绿化关税——简析环境因素对我国关税结构的作用，本文主要内容关键词为：关税论文,因素论文,作用论文,结构论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F745.0
[文献标识码]A
[文章编号]1002-4034(2001)03-0006-04
一、进口关税的绿化构想
当前，各国围绕环境因素采取的关税措施主要表现为进口环境附加税，即把涉及环境问题的进口作为突发事件加以处置。如美国对原油和某些石油化学品征收进口附加税以改建有毒废料垃圾场，便为一例。但是，一般只能以相对固定税率面对产品的进口正税，并未采取美国的上述做法。同样，我国的进口关税结构存在着类似的不足和缺陷，而进口正税更有诸多特别需要改进的环节。
1.税率未按进口产品环保能力的强弱加以区分。例如，税号为8414的空气泵、真气泵以及空气压缩机等，无论其有无过滤器，进口时都要交纳20%的关税；税号为8703的一系列不同型号轿车的进口关税，仅以汽缸容量作为分类标准，而科学研究表明，汽车排气量（汽缸容积）与油耗之间并没有必然的联系。这样的关税结构无法对有利于环境保护的产品进口起鼓励作用，根本体现不了我国实行可持续发展战略的决心。
2.税率未按进口产品本身对环境的不同影响加以区分。如降雨火箭是一种有利于缓解旱情的科学工具，而烟花爆竹带来的环境污染是不言而喻的，可两者却被视作同类产品征收20%的进口关税。
3.对有利于我国环境保护的进口产品征收偏高的税率。森林覆盖率的高低是当今世界衡量一国生态环境质量和文明程度的重要指标。一国要有明显的整体生态功能，必须具有30%以上的森林覆盖率，且应分布均匀。可是，我国的森林覆盖率仅为13.92%，森林人均拥有量只占世界人均水平的1/7。在这种情势下，我国林制品的进口平均关税仍然有12.3%，除了原木的关税为2.5%以外，其余的分别是13%、25%、38%和50%不等。而美国则实行着以零关税率为主的低进口税率。
4.对进口原材料和中间产品征收关税缺乏统一的思路。为了保护稀缺矿产资源不大量流出，我国特地向它们开征出口税，但又对同类产品征收进口税。如未锻轧铝与铝废碎料的出口关税为30%，而它们的进口普通税率是14%（优惠税率则为9%）。这种不相统一的做法既体现不出关税的杠杆作用，也不能像发达国家那样充分利用国外资源为本国经济增长和可持续发展服务（它们对矿产品进口一般都实行零关税率）。相反，我国对于加工贸易的来料进口则全部免除关税。实际上，这给那些主要或完全为了转移污染严重产品而进行的简单加工贸易，提供了一条获利丰厚的畅通渠道。其结果是，它们并没有给国民经济的增长带来多大的好处，却极大地增加了治理环境的社会成本，留下了许许多多短期内难以解决的环境祸害。
同时，还应该看到，世贸组织现有的相关规定也存在很大的局限或缺陷。例如，它的《技术性贸易壁垒协定》(TBT)和《关于实施卫生与植物检疫措施协定》(SPS)都明确规定，国内技术法规与环境进口附加税的实施只能针对产品本身或其消费过程中产生的污染；PPM标准只适用于影响产品性能的生产过程。这意味着，对于不涉及产品性能的生产过程所导致的环境污染，世贸组织的相关规定是无能为力的。此外，环境标志制度虽然覆盖着资源配置、生产工艺、处理技术和产品循环再利用及废弃物处理的诸多环节，却还仅仅处于企业自愿认证的阶段。显然，世贸组织的相关规定无法处置同类产品的不同生产工艺对环境造成不同影响的这一重大问题。这就提示我们，我国进口关税结构要根据可持续发展的战略目标进行调整和完善，必须具有针对性和前瞻性，即应当针对自身和世贸组织相关规定现有的缺陷来展开，并顺应国际贸易中环境标准日趋完善的发展方向。因此，绿化关税至少可以从以下几方面着手：
一是对进口之后会给消费或生产（包括产品本身和有关包装）带来污染的产品（如杀虫剂、杀菌剂等）提高进口关税。这样，既可以在一定程度上限制严重污染环境的产品进口，又能对即将发生的环境污染或破坏预提治理费用。
二是对易产生污染的加工生产设备提高进口关税。如洗涤、漂白或染色机器，生皮和皮革的处理鞣制或加工机器设备等，都可能在生产过程中形成严重的环境污染，对这些生产设备，应该通过适当的关税限制进口。对那些具备防治污染设施的同类机器，则无需提高进口税，反而应该降低关税。很明显，这样人为赋予那些与环境友好的产品以价格优势，旨在鼓励国内企业采用这类的工艺或设备。这实质上是在向相关企业提供环境整改的补贴。
三是大幅降低林产品和矿产品的进口关税。对矿产密集产品的进口，目前美国为世界第一大进口国，占世界总进口量的16.27%，日本为第二大进口国，占13.13%，而我国仅占1.57%。进入21世纪后，我国的国内生产总值和贸易总量将继续快速增长，已无法象20世纪80年代那样基本依赖国内资源供给来支撑这种持续高速增长，而可持续发展战略对于环境保护的要求，更加剧了进口这类产品的紧迫性。
四是降低甚至取消用于环境保护的产品和先进生产设备的进口关税。这类进口产品在国内市场可以发挥示范效应，有利于培育旨在维护和推进环境保护的国内消费群体，并带动国内绿色企业的迅猛发展。同时，对传统产业的改造需要大量富有高新科技的环保设备和技术，而我国环保产业尚属起步阶段，因此这类技术和设备目前只能通过大量进口予以解决。如北京为了控制大气污染，提前执行欧盟的汽车尾气排放标准，1999年就进口了高达1000多万美元的相关产品。
必须指出的是，这类进口关税税率的具体设置，应该改变原先的思路和确定相应的依据。根据发达国家的经验，把一国国内生产总值的1.5%作为环保投入，便可大体控制本国由于经济增长而带来的环境污染，而超过国内生产总值1.5%的环保投入则会改善其环境质量。我国进口依存度已达20%，且今后有明显上升的趋势。因此，我国因环境因素而需增加的关税税率以2%～5%为宜，另外，以往各国通常根据“制成品—中间产品—原材料”的顺序，实施税率逐渐降低的梯形关税结构，目的在于提高关税保护的有效程度。而现在为了保护可持续发展能力，对各类进口产品征收关税税率的高低，不能再简单袭用上述的传统思路，至少在一定范围内，应当根据产品污染环境的程度来确定其进口税率。
二、进口关税的绿化构想
通常说来，一国为了扩大出口，总会对一般产品的出口大开方便之门，实施零出口税率，还辅之以出口退税等鼓励手段。可是，当把环境因素作为关税决定的自变量加以考虑时，一国就很有必要设置相应的出口关税并制定有差别的税率，以鼓励或限制不同种类的出口产品。征收这类出口关税，主要是基于以下的考虑：
1.大力推动我国经济结构调整。一旦保护环境的贸易措施得以国际化和规范化，各国国民经济体系的增量和存量都要依据环保思路作出大的调整。这意味着，传统产业的粗放型经营将被淘汰，发展中国家的许多优势产品将风采尽失，及时调整经济结构势在必行。就我国的对外贸易而言，外贸额高达4500亿美元，已稳居世界十大贸易国行列（2000年已位居第八），更迫切地需要国内经济结构的重大调整以推动出口结构的根本改造。
2.有效冲破发达国家的绿色壁垒。征收出口关税固然会减少出口数量，但却能带来出口质量的极大提高，从而有利于冲破发达国家的绿色贸易壁垒。目前，环境标志制度使我国约40亿美元的产品无法出口，《保护臭氧层国际公约》使得我国近50亿美元的产品出口面临各种麻烦，不少食品因其农药残留量达不到进口国标准而难以出口。如果对诸如此类的产品征收出口关税，将能有效推动相关企业积极地按照国际认定标准去开展生产，进而大大削减绿色壁垒对我国出口的严重阻碍。
3.尽量防止外资企业转嫁环境污染。出于提高本国生活质量的需要，同时为了减轻国际环境协议给予自己的重大压力，发达国家通过跨国公司的海外投资途径，不断地把那些耗能大、污染重的产业转移到发展中国家，改为从后者大量进口相关产品。发展中国家成了它们的环境污染过滤器。据统计，20世纪90年代初外商在我国沿海地区投资兴建了75家生产泡沫塑料、灭火剂、制冷剂的企业，而这些产品中相当多的化学成分是《保护臭氧层国际公约》所禁止或限制的物质。日本来华企业中约有1/3把中国当作反销日本或向第三国出口的生产基地，其中不乏向我国转嫁污染的恶劣行径。对这类跨国公司转移污染的产品征收高出口关税以提高它们的成本，可以遏制这类行为的蔓延。
4.努力促进出口企业加快资产重组步伐，实现优势互补和规模经济。治理环境同样存在规模效应。如前所述，许多出口产品来自小作坊或小企业，这类单位没有清洁生产的设备和必要的环境治理措施，出口依赖的是价格优势，而这在很大程度上又与政府的优惠政策直接相关。考虑环境因素而征收的出口税，将主要限制这类企业产品的出口。从短期来看，这样做会影响我国出口额的迅速增加，实际上可以把原本作为进口国环境附加税的相当收益留在国内，并通过收入再分配的手段用于国内的环境治理。这完全符合“污染者付费”的通行原则。况且，这种做法有利于优胜劣汰，是改善我国出口结构的必要步骤。它不仅使得实力雄厚的大企业得以生存和发展，而且迫使不少缺乏竞争力的企业通过联合或兼并实行资产重组，从而在增强环境治理能力的同时也明显提高了我国的国际竞争力。
5.适当照顾国内有潜力的相关企业。从长期来看，提高企业环境保护标准是可持续发展战略得以实施的重要基础，可就我国现实状况而言，目前强制推行环境成本的完全内在化，极有可能扼杀一些具有发展潜力的企业。设置环境出口税，体现了对直接参与国际竞争的出口企业的严格要求，也给那些具备发展潜力面对国内市场的企业指明了环境治理方向，并提供了一定的缓冲期限。换言之，在特定的情况下，出口税可以在短时期内实施将环境成本部分内在化的职能。
不难看出，一国政府只要不拘泥于单纯追求扩大出口数量的做法，理应尽快实施这类措施。这是因为，相比之下，征收出口关税不大会招致他国的非议，也不存在违反世贸组织规则的问题，因而简单易行。具体设置这类关税或税率时，应着重关注以下环节：
1.确定征收出口关税的重点对象。从环境角度考虑征收的出口关税，应当把重点放在那些污染严重行业（如造纸业、冶金业、皮革加工业等）的出口产品上。在这里，关税的确定和税率的高低，完全依据其生产过程对环境的污染程度，不能简单地搞“一刀切”。不同行业的环境污染状况会有显著差别，而在同一行业里，符合环保标准的企业（如采用先进的防污治污设备或工艺）所生产的产品，与毫无环保措施的企业所出口的产品也应该有不同的关税待遇；通过改进工艺、开发新技术等手段而获得国际环境标准体系认证的企业，即便其他企业生产的同类产品被征出口关税，它照样可以享受免除出口关税的优惠待遇。总之，没有污染环境的产品无需交纳出口税，污染小的产品少交，污染大的要多交，污染相当严重的则将面临高税率而无法出口。对这类关税或税率的确定，应该同国家环保管理部门密切合作，并随企业的生产状况或国际环保标准的变动而及时调整，从而构筑一种动态的科学的税率结构。
2.征收出口关税要综合考虑产品的加工程度。出于可持续发展考虑所征收的出口关税，主要是为了提高环境保护的有效程度，同时还应当顾及经济增长的需要。这就需要把产品的附加值（它通常由产品的加工程度来体现）视作出口关税的重要决定因素。在环境污染程度相同或近似的情况下，加工程度相对较低的出口产品理应被征较高的税率。这意味着，加工贸易产品的出口比起一般贸易产品将面对更加严格的关税约束。采用这种做法，既提高了出口贸易对国民经济的贡献率，又能有效对付外资企业（尤其是跨国公司）转移污染严重产业或产品的恶劣行径，还可切实加强我国在跨国公司全球战略中的影响力。
3.确定出口税率要有科学依据。作为公共物品的环境资源，既无产权界定，又无外部市场，在市场经济的条件下，必然容易遭受众多经济主体的掠夺性破坏。这类问题只有通过环境成本的内部化予以解决，而对导致环境污染的产品征收出口关税，正是它的一种具体运作。这就要求，在确定相关出口税率时，必须拥有科学的依据，要建立在精确测算相关环境污染所带来的经济损失的基础上。比如，一种产品凭借肆意破坏生态环境的低成本生产而获得了30%的相对价格优势，那么，在没有课以国内税或进行罚款的情况下，这种产品的出口关税至少要征收30%。
倘若这种测算能够纳入国民经济核算体系，则环境成本的内部化问题也就迎刃而解了。
问题还不仅止于此。征收这类出口关税还需要解决好它与环境治理的国内税收或罚款的关系，不宜给出口产品增加额外的负担。为环境问题所设的国内税或罚款，其主旨在于把环境成本内部化，通过平衡一种产品生产的社会成本与私人成本之间的差异，以减少甚至杜绝肆无忌惮污染环境的行为。而出口关税则是在环境成本内部化的基础上，进一步针对国内环保标准与某些进口国可能存在的差距而设置的，为的是打破发达国家的绿色壁垒。实际上，按照某些发达国家的进口环保标准，上述破坏环境所生产的出口产品的相对价格优势将不止是30%，可能达40%、50%，甚至更高，那么，相关国内税或罚款和出口关税的总和就应该等于这种相对价格优势所带来的贸易利润额。所以，就这一点而言，这种出口关税税率又具有动态的相对的特点。
[收稿日期]2001-02-23