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一、改革开放以来的中央银行体制改革
(一)按照行政区划设置的中央银行体系(1998年以前)
在计划经济时代，我国仿照苏联模式建立了中国人民银行“大一统”的金融体系，当 时的人民银行体系为：省、自治区、直辖市设分行，地区一级设中心支行，市、县设支 行。
改革开放以来，“大一统”的金融体系对商品经济的发展造成了严重束缚，1983年国 务院发布了关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定，工商信贷业务转由专业银 行承担，县一级的中央银行业务一度由当地专业银行代管。后来发现，由某家专业银行 代理中央银行业务，对其他专业银行很不方便，而让专业银行自己监管自己也十分困难 。于是1986年又恢复了人民银行县级支行。同时，随着“市管县”行政体制的推行，原 来的人民银行地区中心支行也基本上取消，改为在中心城市设二级分行。
这一期间中央银行体系的显著特征是按照行政区划设立分支机构，只要是县以上的行 政单位就必有人民银行，而且人民银行的行政级别一般比当地政府低一级。这种分支行 设置模式的突出弊端，一是浪费了大量资源，二是为当地政府干预银行工作提供了方便 ；三是一定程度上助长了“诸侯经济”，不利于统一大市场的形成。特别是20世纪90年 代初期的经济过热，以房地产为代表的各种投资急剧膨胀，金融秩序一度较为混乱，这 种情况的出现与一些地方政府对当地银行的不恰当干预不无关系。
鉴于中央银行体系按行政区划设置的弊端，党中央、国务院和人大推行了一系列改革 措施。1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的 决定》中明确提出：“按照货币在全国范围流通和需要集中统一调节的要求，中国人民 银行的分支机构作为总行的派出机构，应积极创造条件跨行政区设置”。1995年新的《 中国人民银行法》规定，中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构。1997年亚洲 金融危机的爆发，进一步凸显了金融监管和货币政策保持高度独立性和权威性的必要。 于是1998年央行做出了撤消省行、成立大区行的决定，从而迈出了探索中央银行体系非 行政区划设置的第一步。
(二)“大区行”体制的形成(1998—2003)
1998年底，中国人民银行参照美国联邦储备体系(Federal Reserve System)的大区行 模式，撤销了31个省级分行，并根据地域经济相关性和金融监管的需要，成立了九大区 行和北京、重庆两个营业管理部；在不设分行的各省省会设立金融监管办事处，作为分 行的派出机构，负责该省的金融监管；在分行所在地以外的省会城市以及计划单列市设 立中心支行，省中心支行承接了原省分行在国库经理、支付清算、现金发行和金融统计 等业务中的管理汇总工作；原来的地级市中心支行和县支行予以保留，地级市中心支行 直属分行管理，与新成立的省中心支行不再有上下级隶属关系。
改革后的人民银行的机构设置形成了四个层级：总行——大区分行——中心支行—— 县支行。这就削弱了原省分行的权力，从而有效遏制了地方政府通过人民银行的各省分 行来左右商业银行信贷投放的行为，对于加强货币政策执行的独立性方面起到了积极作 用。不仅如此，在整个中央银行体系内部，对各层级的主要职责也进行了明确划分：在 货币政策上，决策权集中在总行，分行主要负责执行，并在分析研究辖区内的经济金融 形势的基础上，为总行提供政策建议；在金融监管上，工作重点在分行，通过成立专门 的金融监管办事处，强化了金融监管的独立性；在金融服务上，按照属地原则，主要由 中心支行承担，以发挥其贴近基层的优势。
但新的中央银行体制在运行过程中也暴露出不少问题，最为突出的有两点。一是大区 行的金融研究能力和与货币政策执行能力不如人意。以上海为例，下属20个中心支行的 统计报告、考核、金融形势分析等都要到大区行汇总整理，工作不胜其烦。于是在大区 改革约半年后，央行正式下文将调查统计工作转为属地管理。另一方面，人权、事权、 财权人为割裂。大区分行对中心支行、监管办拥有人权，但没有多少事权，更没有财权 ；省中心支行对其他中心支行有部分事权，有全部财权，却没有人权；监管办对中心支 行有一定的事权，却既无人权，也无财权。抵触最强烈的是各省的人民银行中心支行， 其行政级别由原来的正局级降为副局级，而各商业银行的省分行却是正局级，二者之间 的工作协调存在或多或少的困难。
(三)当前的中央银行体制改革
如上所述，即使在“大区行”体制下，外汇管理、金融服务等职能依然实行属地化管 理；金融监管职能早在2001年就开始了属地化，2003年银监会成立后，各地分支机构均 按省设立，监管职能按省管理正式公开化；最后，大区行的职能只剩下货币信贷管理一 项。
2004年4月下旬，央行下文给各大区行：自5月1日起，货币信贷职能由此前的大区管理 ，改为由省会中心支行负责。从此，9大区行只负责所在省的货币信贷工作；各省中心 支行直接向总行负责，中心支行与省内各地市支行的上下级隶属关系也重新确立。至此 ，除了各中心支行的人事任免权仍归大区行外，大区行的其他职能下面的省中心支行基 本上都已具备。
在货币信贷职能进行属地化调整的同时，河南、河北、浙江、福建等省会中心支行和 深圳市中心支行由副局级升格为正局级，各大区行长也相应进行了人事变更。
二、转轨条件下中央银行体制改革面临的问题
改革开放以来的中央银行体制改革，实际上是在更大的背景——经济体制转轨——下 进行的。金融是现代经济的核心地带，伴随着经济体制改革的逐步深入，我国的中央银 行体制也必然不断地加以调整，因此这一变革只能是不断完善的，而不可能是一蹴而就 的。
在整个经济体制转轨的过程中，一方面社会主义市场经济的力量不断壮大，市场的秩 序、规则不断确立和健全；但也应该看到计划经济的传统力量还相当强大，行政干预的 方式和手段还不可能一下子退出历史舞台。我国的中央银行体制改革，既要借鉴发达市 场经济国家的经验，树立一个市场取向的目标，同时又要考虑社会主义初级阶段的具体 国情和体制转轨过程中的现实问题。
从1984年算起，我国的中央银行体制改革已有20年的历史了，我们不应再满足于“头 痛医头、脚痛医脚”式的改革，今后的改革要有一个系统全面的考虑，而在通盘考虑中 必须注意以下几个重大问题。
(一)中央银行与地方政府的关系问题
首先，从大环境来看，中国改革开放以来的经济增长与中央政府的放松和地方政府的 分权是紧密相关的，中国的经济增长带有较强的地方政府推动色彩。尤其是1997年中国 经济陷入通货紧缩以来，通过货币政策刺激内需的效果并不明显，恰恰是地方政府推动 的大规模固定资产投资最终把国民经济带出了通缩阴影。尽管金融业的发展趋势是逐步 淡化行政区划，但中央银行体系的设置无法超越中国经济的上述特点；因而从本源上讲 ，央行体制改革是整个经济体制改革中的一环，只有当中国经济的发展模式突破了行政 区划之后，“大区行”体制才能更好地发挥作用。
其次，中央银行与地方政府的关系也不是完全对立的。从货币政策的制定和实施来看 ，中央银行应该最大限度地与地方政府保持独立，但在防范和化解金融风险方面，中央 银行又离不开地方政府的支持与合作。1997年亚洲金融危机后，信托投资公司、农村基 金会、城乡信用社等地方性金融机构的风险陡然凸现，防范和化解地方金融机构的风险 只能依靠地方政府，其至必须在地方政府的统一领导下才能开展工作。如何处理中央银 行与地方政府既要相对独立又要相互配合的关系，其中的游戏规则需要进一步界定；在 游戏规则尚未界定清晰之前，试图通过央行自身的体制改革绕过地方政府，就有可能落 入“囚徒困境”的陷阱。
(二)总行与分支行的关系问题
中国经济和金融的发展已经突破了省的范围，形成了鲜明的区域特色，如长三角、珠 二角、环渤海、东三省、西北地区等，情况各有不同。1998年改革正是以这样的经济发 展状况为重要依据的，而设立大区行的重要目标之一，就是加强区域货币政策的研究， 在央行统一的货币政策下，提高区域货币政策的灵活性。但新设立的大区行在争取差异 化的货币政策以促进区域金融一体化方面，工作远未到位。造成区域性货币政策缺位原 因，一方面固然对大区行的统计研究能力估计过高，另一方面也在于总行没有真正的分 权给大区行，在货币政策决策过程中听不到大区行的声音。
更深层次的问题涉及到总行对分支机构的信任。如果总行对分支机构信任不够，那么 分支机构无论怎样设置也无济于事。对于总行与分支机构的关系，应有一个辩证的认识 ，既要看到分支机构有可能受到地方政府不恰当干预的一面，又要看到分支机构在坚持 统一原则的前提下从实际出发灵活执行货币政策和金融监管的一面。如果分支机构在执 行全国统一的货币政策的同时，自主灵活地处理好了支持地方经济发展的关系；如果分 支机构在履行监管职能时，在国家的统一规章下较好地注意到地方的实际情况，那么就 应该得到总行的支持和鼓励。只有在这种良性互动的过程中，才能逐步培养起央行分支 机构的独立性和创造性，才能保证央行制定的货币政策充分体现地方的差异性，而不是 一风吹、一刀切。
(三)中央银行各种职能的兼容性问题
一般认为，中央央银行的两大核心职能——货币政策职能和金融监管职能存在着内在 冲突。央行身兼二任时，会倾向于过多地考虑保护银行而非公众的利益；而商业银行则 因监管者(中央银行)同时充当“最终贷款人”，也容易出现“败德行为”。2003年银监 会成立，标志着货币政策职能和金融监管职能的正式分离。然而，将这种内在冲突外部 化，并不意味着冲突的解决，相反会引发新的问题。
首先，将金融监管职能分离出去后，央行在制定和执行货币政策时，有可能偏离银行 体系的承受能力。货币政策制定及调整必须考虑金融机构的财务状况，但机构分离后， 央行决策时就可能缺乏充分和完备的金融监管信息；两个机构之间一旦出现不协调，货 币政策与金融监管之间的冲突势必加剧。
其次，将金融监管职能分离出去后，央行的“最终贷款人”角色也会受到影响。央行 身兼二任时，出于充分了解并在政策制定时更多地考虑到银行体系的财务状况和承受能 力，因此会免于频繁地充当“最终贷款人”。在银监会和央行分离后，央行在行使“最 终贷款人”职责时将更多地依赖银监会对银行境况的判断而不是自身的判断，由于信息 传递过程中或多或少的失真，央行的“最终贷款人”职能要么运用过滥，从而引发道德 风险；要么运用过严、过迟，从而延误了防范金融危机的最佳时机。
三、对当前中央银行体制改革的若干建议
在总结了历史的经验教训，并联系到我国经济体制转轨时期的若干现实问题的基础上 ，笔者对当前的央行体制改革提出以下建议。
(一)明确央行体制改革的最终目标
尽管世界各国央行分支机构的设置各有特点，但概括起来不外乎按经济区划设置与按 行政区划设置两大类型，而市场经济内在地要求中央银行体系应该是经济区划导向而非 行政区划导向的。我国经济体制改革的最终目标是建立完善的社会主义市场经济体制， 因此我国央行体制改革的目标必然是按照经济区划来设置人民银行的分支机构，从这个 意义上讲，1998年的改革是一次十分有益的尝试。
尽管“大区行”体制在实际运行中招来了很多非议，但我们必须看到在此之前的分支 行设置体系确实增加了政府干预央行货币政策的机会。在央行实行信贷额度管理阶段， 往往是地方政府为了争夺更多的资源而通过当地的中央银行分支机构来“倒逼”总行， 因而全国的货币投放存在向上的刚性，央行的货币政策通常带有通货膨胀倾向。而2003 年以来的经济过热，与新一轮政府换届后各地方政府为夸耀政绩大建开发区、大上项目 的行为不无关系。央行体系按经济区划设置就是为了根治上述“顽疾”，但1998年改革 的一个重大遗憾就是不够彻底，只是削弱了省行的权力，而总行和支行基本上没有变动 ，这就使新成立的大区行与上下难以衔接，其效力的发挥自然大打折扣。
因此，无论大区行体制何去何从，中国的央行体制改革还应继续坚持经济区划的导向 ，而不应复归行政区划的老路，接下来的改革应该考虑如何通过央行总行和中心支行、 县支行的改革，使整个央行体系更加完善和切合实际。
(二)在国务院的统一领导下加强央行的独立性
首先，坚持国务院的统一领导，这不仅是《中国人民银行法》规定的，而且是从中国 的实际出发的。目前我国经济中还存在条、块问题，如果没有国务院的统一领导，不仅 中央银行与地方政府的关系难以协调，而且中央银行与发改委、金融工委等部门的协调 也可能存在问题，这样央行货币政策和金融监管职能的履行将面临很大的困难。
其次，加强中央银行的独立性是大势所趋。亚洲金融危机暴露出来的一个严重问题， 就是政府对央行施加了过多的干预。这次金融危机后，不仅东南亚各国，甚至英国、日 本等发达国家都通过立法加强本国央行的独立性。中国人民银行的独立性在世界范围内 属于较低的，在现行的法律框架内，人民银行不仅要把有关货币供应量、利率、汇率和 国务院规定的其它重要事项的决定上报国务院批准，而且其货币政策委员会的职责、组 成和工作程序都是由国务院制定的。因此，建议借鉴发达市场经济国家的做法，实施中 国人民银行向全国人大报告工作制度(美国的联邦储备委员会向国会负责)，赋予人民代 表对货币政策和金融秩序的评议权，以提高中央银行的总体地位，确保中央银行相对独 立性。
(三)进一步完善央行的货币政策管理体制
首先，提高货币政策委员会的地位及其决策的公开透明度。银监会与央行分离后，央 行的首要职责便是制定和实施货币政策，但目前货币政策委员会仅是中国人民银行的内 部咨询机构，其职责、组成、工作程序由国务院规定，这显然与国际通例相悖。因此， 建议在《中国人民银行法》中提高货币政策委员会的地位，并明确界定其性质、职责、 组成和工作程序等。货币政策委员会要特别注意听取地方上的声音，使地方代表拥有对 货币政策的表决权，而且要吸收工商界人士及人大代表等参加。货币政策委员会的人选 ，必须充分考虑到个人的品质、工作经历和专业水准等，除央行以外，政府机关公务员 不宜担任，以保证决策的独立性。最后，货币政策委员会成员参与货币政策决策的情况 ，要向公众公开，接受全国人大代表的监督，以提高央行工作的透明度。事实上，中央 银行工作的不透明会助长内幕消息的利用以及小道消息的盛行，不利于金融市场的健康 发展。
此外，还应加大货币政策“窗口指导”的力度。鉴于货币政策的实施以省为单位进行 更切合我国国情，以及货币政策在商业银行系统的传导机制，建议总行赋予省会城市中 心支行在全省管理实施货币政策的权限，以理顺货币政策实施的传导渠道，提高货币政 策实施的有效性，加大支持地方经济发展的力度。
(四)重视相关部门的沟通协调
宏观调控与金融监管两项职能是密切联系的。宏观调控是在宏观层面上通过对经济总 量指标的分析，以经济政策手段来有效调节经济增长，中央银行货币政策在其中占有统 领的地位。金融监管是在微观层面上对金融实体的经营活动实施监管，由监管机构如银 监会、证监会和保监会来执行。因此，在中央银行和金融临管当局之间建立一种合作协 调的工作机制是顺利实现央行体制放革目标的现实需要和重要保证。
在央行和银监会各司其职后，从信息占有角度看，央行拥有充分的货币政策信息和不 完备的金融监管信息；而银监会拥有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息；从 部门协调角度看，对可能出现的金融风险的化解措施首先将演化为“部门协调”行为， 而各部门之间由于本位利益等因素，可能在信息共享、行动配合、问题金融机构的救助 等多方面导致磨擦，从而产生较高的协调成本和较低的宏观管理效率。
为解决上述问题，建议建立如下两项制度。1、双边或多边的紧急磋商制度。在2000年 ，我国在人行、证监会和保监会之间建立了联席会议制度，今后的联席会议可再增加银 监会的代表。若今后银行、证券、保险等金融机构出现支付危机，需人民银行提供贷款 、紧急救助时，应建立出人民银行与相应监管部门举行的双边紧急磋商制度；若金融风 险波及多个领域的，应建立由人民银行与多个金融监管部门举行的多边紧急磋商制度。 磋商后提出的解决方案报送国务院，以防止因部门间协调效率低下而引发“群体非理性 ”事件。2、金融监管部门向央行定期送达监管信息的制度。银行、证券、保险三大监 管部门都应该及时、全面、定期地将本部门的监管信息资料以及其他相关的实质性分析 报告，及时送达人民银行，以利央行更为全面地掌握宏观经济金融形势，更恰当地履行 “最终贷款人”职责。
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