俄罗斯、乌克兰私有化问题综论，本文主要内容关键词为：乌克兰论文,俄罗斯论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、俄罗斯、乌克兰私有化的现状及特点
俄罗斯和乌克兰都把私有化作为改造所有制关系和建立市场经济的重要途径和手段。《俄罗斯联邦关于国营企业和地方企业私有化法》开宗明义：“本法律通过国有企业和地方企业私有化来确定俄罗斯联邦生产资料所有制关系改造的组织—法律原则，其目的在于建立有效的、面向社会的市场经济”。（注：[俄]《经济生活》1992年6月5日第29期。）《乌克兰国有企业财产私有化法》一开头明确指出：“本法负责调节全国所有制、共和国所有制（克里米亚共和国）和市政所有制企业财产私有化的法律、经济和组织基础，以便建立具有多种结构和面向社会的乌克兰市场经济”。（注：[乌克兰]《真理报》1992年5月12日。）
俄乌两国试图通过有偿私有化和无偿私有化，变革原来单一的公有制结构，扩大私有成分，形成广泛的私有者阶层。并在私有化基础上调整经济结构，建立市场竞争机制。其目的是建立以多元所有制形式为基础，以私有制成分和股份制占主导地位的市场经济体制。从而发挥市场对生产的调节作用，稳定经济，提高私有化企业的生产经营活动效率，促进居民社会保障措施的实施，提高人民生活水平。
基于上述目的，俄乌两国大胆进行私有化的探索和实践，形成了各具特色或共同的一些特点和做法，可以将其归纳为如下几个方面：
（一）从私有化内容和范围上看，俄乌两国的私有化纲领都规定，除关系国计民生的要害经济部门以及重要的战略部门外，其他部门都要实行私有化。但俄乌两国对不能实行私有化的要害部门及范围有不同界定。俄罗斯规定，对地下和地面资源、银行、电力企业与设施、管道运输、水利设施、邮电、广播电视等部门严禁实行私有化。但对军工、原子能、机器制造业、采掘工业、燃料动力工业、铁路、航空等大中型企业实行有限制的私有化。乌克兰则规定，不实行私有化的包括：国家政权机构和管理机构、军队、国民卫队、国家安全机关、边防部队、护法机关和海关的财产；黄金和外汇基金储备、国家物资后备、发行和储备物资系统；政府的专门机要通讯设施；历史文物、地下和水利资源，以及原子能发电站等。
关于必须实行私有化的企业和部门，俄乌两国的规定大致相同，主要是商业和饮食服务行业、食品工业与轻工业、农产品加工、建筑业与建材工业、未完工程等。乌克兰的私有化主要在国有财产、住房和土地三个方面进行。1996年乌已将很大一部分国有经济成分的企业改组成为股份公司，还打算结束第一部类生产部门的私有化。并通过出售股份公司股票的方式将第二部类的企业实行私有化。乌克兰设定，在一些国民经济部门尤其是轻工业和食品工业、农业、商业和服务业，非国有经济成分的比重就企业数量而言要达到95-100%，就整个工业来说，非国有经济成分企业数量应超过75%，产值超过50%。
（二）从私有化实施原则上看，俄乌两国均实行无偿私有化和有偿私有化相结合的原则。在实行私有化之初，为加快国有企业私有化速度，同时体现人民是国家财产主人的原则，俄乌两国都决定向每个公民无偿发放私有化证券一张，意在使公民用无偿发放的私有化证券购买企业股票，参与私有化进程。俄罗斯的私有化证券面值为1万卢布，按当时汇率约折合为32美元。乌克兰的私有化证券面额为500万库邦，按当时汇率约折合为25美元。有2,800多万乌克兰公民获得了私有化证券。这些证券主要用于购买股份制企业的股票；也可以存入“投资基金会”，由该会购买私有化企业的股票，还可以用于购买住房、土地和地方政府财产，甚至可以向私人出售或向非国家机构兑换现金。
有偿私有化即现金私有化，是在无偿私有化基础上进行的。有偿私有化，就是充分吸引国内外资本购买国有企业股票。通过这种形式一方面形成私有化企业和股份制企业，形成广泛的私有者阶层；另一方面在增加国家财政收入的同时，为企业发展提供资金保证。因为出售企业股票所得收入，很大一部分留给企业作为生产发展基金，其余缴入国家财政。
（三）从私有化实施步骤看，俄乌两国都先实行“小私有化”，后实行“大私有化”。在俄罗斯，“小私有化”的对象是截至1992年1月1日职工人数不超过200，固定资产100万卢布以下的商业、饮食服务业、小型建筑企业及其他行业的小企业。乌克兰“小私有化”的对象是账面资产或企业财产的股份不超过150万卢布的国有小企业，包括加工工业、地方工业、建筑和建材业、轻工和食品工业、商业和饮食服务业等小企业。俄乌两国用二三年时间都基本完成了“小私有化”，结束了私有化的第一个阶段。到1994年，俄罗斯已有12万多家小企业实现了私有化，占全部小企业的96%以上。据世界银行统计，乌克兰私有化小企业的数量1994年底为8,909家，1996年初达到22,002家。至此，实现私有化的小企业已占乌全部企业总数的30%。（注：《乌克兰：现实经济与经济部门一季度统计摘要》，世界银行基辅，1996年2月。）这些小企业中，65%是商业、社会饮食业和日常生活服务业的小企业，12%是工业企业，约10%是农业和建筑业企业。
实行“大私有化”是俄乌两国私有化进程中的第二步或称第二阶段。所谓“大私有化”，是指对国有大中型企业推行的私有化。主要做法是，将国有大中型企业改造成为股份公司，实行股份化。然后使股份公司的股票进入资本市场，向社会出售股票，或以优惠价格向本企业职工出售股票，甚至将一部分企业或公司股份无偿分配给本国公民。据统计，俄罗斯有23万个大中型企业，到1997年上半年，成立股份公司的企业约占60%。乌克兰截至1996年初已经实现私有化的大中型企业总数为5,815个，占企业总数的23%。按总统令规定的到1995年底达到8,000家的要求，是有很大差距的。
（四）从私有化方式看，俄乌两国的国有企业私有化主要通过以下方式进行：1.以拍卖和招标形式出售国有资产或国有企业股份。2.在小私有化范围内以赎买方式出售私有化项目。3.成立股份公司。4.无偿转让国有资产。企业要根据自身特点、物质基础状况和产品的竞争力等因素来选择私有化的具体形式，采取具体措施和做法。
（五）从私有化结果看，俄乌两国通过私有化，所有制结构发生了很大变化。原来单一的公有制经济结构已不复存在，代之以国有经济、股份制经济、私营经济、个体经济和外商投资经济共存的混合经济结构。而且，非国有经济成分已占据主导地位。有资料显示，到1998年初，俄罗斯大约有13万家国有企业实现了私有化，从而使非国有经济成分在国内生产总值中的比重达到70%以上。另外，截至1996年7月1日证券私有化结束，俄共有4,000万人成为股东，100多万人成为小企业主。
乌克兰的私有化速度虽慢于俄罗斯，但几年来也有很大进展。1992-1993年，乌实现私有化的各类企业仅为3,600个，1994年则达到11,600余家，1995年增加到16,300余家。这一时期国家固定资产的比重下降到62%。到1996年初，私有化大中小型企业的数量已达到27,800多个。非国有经济成分占企业总数的比重达到53%。非国有经济工业企业的产值占总产值的40%以上，而私人经济成分的产值占国内生产总值的35%。目前在获得私有化证券的2,800多万乌克兰公民中，已有1,500多万人成为企业债券和股票持有者，得到了私有化企业的财产份额。
二、对俄罗斯、乌克兰私有化的总体评价
在俄罗斯和乌克兰，私有化发展到今天，已成为一种不可逆转的潮流和趋势。俄乌两国的私有化经过几年的实践，既积累了一定的经验，取得了一些成效，也暴露了许多缺陷和问题。
（一）对俄乌两国私有化成效的评价。第一，通过私有化，形成了广泛的私有者阶层，实现了俄乌两国私有化纲领确定的一个主要目标。当然，形成私有者阶层还不是目的本身，私有者的数量并不是主要因素。关键是造就高素质、高效率的适应市场经济需要的私有者阶层，通过建立新的所有者结构来提高生产效率，这确是俄乌两国需要认真解决的问题。
第二，通过私有化和非国有化，俄乌两国的所有制结构发生了很大变化。截至1998年初，俄罗斯非国有经济成分在国内生产总值中的比重已超过70%。俄著名经济学家布尼奇认为，私有化能够营造一个使人们活跃起来的经济氛围，而且世界上实行私有化的许多国家的经验证明，由国家所有制转变为私有制，能使生产的经济效益获得明显和稳定的增长。（注：[俄]《经济与生活》1997年第3期。）
第三，许多实行私有化国家的经验证明，在变革所有制关系的初期阶段，有时会伴随生产滑坡，人民生活水平下降，甚至出现社会紧张局面。俄乌两国的私有化一开始就遇到了类似情况。为摆脱这种状况，最大限度地缓和社会矛盾，使所有制改革和全面经济改革得以顺利进行，俄乌两国均首先在可以尽快实现私有化并能够使大多数人感受到实际利益的领域和部门加快私有化进程，这就是进行“小私有化”或称为小型企业私有化。乌克兰还及早进行了农工综合体私有化。实行“小私有化”，一是所需资金少，经营见效快，经济效益提高较明显；二是能够迅速丰富消费市场，降低商品和劳务价格，并提供千百万个新的就业岗位。俄乌两国的实践都证明了这一点。
第四，俄乌两国的“大私有化”虽然进展并不顺利，均未完成预定目标，但几年的“大私有化”毕竟积累了一些经验。“大私有化”主要是通过股份制形式实现，而且国家在许多大中型企业中还占有相当比重的股份。从俄乌两国的实际情况看，“大私有化”虽然问题很多，而且还要经历一个较长时期才能完成，但大中型国有企业私有化的实践表明，“大私有化”有助于打破国家垄断，形成市场竞争机制，提高企业的生产效率。而且对于财政经济稳定，增加财政收入，尤其是对于吸引外资，有一定促进作用。
（二）俄乌两国私有化的困难和问题。第一，俄乌两国的私有化都是在全面政治经济危机情况下进行的，这种危机不可能不对私有化产生负面影响。其一，由于受整体经济危机的影响，企业私有化的效果大为降低。虽然有资料显示，私有化企业要比同类非私有化企业的经营效果平均高出50%，但这只是就两类企业相比较而言。如果从整个经济大环境看，包括私有化生产在内的整个生产普遍受到损失。（注：[俄]《经济与生活》1997年第3期。）由此看来，私有化并没有达到预期结果。自1992年私有化开始，俄乌两国的生产滑坡趋势一直未能扭转。俄罗斯到1997年才出现经济微弱增长，但由于受金融危机影响，1998年经济又将回落到负增长。乌克兰则至今一直处于经济危机状态，只是经济下滑速度有所减慢。其二，无论是俄罗斯还是乌克兰，议会与政府之间甚至总统与总理之间在私有化和非国有化问题上存在的矛盾和分歧，致使私有化进程举步维艰，形成困难和阻力。
第二，俄乌两国私有化法规不健全，立法工作滞后，使私有化缺少足够的法律保证，受到严重影响。例如，俄罗斯从1992年起大力推行私有化，但直至1997年8月，新制定的《国有财产私有化法》才开始生效。乌克兰的私有化立法速度也很慢，有许多方面尚无法律可循。即使是现有的法律，也往往是自相矛盾，需要认真加以完善。尽管乌克兰已经拥有数量可观的生产资料实际所有者阶层，但对于企业主和雇佣工人之间的关系，以及他们的权利、责任和义务尚无明确的法律细则规定。因此，俄乌两国在私有化立法和配套，以及在健全私有化法规方面面临的任务十分艰巨，许多政策性和原则性问题亟待解决。
第三，国家对私有化企业缺少应有的监督和控制。由于这个原因，乌克兰实行私有化和股份制的企业领导往往违反规定的原则，不把国家代表机构和监察机关放在眼里，不进行董事会和董事长改选，对出任的职务不签订有关的合同和责任状。更有甚者，一些企业领导人利用普通工人对法律的无知和政治上的不求进取，利用私有化法规的不健全、不完善，大肆侵吞国有资产和企业财产。此外，带有刑事犯罪性质的营私舞弊现象的增加，都是缺少企业内部民主和削弱国家监督引起的直接后果。俄罗斯的情况也大致如此。企业私有化和股份化过程中，违法乱纪事件屡有发生，一些人利用职权，借私有化之机谋取私利，大发横财，造成国有资产大量流失。在私有化企业尤其是股份公司，基本上没有形成国家对参股企业的有效监督。这个问题已成为俄乌两国私有化的一大弊端。
第四，私有化过程中规定的出售国有资产的竞争形式如拍卖、招标和以竞争为基础的赎买方式，在实践中并没有得到很好执行，甚至经常在拍卖和招标中弄虚作假，借机营私舞弊。乌克兰在私有化初期阶段有5,500家国有企业实行了私有化，其中80%以上是用非竞争方式实现的，而通过拍卖和竞争实行私有化的仅占5%。乌经济学家认为这是实行私有化的“重大缺陷”。（注：[乌克兰]《乌克兰经济》1996年第8期，第15页。）
第五，俄乌两国私有化给人的印象是，都把企业和国有财产的私有化看作是建立市场经济的实质，把“私有化”概念等同于“市场”概念。因而认为国有财产私有化进展越快，一个自由的面向社会的和有效的市场经济就会更快建立起来。事实上私有化并不等于市场经济的全部。实践也证明，通过强制性措施和证券私有化来加快私有化进程，使两国经济状况进一步恶化。
第六，综观国外其他一些国家的经验，所有制改革还应当从农工综合体开始。俄乌两国实际上面临着完善农工综合体企业私有化机制的任务，因为两国农工综合体私有化大大落后。其中国营农场私有化是改革农工综合体所有制关系的重要一环。国营农场私有化的目标，是把国营农场改组成农业集体企业。另外，乌克兰农工综合体私有化还伴随农民农场经济体系的建立过程。1992年建立了12,600个农场，1993年为13,100个。1994年仅为4,200个，1995和1996年均呈逐渐放慢趋势。主要原因是国家对农业私人所有者重视和注意不够。由于这个原因，加之农场主资金短缺并难以得到贷款，近几年来乌克兰每100个农场中平均有30多个解体。
第七，俄乌两国运输部门私有化进度滞后，乌克兰尤为明显。乌克兰运输部门的生产性固定资产截至1996年1月1日尚有近95%属于国有。其中完全属于国家所有的是铁路运输和管道运输，部分属于国有的有海运、河运和汽车运输。河运部门的私有化主要是建立“乌克兰河运船队”股份公司等7个大型股份公司。汽车运输企业的国家所有制形式正逐步变为集体所有制。总地来说，由于运输部门私有化进展缓慢，还没有显现私有化的积极成果。
第八，资金短缺制约大私有化进程，吸引外资推进大私有化的收效甚微。俄乌两国目前大私有化进展缓慢的一个重要原因，是资金严重不足。据统计，俄罗斯人能够用于购买国有资产的最大货币量约为500-800亿卢布，仅相当于固定资产总值的3-5%。乌克兰的居民存款为1,082亿卢布，占应私有化国有资产总值的27%。但他们事实上不可能把全部积蓄都用于购买股份，不会倾其所有向私有化项目投资。此外，俄乌两国吸引外国资本为大私有化注入资金的计划均收效不大。俄罗斯的外资总投入到1995年底仅为50多亿美元。乌克兰的外国直接投资就更少，截至1997年底，外资仅占投资总额的1%，在独联体国家中为最低。
三、俄乌两国私有化的发展趋势
（一）俄乌两国的私有化将从数量型向质量型转变。在前一阶段小私有化和大私有化过程中，俄乌两国始终注意的是私有化的数量指标，甚至在有关的私有化文件中，都对私有化速度和企业数量有具体要求。结果造成为追求数量指标而盲目私有化，使私有化无论在理论上还是在物质上甚至在操作上都准备不足。实践证明，这种追求数量指标的快速私有化，使俄乌两国付出了较为沉重的社会经济代价。一方面，导致贫富差距日益悬殊，两极分化加剧，失业人数猛增，危及社会稳定。另一方面，使经济更加混乱，给国家造成的损失难以估量。例如，俄罗斯在私有化开始阶段来不及准确估算国有财产价值，使国家的私有化收入只及实际国有财产价值的3.6%。把500家大型企业价值约2,000亿美元的资产，仅估价为72亿美元。
鉴于上述弊端，俄乌两国将摒弃追求数量型的快速私有化，转而实行稳步渐进的和追求效益的私有化，注重提高私有化的质量。与此相适应，原来计划在3-5年内完成大私有化的目标将要重新确定，主要是以保证私有化质量为前提。通过私有化切实提高生产效益，活跃投资，提高经济增长质量。但大私有化将需要一个较长的时期和过程。有俄罗斯经济学家估计，俄完成私有化至少需要15-30年，即使是比较乐观的估计也需要10-15年，而从现在起至2000年前，则是俄罗斯私有化的关键时期。（注：[俄]《经济问题》1996年第4期。）
（二）完善私有化立法，为私有化提供充分法律保证，将成为今后俄乌推进私有化的重点。俄乌两国的私有化立法滞后，已严重影响私有化进程。为摆脱这种局面，目前俄乌两国正在加快私有化立法和完善现有法规的步伐。俄罗斯继《所有制法》、《俄罗斯联邦关于国有企业和地方企业私有化法》、《俄罗斯联邦1992年国有企业和地方企业私有化国家纲要》，将要通过的私有化法规还包括：《租赁法》、《评估工作法》、《国家不动产交易登记法》、《抵押法》。
乌克兰目前规范私有化的最直接法规主要有两个，一是《乌克兰经济改革计划与政策》，二是《乌克兰国有企业财产私有化法》。另外还有《乌克兰农工综合体项目私有化的特点》等。为深入进行所有制改革并在此基础上深化全面经济改革，乌克兰议会原打算在1996年前要通过60多个有关的法规和法律文件。但由于政局不稳和平均每年一次的总理易人等原因，该计划未能实现。乌议会准备在今后几年内逐步通过和批准其中主要的一些法规和法律文件。
（三）国有经济将保持必要的比例，慎重对待大型国有企业的私有化。俄乌两国在私有化过程中已经重新认识到国有经济的重要性，强调今后国有经济必须占有较大的比重，并对大型国有企业的私有化持积极而慎重的态度。俄著名经济学家，国家杜马所有制、私有化和经济事务委员会主席布尼奇认为，俄罗斯国家所有制的比例近几年内必须保持在20-25%。（注：[俄]《经济与生活》1997年第3期。）
1994年乌克兰的国有经济成分占75.1%，1995年占70.2%，1997年已不足50%。乌克兰对大型国有企业尤其是亏损大企业的私有化十分谨慎。准备对亏损的国有大企业私有化采取如下措施：一是对投资者购买企业股份实行优惠，但只要有两个人以上希望以优惠价购买亏损企业的股票，就必须实行投资竞争。二是如果没有投资者购买亏损企业的股票，国家就以国有资产基金会的身份自己购买股票控股或全部收购股票，并在此基础上成立股份公司。然后实施预防破产的措施并由国家预算对该企业进行投资。当企业生产稳定效益提高后，国有资产基金会作为企业所有者，以国家的名义可以向证券市场发行企业股票。
（四）乌克兰将继续加快推进私有化进程。从总体看，乌克兰私有化无论是规模还是进展速度，较之俄罗斯有很大差距。因此，乌克兰决心加快私有化步伐。库奇马总统在1996年1月24日的一次讲话中重申，“加快私有化是时代的要求”。据分析，今后乌克兰加快私有化的措施将有以下几个方面：1.加大国有企业私有化的力度，将大部分国有企业改造成股份公司。2.对既亏损又无发展前途的企业实行破产和关闭机制。3.为投资者参与私有化创造有利条件，广泛吸引公民参加大中型企业的私有化。4.为中小型企业及合资企业的发展提供优越条件。今后私有化小企业的数量将逾12万个，与外国经营者合资的企业要达到4,200个。5.加强对私有化后留归国家所有的项目的管理，同时要完善股份公司和合资企业法定基金中国家股份的管理方法。对200家具有特别重要意义的大中型企业，采取特殊的私有化措施，寻找可靠的战略投资者，吸引更多的资金。6.制定和实施反垄断措施，对在市场上搞非法垄断的联合公司，予以清除或改组。7.加强私有化的信息保证，为整个私有化及国民经济部门和个别地区的私有化进程提供信息跟踪和服务。8.由于有价证券和不动产业务量的急剧增加，将成立地区性证券交易所及下属机构。除乌克兰证券交易所外，基辅、哈尔科夫、顿涅茨克等证券交易所已经或即将开始营业。这些证券交易所将促进780个投资公司和基金会，以及400余个信托公司和大量保险公司的发展。俄罗斯、乌克兰的私有化是一项复杂的系统工程，尤其是大私有化还需经历一个较长时期才能完成。因此尚不能过早地对私有化下全面结论。总地来看，尽管两国私有化的难度很大，要想取得进一步突破更难，但两国私有化方针已定。要做的只是在坚定实行私有化过程中，不断探索适合本国国情的私有化道路，不断调整私有化政策，使私有化有所进展，最终达到俄罗斯、乌克兰两国预期的目标。