中国农村集体组织耕地保护行为研究——基于奥尔森集体行动理论的分析，本文主要内容关键词为：耕地论文,中国论文,集体论文,理论论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
《全国土地利用变更调查报告》数据显示1996-2008年12年间我国耕地数量减少833万hm[2]，年均减少69.42万hm[2]。另外在人均GDP400～1000美元的条件下，我国出现了发达国家3000～10000美元期间出现的严重环境污染，截至2007年，全国因污水灌溉、固定废弃物堆占和毁田等因素影响的污染耕地约为1.23亿hm[2]，约占中国耕地总面积的10%以上(曾鸣、谢淑娟，2007)，我国耕地数量和质量保护任务艰巨。耕地保护政策运行效果和效率实证研究却证明1984-1999年期间我国耕地保护政策的实施仅保护了相当于1999年耕地总面积的0.87%，耕地保护政策实施效果不理想，实施效率总体不高且有下降趋势，整体形势不容乐观(翟文侠、黄贤金，2003；朱红波，2007)。2005年对江西省16个县21个村的“农户耕地保护意愿，，专题调研也发现伴随我国社会经济的发展，农户作为耕地保护提供主体的耕地保护积极性不高反而出现了下降的趋势(陈美球等，2007)。这些实证研究表明我国目前的耕地保护政策存在缺陷，不能有效保证耕地保护目标的落实。
根据《农村土地承包法》，农村集体组织有权利监督承包方依照承包合同约定用途合理利用和保护耕地，制止承包方在使用过程中损害所承包耕地行为。作为农村耕地的所有者和发包方，农村集体组织与耕地使用者农户的距离最近，是国家耕地保护政策实施的直接执行者和监督者，其耕地保护行为直接关系到我国耕地保护政策实施效果和效率。已故美国马里兰大学经济系教授奥尔森以集体行动逻辑经济分析为基础，通过对个体经济理性、政府权力和经济繁荣三角关系的考察，对一国经济增长和持续繁荣给出了现代经济学解释(姚震宇，2008)。基于奥尔森集体行动理论视角考察我国农村集体组织耕地保护行为，探讨提高耕地保护政策实施效果和效率途径成为本文的出发点。
二、文献评述
(一)耕地保护与经济增长
耕地作为土地资源中最重要的子系统，具有土地的一般经济特征和经济运行规律，但是耕地资源也有本身特有的特征和规律，把耕地资源当作一个独立的资源品类进行研究有助于人们深刻认识耕地与耕地保护对于人类生存和发展的意义。在经济学说演进过程中，从古罗马时期的瓦罗、加图等人开始，包括古典和新古典时期明确界定土地概念的穆勒、马歇尔等人，并没有在概念上区分土地和耕地，虽然研究方法中隐含着耕地资源数量保护和生产能力维护问题，但基本上把土地作为一个同质性的整体范畴来进行分析。在此期间，随18世纪后半期现代科学技术尤其上化学技术在农业生产中的广泛应用，部分农业经济学家如李必希、泰尔、艾瑞葆等人开始研究耕地资源保护问题，但其研究重心则集中于耕地自身生产能力的维护方面，对于人类行为对耕地保护的负面影响则认识不足(李宗正等，1996)。自凯恩斯开创现代宏观经济理论研究范式以来，与古典和新古典经济学时期对土地利用在国民财富的形成与增长中具有重要地位和作用的认识不同，早期经济增长理论经济学家哈罗德在选择动态经济增长理论模型经济变量时指出在一个进步经济的基本决定因素中应抛弃来自土地报酬递减规律的影响，因为土地的影响在数量上已无足轻重。成熟的经济增长模型变量设计中基本上考虑的是技术、资本和劳动力因素，土地利用在一国长期经济增长过程中的地位和作用在很长的一段时间内没有引起现代经济学家的足够重视，因而耕地与耕地保护问题也就不可能成为主流经济研究关注的重点。与主流经济学对耕地保护问题研究滞后状况不同，部分生态经济学家开始关注人类行为对耕地的影响，Leopold et al.(1999)提出土地伦理(Land ethic)、土地健康(Land health)概念，特别是《寂静的春天》、《增长的极限》、《宇宙飞船经济观》、《生存的蓝图》等一系列生态经济学研究成果发表和日益增加的人口、资源与环境之间的紧张关系，开始重新引起主流经济学对耕地保护问题在现代社会发展背景下的重视。在此背景下，当代经济增长理论经济学家罗默(2009)认为尽管在过去的几个世纪内，技术进步已经能够超越资源与土地的限制，但土地的固定供给仍将会最终成为一国生产能力的一种严格约束，而且增长产出相伴生的环境污染量将会使增长停止，开始反思自凯恩斯以来的经济增长理论研究。受此影响，当代主流经济学开始将现代经济学的研究成果应用于耕地和耕地保护问题的研究，但是综合来看，目前现代西方经济理论对耕地资源保护的研究散见于土地资源学、环境经济学、生态经济学等方面的研究之中，目标集中于数理建模和实证方面，关注的重点是耕地自身演化规律，对于人类经济动机、利益制度分配制度等对耕地资源保护的影响虽有一定研究，却并没有从围绕耕地保护的利益产生与冲突方面形成基本的经济分析框架。
(二)耕地保护外部性
现代科学技术的发展还没有创造出人类脱离土地产品而存在的条件，因此目前经济研究一般把保护耕地生物生产能力，生产能够满足人类健康生活所需农产品当作耕地保护的基本前提。以此为基础部分学者从数量、质量、生态、时间、空间和比较利益等方面详细分析了耕地保护应当包含的内容(纪昌品等，2005；刘洪志、马琳，2008)。从现有研究成果分析，耕地保护外部性一直是研究的基本出发点。Westman(1977)成功将外部性理论应用于自然资源的利用，首次提出“自然服务”(Nature's service)概念，引起经济理论对自然资本和生态系统服务价值的深入研究，形成了对包括耕地在内的自然资源利用过程中外部性溢出比较完整的系统认识(Turner，1991；Costanza et al，1997)。国内对耕地利用外部性的研究首先从引介国外方法开始，将耕地利用效益分为经济效益、生态效益和社会效益，并把耕地利用的生态社会效益细分为耕地的社会稳定和保障作用、耕地是经济可持续发展的基础以及耕地能提供多样化生态功能等(王瑞雪等，2005；陈美球等，2008)。特别是耕地保护的生态社会效益因具有消费上的非竞争性和非排他性而成为公共物品，其外部性可以界定为某一“国家(或区域)的所有自然人基于耕地的生态系统服务功能所获取(或消费)的生态社会效益”(牛海鹏、张安录，2009)。耕地保护因外部性存在而具有经济分析中的公共产品性质已成为国内外经济研究共识。
(三)税费改革后的农村集体组织、管理者与农户行为
我国现行《土地管理法》规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。虽然有些学者提出农村集体经济组织和村委会等组织存在边界认定不清晰，功能存在交叉现象，因而应当对其负担功能进行区分，建议由村委会具体负担地域范围内社会职能，经济职能由农村集体经济组织承担等观点(徐增阳、杨翠萍，2010)，但从耕地保护角度分析，在农村范围内这两种组织都在发挥作用，因此把它们归并为农村集体组织不妨碍进行相关分析。国内部分学者对农村税费改革后农村集体组织的功能进行了分析，指出改革后农村集体组织功能由原来的收粮收税费为主转变为计划生育、解决村民纠纷、提供村级公共产品和促进村级经济发展职能为主(马宝成，2004)，同时受人民公社时期政社合一制度路径影响，农村集体组织仍存在政社合一的性质，加上农户利益一致但利益表达个体化、分散化“异体同质”现象存在，造成农村集体组织的虚化和弱化，衰退为政府权力的附属物或家族势力的独立王国(李长健、徐丽峰，2009)，成为具有狭隘利益的集体组织。另外有些学者提出村支书应当是农村耕地保护的第一责任人(殷天堂，2007)，在一定程度意识到农村集体组织管理者在耕地保护中的作用。国外学者把经纪人分为保护型和赢利型经纪人两种类型(杜赞奇，1996)，农村干部作为农村集体组织的经纪人在实践中一般而言具有两种经纪人的混合行为特点，但在目前制度和市场深化条件下，农村干部具有强烈动机扮演赢利型经纪人角色，极易造成乡村干部权力观扭曲，使村民自治过程中的贿选现象大量存在具有内在逻辑，干部腐败问题成为有些地方农村社会的常态(范柏乃等，2007；吴思红，2010)。税费改革后的农村集体组织及管理者行动分析是农村集体组织耕地保护研究的基本行为预设。
Catherine(2003)指出耕地保护离不开农户直接参与的土壤培肥、农田水利等基础设施建设、耕作制度选择和污染防护(治)等行为。从目前我国农户实际资源禀赋分析，农户所拥有的生产性资源主要是劳动力、耕地、生产性固定资产和有限的资金，小规模农业经营在生产环节要求的资本性投入不高，劳动力和耕地成为创造农户收入的主要因素(黄季焜，2000)。但在我国经济结构由二元向一元结构转变时期，非农产业快速发展为农村劳动力提供了大量外部就业机会，外出务工成为近年来农户收入增长的主要部分，根据有关实际调查，2002年农村劳动力外出务工的年平均工资性收入为6936元，而在家的年平均收入为1576元，外出务工工资性收入占到农民年收入的81.4%(侯风云，2007)。在这种收入结构背景下，如何在制度上保证农户将劳动力资源配置到耕地保护中将成为分析的重点。
人口众多的现实条件决定了与粮食安全相对应的耕地保护是我国的基本国策。本文在界定耕地概念和耕地保护内涵基础上，试图借鉴奥尔森集体行动逻辑和共容利益(Encompassing interests)理论，从物质利益关系协调角度出发(侯风云，2008)，以我国现行制度为背景，分析农村集体组织耕地保护行为的发生条件，理论上指出耕地流转、农户选择性激励和重塑农村集体共容性组织(Encompassing organizations)是我国耕地保护政策调整的有效途径。
三、我国耕地概念、耕地保护内涵与耕地产权制度
(一)耕地概念辨析
耕地是耕地保护的客体，我国正式文件首次提出耕地概念是1984年的《土地利用现状调查技术规程》(以下简称《规程》)，该规程把耕地定义为种植农作物的土地；包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种3年以上的滩涂和海涂；还包括南方宽小于1米，北方宽小于2米的沟、渠、路和田埂；包括灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地五个二级类别；1999年《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》将除生态退耕外，耕作层未被破坏但在农业产业结构调整中改为园、林、牧草及其他农用地作为可调整土地仍然保留在耕地范围之内，不算作耕地减少的指标；以此通知为依据，2002年《全国土地分类》把《规程》耕地定义中的耕地范围修改为熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均能保证收获一季的已垦滩涂和海涂；还包括南方宽小于1米，北方宽小于2米的沟、渠、路和田埂；2008年《土地调查条例》明确把2007年《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)作为国家标准，该分类对耕地定义的调整主要有三个方面，一是把农作物的范围扩大到蔬菜；二是把临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地以及其他临时改变用途的耕地加入耕地范围；三是把耕地的类型调整为水田、水浇地、旱地三种类型。
从我国耕地制度概念形成演变过程分析，耕地概念至少包括以下内容：首先土地利用是人类经济生产的方式之一，因此耕地是人类经济生产过程的参与者。从劳动角度考察，耕地是由人类劳动形成并作为人类劳动进行有目的活动载体的土地类型；其次，土地要成为耕地必须具备两个条件，一是人类能进行耕作劳动，二是耕作后的土地须能种植农作物。因耕作目的也是种植农作物，所以农作物概念成为理解耕地概念的关键，耕作后的土地是否能种植农作物是判断土地是否为耕地的重要条件；再次，按《土地利用现状分类》种植蔬菜、临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地以及其他临时改变用途的耕地包括在我国耕地范围之内，但《水土保持法》明确禁止在25°以上陡坡地开垦种植农作物，因此坡度大于25°的坡耕地属于生态退耕的范围，不应包含在耕地范围以内。另外，由于风蚀、水土流失致使耕作层非常薄的耕地和土壤污染达到国家限定标准的耕地也不应包含在耕地计算范围之内；最后，良好的水土结合条件是耕地存在的基础，《规程》、《全国土地分类》、《土地利用现状分类》都坚持了根据水资源利用方式对耕地进行分类的方法。
(二)耕地保护内涵
约翰·斯图亚特·穆勒在讨论农业生产时，根据对生产的限制把自然因素区分为有限制的土地因素和无限制的阳光、空气等因素，笔者认为穆勒区分对于认识耕地保护内涵仍具有启发意义。从保持耕地生产能力出发，耕地保护内涵从物自身层次上可以区分为耕地本身的数量、质量保护和生产外部自然条件保护两个方面。为满足人类生产、生活农作物需求保有某一数量耕地是耕地保护最基本的要求，也是可操作性比较强的要求。与数量保护相比耕地质量保护控制难度更大，成本更高。从耕地数量和质量辩证关系分析，耕地数量总体变化必然会引起质量总体变化，但是质量总体变化并不一定反应为数量总体变化。耕地外部条件特别是水资源条件变化对耕地数质量和数量都会产生影响，工业社会人类不当生产、生活方式有可能在不改变耕地数量的条件下使耕地质量发生根本性变化。特别是环境污染对耕地的影响充分说明耕地生产条件保护也应是耕地保护现代内涵之一。从实践角度分析，良好的耕地保护是耕地得以有效利用的基础条件，良好的耕地利用本身就是对耕地持续生产能力的有效保护，因此耕地利用和耕地保护在理论上的区分界限是模糊的，总体上耕地保护可以内化为耕地利用。耕地保护本身或间接通过耕地利用而具有经济、生态和社会效益，其中生态社会效益外部性溢出具有明显的正向特征，正是这种正向外部性的存在与农业生产本身的弱质性一起构成了世界范围内各国政府对农业生产进行补贴的基础动因。
(三)我国耕地产权制度变迁与现状
我国的耕地产权经历了一个从农户完全私有到农户私有和集体公有并存再到完全集体公有的过程。新中国成立后，为实现废除地主阶级封建剥削的土地所有制，建立农民土地所有制的目的，全国范围内开展的土地改革使农户获得了耕地所有权和使用权。1954年我国第一部宪法规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，在最高法律层次上确立了耕地农户私有产权制度。但随后开展的农业合作化、人民公社运动，使耕地农户私有逐渐转变集体公有。1975年和1978年宪法规定“中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制”，“人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业，牧区社员可以有少量的自留畜”；1982年宪法则规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。与耕地所有权变迁相适应，家庭联产承包责任制条件下的农户耕地使用权逐步在制度上得以确立，1993年的宪法修正案把家庭联产承包责任制确定为主要的农村集体经济形式，《土地管理法》、《土地承包法》等一系列法律法规则对农户耕地使用权进行了规范，特别是2007年实施的《物权法》明确农户耕地使用权为具有财产属性的用益物权，结束了耕地承包经营权根本属性的争论(邓海峰、王希扬，2010)。经过上述变迁过程，与西方私有制度不同，在耕地产权方面我国形成了集体公有、农户私有经营的产权制度，这是研究我国耕地保护的基本制度前提。
四、奥尔森集体行动逻辑和共容利益理论评析
(一)奥尔森集体行动理论评析
在奥尔森之前很长时间内理论界一直坚持这样一种观点，组织的存在是为了增进集体成员共同利益，有共同利益集体的成员自发理性地采取集体经济活动以实现集体利益目标。但奥尔森却认为从个人理性的寻利行为推出集体从自身利益出发采取行动提供集体物品在逻辑上是错误的。集体行动必须具备两个条件，一是组成共同利益集体的成员数目必须足够小；二是为避免集体内部成员“搭便车”机会主义行为，必须存在选择性激励条件。
(二)奥尔森共容利益理论评析
奥尔森通过考察各个国家兴衰历史指出，不存在任何一个国家，所有具有共同利益的人都可以形成对等的组织并通过平等的讨价还价达成最优结果，在边界不变的稳态社会中，随时间的推移，将会出现大量集体行动的组织或集体，其中成员数量规模小的集体具有达成集体行动的不成比例的组织力量，但是在稳态社会中，这种不成比例的性质会随时间的推移而减弱，但不会消失。同时在稳态社会中非常容易出现不同利益集体组成的分利联盟，这些分利联盟既可以通过提供生产效率提高利益集体的社会福利，也可以通过分享更大的社会产值份额以增加成员社会福利，而后者是其行动策略的首选，在该行动中将会出现大量寻租行为而形成图洛克现象，造成哈伯格三角社会福利损失。同时受决策不及时、排他性行为等因素影响，分利联盟的存在会减缓社会采用新技术的能力和为回应不断变化条件而对资源的有效再分配，造成社会阶层和制度弹性不足，在根本上妨碍经济增长和社会繁荣。但是共容性组织却有动力使他们所在的社会更加繁荣，有动力以尽可能小地负担给其成员再分配收入，并且会主动禁止再分配，除非再分配的数量与再分配的社会成本相比非常大。
在斯密看不见的手不能导致集体物品得以提供条件下，奥尔森用流寇和做寇的例子形象地说明应当使用“左手”，即共容利益指引下使用权力，引导集体采取主动的集体物品提供行为。不论何时，无论是独裁制度还是民主制度，拥有不受挑战权力的理性自利者在权力能够发挥作用的范围内，与其成员之间都具有稳定的共容利益，该共容利益的存在使拥有权力者将按照与社会以及其他利益目标相一致的方式进行经济活动，特别是在拥有权力者的共容利益足够大即超级共容利益存在时，拥有权力者的行为将完全符合斯密看不见的手引导下的经济行为方式(McGuire & Olson，1996)。总之，与存在狭隘利益的分利联盟相比，共容性组织的大量存在是促进经济发展和社会持续繁荣的重要条件。
综上所述，奥尔森通过集体行动逻辑分析解决了集体成员主动性提供或者通过购买方式使集体物品得以实现的条件，而共容利益理论则解决了拥有权力的集体为何能主动性提供集体物品的问题，从而在理论上构建了双向完整体系，勾画出集体行动相对完美的逻辑图式。
五、农村集体组织耕地保护行为分析
(一)农村集体组织耕地保护行动不足与选择性激励水平确定
农户耕地保护行为发生时的收入最大化二阶条件说明，耕地保护生态社会效益的农户分享份额是决定农户是否采取主动性耕地保护行为的关键。如果不能充分分享耕地保护生态社会效益，农户层次的耕地保护主动性行为不会发生。
(二)税费改革后农村集体组织耕地保护共容利益缺失与行为选择
我国1999年宪法修正案明确规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。从目前法律规定可以看出在统分结合双层体制中农村集体组织在村庄范围内组织耕地发包、提供农业生产全过程服务中发挥着属于统层次上的作用。客观上讲，没有统层次上的农村集体组织行为，则分层次上的农户行为将不复存在，两者互为条件。
税费改革后虽然现行《村民委员会组织法》保留了农村集体组织通过一事一议方式收取耕地经济租金的权利，但是村提留取消意味着农村集体组织收取经济租金权利受到了限制。农村集体组织的经济功能主要表现为投资兴办各种经济实体和出租除分配农户以外的集体财产等行为，其经济收入主要来源于兴办的经济实体、财产租赁、各种承包费用和土地补偿费等。耕地经营获得的经济收入在现行制度设计下为农户所有，农村集体组织和农户之间围绕耕地保护缺乏共容利益，农村集体组织主动性耕地保护行为不存在必要的激励基础，形成农村集体组织不履行耕地保护监督管理工作的内在逻辑，表现出明显的去耕地保护化现象。同时，上述农村集体组织的收入来源不稳定性和小规模化使农村集体组织没有经济能力负担耕地保护的职责，同时在理性上经济实体兴办、土地补偿费用获得等将使农村集体组织在追求收入最大化过程中可能发生主动性减少耕地数量、降低耕地质量等行为，从而在耕地保护中发挥不应有的负面作用。而且由于农村干部的赢利型经纪人角色动机使其行为在耕地保护方面也会因共容利益缺失而表现出去农户、去耕地保护现象，从而会进一步强化农村集体组织在耕地保护中的去耕地保护行为。
(三)刺激农村集体组织耕地保护行为发生的途径探讨
1.政策鼓励支持农村集体组织范围内的耕地流转
3.重塑农村集体组织、管理者与农户之间的共容组织关系
我国农村税费改革后，农村集体组织及管理者在耕地保护方面与农户之间缺乏共容利益联系，农村集体组织及管理者既无动力也没有能力进行主动性耕地保护。因此，要使农村集体组织在耕地保护中能够发挥主动作用，首先应当调整现有制度安排，重新建立农村集体和农户成员之间的共容利益关系，使农村集体组织能够分享耕地保护带来的经济社会收益，从而提高农村集体组织进行主动自发性耕地保护行为的动力和能力；其次要建立乡村干部和耕地保护之间的共容利益关系，可以考虑设计把农村集体范围内耕地数量、质量保护效果与乡村干部任免、升迁以及经济报酬等相结合的制度，使乡村干部能够在利益追求中理性地把耕地保护当作影响变量，自觉着眼于农村集体长远利益开展耕地保护工作，在根本上防止乡村干部在集体经济发展过程中发生不利于耕地保护的机会主义行为；最后，事实上农村耕地保护产生的正外部效益不仅由农村集体和农户分享，而且全社会都参与其中，因此在逻辑上国家作为社会的管理者，应当通过财政补贴等方式对农村集体和农户的耕地保护行为给予经济补偿和支持，特别是在目前农村集体没有能力对农户进行选择性激励条件下，国家财政支持对于农户耕地保护行为发生尤其重要，其支持力度与农户层次的耕地保护水平密切相关，同时国家对乡村干部耕地保护相应实施的选择性激励，将直接影响集体层次的耕地保护行为。总之，国家政策支持是建立农村共容性组织，刺激村集体组织耕地保护主动行为发生，提高耕地保护水平的关键因素。
六、结语
马歇尔在《经济学原理》导言中开宗明义地指出，不断变化的社会状况需要经济学有新的发展，因此每一代人都应当以自己的方式看待自己的问题。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策。从耕地的生产功能来看，保护耕地的实际目的是保证国家的粮食安全，粮食安全对于我国这样一个人口基数庞大且仍在增长国家的社会稳定和经济可持续发展具有特殊而重要的意义。从实际情况出发，我国政府宣称要实行世界上最严格的土地保护政策。《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)》提出至2020年我国的耕地保有量要保持在1.203亿hm[2]，确保基本农田1.04亿hm[2]数量不减少、质量有提高的战略目标。农村集体组织作为耕地的所有者、管理者和监督者，其耕地保护行为直接关系基本国策落实和规划纲要目标实现。但是在农村集体组织范围内，围绕耕地保护形成了不同利益诉求，不同利益主体之间物质利益关系不协调、共容利益缺失使我国目前农村集体组织及管理者既无动力也无能力进行耕地保护，而经济结构转型、市场深化过程中，农户拥有更大的空间和更多的自由配置资源禀赋，特别是外部斯密意义行业利益落差存在、内部奥尔森集体行动条件不满足等因素直接造成农户层次耕地保护行为提供不足。借鉴奥尔森集体行动逻辑和共容利益理论，加大国家支持力度，促进耕地流转，实施选择性激励，构建农村集体、管理者与农户之间共容性组织将是我国耕地保护政策的调整重点。
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