类新旧价值观念冲突造成的消极面”。[6]( P35) 都市化带来了城乡关系的紧张，识字率的提高造成政治参与的扩大对传统政治制度的容纳能力提出了挑战。在现代化过程中，社会日趋专业化和部门化，新兴集团从传统的社会集团如教会、官僚、部族中分离出来并获得了独立性和组织性，这些新兴集团与传统社会的利益和价值观都存在着冲突，为了维护自己的利益和价值观要求政治参与，成为一支游离于政治体制之外并要求进入体制的组织力量。所以，任何处于现代化转型的政治体制都面临着政治参与的巨大压力。为了解决这种压力，就要求政府能够通过输出政策、法律、制度来容纳这些新兴的集团，把他们吸收到政治体制之内。比如，政府在政治录用时可以放宽对被录用者的身份限制，这样能够让更加多元的人才进入政府。同时，政府也可以通过修改选举法、公务员制度等等法律制度来吸纳更多的游离于政治体制之外的集团和阶层。在这方面，有效政府是可以做到的。因为，有效政府是适应能力强的政府，其政府体制是有弹性的，能够适应环境的变化，解决政治参与的压力。
三、有效政府的建设
与民主政府、法治政府以及有限政府相比，有效政府当前中国政府建设的目标定位比较恰当，他更加适应当前中国政治发展所处的阶段。有效政府的资源汲取、秩序供给、政治整合和政治容纳功能能够为当前中国政治发展注入必要的动力，提供必要的资源。那么应该如何进行有效政府的建设呢？笔者认为，可以从以下几个方面入手。
首先，建设有效政府要求加强和改善中国共产党的领导，提高中国共产党的执政能力。中国政府是政党政府，是中国共产党领导和执政的政府。那么，党的领导和党的执政能力对于政府建设来讲是至关重要的。党的领导方向和党的执政能力决定着党领导下的政府能力的高低。党的执政能力就是党治理国家的能力。党的十六届四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党、治国、治军，建设社会主义的本领。”只有提高党的执政能力，才能保证党正确有效地领导和控制政府。也只有如此，政府才能在中国共产党的领导和执政下，制定正确的路线、方针、政策和策略，才能进行科学决策和有效实施。
其次，建设有效政府要求提高政治录用的水平。政府本质上是一个组织。组织运转的效率最终是由组织成员的素质决定的。所以，有效政府的建设需要建立高素质的公务员队伍。为此，必须提高政治录用的水平。笔者认为，应主要从以下几个方面入手：第一，应该完善公开、平等和择优录用的公务员考任制度。政府应该努力创造一个公开、公平、公正的政治氛围，建立一个能上能下、能进能出、促进优秀人才脱颖而出的用人机制。为此，政府要不断深化各项管理环节的改革，在实践中不断完善公务员制度，使公务员制度应有的竞争激励机制、新陈代谢机制、廉洁约束机制和民主监督机制健全起来并有效运行。同时，政府要加大法制建设力度，强化监督，保证各项制度贯彻执行不走样。第二，政府要对对公务人员进行继续教育。完善轮训、培训制度，确立终身教育制度，不断提高公务员的业务技能和政治素质。第三，政府应该加强公务员自律意识。公务员的蜕化变质，关键在于其自身缺乏免疫力和抵抗力，在于其人生观和道德修养差。因此，政府必须加强公务员人格自律意识的培养和思想道德的修养，使其在各种利益诱惑面前经受得住考验。
再次，建设有效政府要求提高政府自主性。政府自主性是政府公共性实现和政府公共职能履行的前提。政府只有具有一定的独立性，它才能够超越一切个人、社团的私人利益之上，成为社会公共利益的代表者，才可能为实现社会公共利益目标而自主行动。政府只有具有一定的自主性，它才可能成为社会关系调节的第三种力量，才能够成为社会冲突公正的裁判者。政府自主性的丧失有两个后果：一是，政府效率低下。因为，政府没有了自主性，那么政府就没有自我决策的能力，处处受制于人，行为效率将会受到影响。一是，政府的利益集团化。一旦政府失去了自主性，政府将成为社会中一部分人牟取私利的工具，政府也将利益集团化，政府就不能够有效地承担应有的公共职能。那么，提高政府自主性要求正确处理党政关系，一方面要求中国共产党牢牢把握住对政府的领导权和控制权，但是另一方面也要求赋予政府一定的自主权。政府只有在拥有一定的自主权的基础上才可能有效地决策，并且节省成本和高效运转。除此之外，政府自主性的提高还要求政府高度重视现阶段条件下的利益集团问题，切实保护弱势群体的利益，建立社会主义和谐社会。随着市场经济的发展，社会分层加快，各种利益集团应运而生。对于这些新生的利益集团，国家要进行有效地规制、尊重和引导合法利益集团，坚决打击非法的利益集团。建立对各种弱势群体的保护机制，使其有畅通的利益表达渠道。只有这样才能避免政府为某一部分的利益集团所控制，才能保证政府成为公共利益的代表者，有效地履行公共职能。
最后，建设有效政府要求培育成熟的公民社会，在政府与公民之间塑造良好的互动关系。有效政府要求有一个成熟的公民社会作支撑。因为，政府政策的决策、实施和反馈，政府过程的每一个环节都离不开公民社会的参与。在一个缺乏公共精神、普遍政治冷漠的社会里，政府不可能是有效政府。但是，当前中国的公民社会还不成熟，具有较强的依附性。它具有以下特征：一是独立性和自主性低。公民社会内部缺乏制约机制，在财政和管理上依赖于党和政府。二是自律能力差。中国的公民社会“私”性严重，缺乏公共意识和公民性格，道德失范现象很普遍，诚信成为稀缺的社会资源。三是政治参与能力弱。中国公民社会利益综合和利益表达意识薄弱，无法形成组织力量来与政府讨价还价。为了改变当前中国公民社会这种普遍的依附性，建立政府与公民、国家和社会之间的良性二元互动模式，要求政府和公民都要发生改变。一方面政府要积极培育、引导公民社会的成长，明确政府与公民之间的权利义务关系[7](P251)，通过政治社会化手段培养公民的政治认同，提高公民的政治能力；另一方面，公民也要积极参与政治，通过法律手段来维护自己的政治权利，抵御政府权力对公民个人的侵犯。随着公民社会的自主性和独立性的提高，公民社会具有了固定的经济资源、统一的行为规则、强内聚力的组织，从而不断自我发展并且对外扩张，进入公共领域，参与和影响国家和政府决策。成熟的、具有公共精神的公民社会建立起来了，就可以为政府的决策提供准确、及时的利益表达信息，有利于政府进行科学的决策。而且，在政府政策执行的过程中，公民社会中的公民也可以为政府提供政治认同和支持，减少政策执行的成本，保证政府的高效运行。
总之，本文认为，有效政府是适合中国当下国情的政府组织形式，只有经过这一阶段，中国政府组织形式才能向民主政府、法治政府、有限政府过渡。
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