中国教育财政体制的特征与评价，本文主要内容关键词为：中国教育论文,体制论文,特征论文,财政论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F08：G40-054 [文献标识码]A [文章编号]1002-0209(2011)05-0010-07
教育经费的充足(Adequacy)、公平(Equity)和效率(Efficiency)直接受教育财政制度的影响，也是评价教育财政制度的主要依据(Benson，1995)。本文在描述中国教育财政制度基本特征的基础上，从充足、公平和效率三个方面对其运行结果进行分析和评价。
一、中国教育财政制度的基本特征
(一)教育经费筹措以政府为主但非义务教育居民负担较重
中国教育经费筹措制度是以政府为主的多渠道筹资制度。2008年，在总计14501亿元的教育经费中，财政性教育经费占72%，非财政性经费占28%。财政性教育经费主要来自一般税收(预算内教育经费)，指定用于教育的教育费附加收入只占5%，企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费合计不到1%①。非政府教育经费主要来自学生交纳的学杂费和择校费，民办学校举办者投入和社会捐赠资金很少，合计只有173亿元。
从义务教育到高等教育，随着教育层级的提高，政府负担教育经费的比例依次减少。2008年，普通小学、初中、高中和高等学校财政性教育经费的比例依次是93%、89%、60%和48%。如果考虑到学前教育政府负担很少，则可以说非义务教育政府负担的比例较低，居民负担较重。在民办学校，无论是义务教育还是非义务教育学校，经费主要来自学生交费，政府极少负担。由于经济发展水平和财力的不同，各省、自治区和直辖市在非义务教育经费的筹措中有较大差异。2008年，北京普通高中和高校财政性经费比例分别为75%和59%，江西分别只有56%和31%。
相对于其他国家，中国政府负担的教育经费比例相对较低。2007年，OECD国家公共教育经费占总教育经费的比例平均为83%，各级教育政府平均负担的比例是：学前教育80%，中小学(包括高中)90%，高等教育69%②。
(二)政府间教育经费分担以区县为主重心偏下
中国有五级政府，在教育经费分担责任的划分上，没有很明确的规定，基本沿用谁办学谁负担的传统。
义务教育经费的政府责任，在2001年以前，农村主要由县和乡镇承担，城市主要以区为主；2001年后提出以县为主；2006年修订后的《义务教育法》提出省级政府统筹。虽然在农村税费改革后，特别是2006年实行农村义务教育经费保障新机制后，中央和省级政府大大增加了义务教育经费的负担，但总体上还是区、县政府负担为主。高中阶段教育经费的政府责任，长期由区县政府负担。2006年实行中等职业学校学生资助制度后，资助资金主要由中央和省级政府负担。但资助资金是对学生的补助，相对高中阶段的办学经费是很少的一部分，没有改变区县为主的局面。高等教育经费的政府责任，以省级政府为主，中央、地市级政府负担为辅。1998年中央高校下放之前，中央政府负担的比例高一些，此后中央政府负担下降。2008年，普通高校教育财政性经费中，中央政府负担的中央高校占35%，省和市级政府负担的地方高校占65%。
根据各级财政决算资料估算，2006年中央、省本级、地市本级和区县及以下教育支出的比例分别约为10%、17%、17%和56%。如果将区县和乡镇、街道作为低层政府，地市和省级政府作为中层政府，中央作为高层政府，我国政府教育经费的负担是以低层政府为主。2007年，OECD国家高层和中层政府负担的公共教育经费中小学平均占73%，高等教育平均占98%，以中高层政府负担为主③。与其他国家相比，中国低层政府负担教育经费的比例偏高，中高层政府负担偏低。
(三)公共教育经费分配制度由政府主导民主化有待提高
公共教育经费的分配涉及三个层面：各级政府预算中，教育经费比例的决定；上级政府对下级政府转移支付教育经费的分配；本级政府对学校经费的分配。
各级政府预算中教育经费的确定，按《预算法》的要求和国际惯例，是人大或议会决定的。在国外，预算资金的分配是代表各个利益集团的议员的公开博弈过程，政府教育经费的决定是这个博弈过程的结果。但在中国，《预算法》没有得到很好执行，也缺乏各种利益相关者公开博弈的平台，政府教育经费实际上是党政首长决定的。
上级政府对下级政府转移支付教育经费的分配，基本上由财政部门的官员决定，规则和过程很不透明，只有政府内部的少数人清楚，公众甚至连分配的资金总额、有什么样的项目、各个地区获得了多少资金的信息都无法得到。
本级政府向学校分配资金，由财政和教育部门共同决定，不同的层级和地区，这两个部门的决定权有所差异。政府向学校分配资金主要是通过对学校的基本经费拨款和项目经费拨款进行的。经过逐渐的改革，基本经费拨款的规则和过程逐渐趋于透明，但项目经费拨款比重还很大，分配还很不规范，存在相当大的随意性。与转移支付资金的分配一样，公众也难以获得各个学校分配到政府教育经费的信息。
(四)学生资助制度逐渐完善政府责任有待加强
2006年农村义务教育经费保障新机制改革和2008年城市义务教育免学杂费，基本建立了以“两免一补”(免学杂费，免费提供教科书，对贫困学生提供生活补助)为主要内容的义务教育贫困学生资助制度。2007年《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》和2010年财政部、教育部《关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见》的实施，标志着高等学校学生资助制度基本成形和高中阶段学生资助制度的建立。
现行的学生资助制度还有几个方面不完善。农民工子女的资助问题没有解决。近1000万农民工子女在城市就学，其中30%～40%没有在公办学校就读。主要由于经费负担责任的原因，即使在公办学校就读，农民工子女也难以享受“两免一补”的待遇。学前教育资助制度基本上还是空白，还存在经济困难家庭难以负担幼儿入园费用的现象。高等学校学生助学贷款制度还处于变化之中，主要是政府没有为贷款提供担保，商业银行不愿意提供贷款，难以提供稳定可靠的资助资金。需要政府承担起更大的财政责任，才能形成为所有家庭经济困难学生提供充足资助的资助制度。
(五)教育财政问责制度责任主体不明执行不力
问责制度是保障教育财政法规和政策得到认真执行的必要安排。虽然在有关教育法规和政府文件中，已经有一些教育财政责任的规定，但这些规定还很不完善，特别是学校的教育财政责任制度实际上处于空白状态。已有的教育财政责任的一些规定，由于责任主体不明确，也没有得到很好地执行。
1993年《中国教育改革和发展纲要》提出，到2000年财政性教育经费占GNP的比例达到4%；1996年开始实施的《教育法》规定，财政性教育经费比例和财政支出中教育经费比例要随经济发展而提高，政府教育经费增长要高于财政经常性收入的增长，保证生均经费、生均公用经费和教师工资的增长。由谁来承担这些财政责任？法规只笼统提到“国家”或“各级人民政府”，谁是国家？每一级政府负什么责任？谁来监督责任落实？法律和文件没有规定。在一个有五级政府的国家，这种责任主体缺位的法律法规显然是无法执行的。事实上，上述规定没有得到执行或没有全部执行，没有哪一级政府或政府官员承担了责任，受到了处罚。
二、教育财政充足的评价
(一)教育财政充足的含义与计量
教育经费筹集的基本目标是为教育发展提供充足的资源。Baker(2005)认为，教育财政充足分为绝对充足与相对充足。绝对充足是指与期望的教育系统总体产出相对应的教育财政支持水平。相对充足是指与期望的不同教育条件或环境的学生学业产出相对应的财政支持水平。绝对充足主要是总量的充足性，相对充足主要是对弱势学生的补偿性拨款的充足性。教育财政研究者已经发展出教育成本函数法、专家法和成功学校法等计量教育财政充足性的方法。教育成本函数法是通过经济计量模型得到教育成本与学生质量(学业成绩)的数量关系，根据目标质量水平计算出教育经费的充足水平。专家法是根据专家的判断，确定达到一定教育质量目标的投入要素组合，再根据要素价格，计算出教育经费的充足水平。成功学校法是选择一批达到了一定教育质量目标的学校，计算这些学校的教育经费水平，作为教育经费充足性水平。
在本世纪前，中国教育财政政策和研究中没有出现充足概念。但是对教育经费充足的关注和探讨在上世纪80年代就出现了。袁连生(1988)、王善迈等(1988)等从经济体制改革和国民收入分配的角度，讨论了教育经费的匮乏和教育经费合理比例等问题。2000年后，教育财政充足的概念引进中国。黄斌和钟宇平(2008)探讨了教育财政充足性在中国的适用问题。胡咏梅和杜育红(2008)对中国农村中小学公用经费的充足性进行了实证研究。长期以来中国教育发展的重点是数量的扩张，加上对素质教育的片面理解，导致缺乏对各级学校学生学业成绩(质量)客观、统一和长期的测试和评价，没有省级和全国层面的教育业绩状况，因而不能以学生学业成绩为依据对教育财政是否充足作出判断。
不过，尽管有不少争论，人们还是认为在其他条件相同的情况下，学生的学业成绩与学校的经费水平和办学条件是密切相关的(Odden and Picus，2004)。因此，通过教育经费水平和办学条件来判断教育财政的充足性，仍然是研究人员和各国政府普遍采用的方法。因此，我们也使用生均经费、教育经费比例和办学条件等指标来对中国教育财政的充足性进行分析。
(二)教育财政充足性的变化与评价
我们先来分析随时间变化教育财政充足性的变化情况。由于1988年以前缺乏完整的教育经费统计数据，我们主要分析1988-2008年21年间各级教育财政充足性状况。下表列示了1988-2008年以来几个年份各级教育生均事业费的变化情况。
表1数据表明，21年来中国各级教育生均经费有较大提高，尤其是小学和初中提高更大。按1990年不变价格计算，2008年生均事业费小学是1988年的近10倍，初中是6倍。高校生均事业费提高得最慢，21年只提高了105%。伴随生均教育经费提高的还有各级教育入学率的稳步提高，其中高中和高等教育毛入学率大幅度提高。1992年到2008年，高中阶段全口径毛入学率从26.0%提高到74.0%，高等教育毛入学率从3.9%提高到23.3%；在校生人数从分别从1990年的1529万和206万增加到2008年的4576万和2021万。随着生均经费提高和义务教育的普及，以及高中和高校入学率的大幅度提高，教育经费总量也持续快速增加。按1990年不变价格计算，1988年全国教育总经费是548亿元，财政性教育经费为499亿元，2008年分别增加到6005亿元和4327亿元，分别增加了10倍和7.7倍。生均经费的增加、各级教育入学率的提高和教育经费总量的大幅度增加，说明21年来教育财政充足性有了很大的提高。
但是，中国教育财政的充足性还存在一些突出的问题。第一，财政性教育经费投入水平还不高。2008年中国财政性教育经费占GDP的比例为3.48%，没有达到政府规定的2000年占4%的水平，也低于2008年世界平均4.4%的水平。第二，教育投入还远远不能满足教育发展的基本需要。2008年小学体育运动场(馆)面积达标校数的比例为55.9%，体育器械配备达标校数的比例为50.6%，音乐器械配备达标校数的比例为46.3%，美术器械配备达标校数的比例为45.0%，教学自然实验仪器达标校数的比例为54.7%。初中的相应各项达标率也只在59%到74%之间，离达标要求还很远④。第三，教育财政充足性与教育质量要求之间还有很大差距。如前所述，教育财政充足性判断是建立在对学生学业成绩目标基础上的。由于中国没有统一和客观的学生学业成绩标准和测评数据，无法系统判断各级教育学生成绩是否达到期望目标。但有研究表明，农村小学公用经费实际水平与充足性水平存在很大差距(杜育红等，2008)。根据现行教学大纲(课程标准)研制的试卷对西部农村小学和初中学生进行测试，研究者发现，小学语文和数学的合格率分别为43.4%和32.7%，初中语文、数学和英语的合格率分别为43.4%、35.3%和10.9%(王嘉毅、李颖，2008)。这些个案研究表明，至少在中西部农村地区，与教学大纲要求的教育质量相比，教育财政提供的资源还远远不够。第四，地区间教育财政充足性很不均衡。大城市和东部发达地区教育经费相对充裕，中西部、特别是中西部农村地区教育资源仍很匮乏，教育财政充足性差异巨大且长期以来没有很大改善。
三、教育财政公平的评价
(一)教育财政公平的界定与计量
教育财政公平是教育公平的重要内容，是实现教育公平的必要条件。Berne和Stiefel(1984)奠定了教育财政公平的分析框架。他们认为，教育财政公平分析需要回答四个核心问题：对谁公平？公平的内容是什么？如何定义公平？如何计量公平？在教育财政研究中，多以学生为公平的对象，以生均教育经费为公平的内容，用财政中立、横向与纵向公平作为定义公平的原则，用级差、变异系数、相关系数、基尼系数、麦克伦指数、泰尔指数等计量教育财政公平。
(二)教育财政公平的变化与评价
中国教育财政不公平现象长期存在，近年来虽然有所改善，但还非常严重。教育财政不公平主要表现在城乡、地区、学校和不同群体间生均教育经费、办学条件和优质教育机会等方面的较大差异。
义务教育城乡生均经费差异长期存在但近年有较大改善。义务教育城乡生均经费差异数据最早出现在1995年。表2列出了1995年、2000年、2005年和2008年4个年份的城镇与农村生均事业费差距的数据。从表中可以看出，1995-2000年期间，义务教育经费城乡差距很大且没有什么改善，2000年以后，特别是2005年后，城乡差距显著缩小，其中小学预算内生均经费差距缩小尤为明显。城乡教育财政差距的缩小，是2000年后政府增加对农村教育的投入，特别是2006年开始实施农村义务教育经费保障新机制的结果。
地区间生均经费的巨大差异是中国教育财政不公平最普遍和最突出的表现。表3列出了1990-2008年间5个年份的省际间各级教育生均事业费的极差率。从表中数据可以看出，地区间各级教育生均经费差距巨大，2005年后虽然有所改善，但仍很严重。1990年到2005年的16年间，义务教育极差率一直上升，达到了超过10倍的惊人水平，其中小学预算内差距一直大于预算外差距。2005年后义务教育经费地区差异有较大改善，预算内差距缩小更多。高中和高校生均事业费地区差距在2000年后急剧扩大，2005年后预算外经费差距有所改善，但预算内差距还在扩大且远大于预算外差距。
区县内学校之间财政不公平严重。区县内教育财政不公平问题主要表现在学校间教育经费和办学条件的较大差异。在农村地区主要表现在县镇学校大大优于农村学校，在城市主要表现在区内重点学校大大优于薄弱学校。但由于学校财务不公开，没有学校之间经费和办学条件差异的系统数据，不能对学校间教育财政不公平进行整体描述。从一些调查数据看，区县内学校间教育财政不公平问题还是很严重的。对北京某城区8所小学的调查发现，2006年生均事业费最高为9302元，最低只有3492元，差距达到2.7倍。对湖北某国家级贫困县的8所小学的调查发现，生均事业费最高为1861元，最低为597元，差距为3.1倍(谢平华，2008)。
不同阶层的子女进入优质学校的机会不平等程度非常大。不同阶层子女教育财政不公平主要表现在优势阶层的子女能通过各种手段进入重点中小学，通过获得优质基础教育资源进而以更大的优势进入重点大学；而弱势群体子女集中在教育资源相对匮乏的中小学，进入大学特别是重点大学的机会远低于优势阶层。据王雄等(2009)对8所重点高中学生家庭背景的一个调查，占人口比例8%的政府官员、企业主和经理人员、专业技术人员，其子女占了重点高中学生的41%；占人口53%的农业劳动者，子女在重点高中只占8%，即使在县城的重点中学也只占12%。其他的调查也有类似的发现(高雯，2008)。优势阶层不仅享有重点学校的优质资源，而且还通过请家庭教师、上各种特长班和辅导班等方式，比弱势阶层增加更多的校外教育资源，加剧了阶层间的教育财政不公平(薛海平、丁小浩，2009)。基础教育财政不公平等因素，导致各阶层子女在大学、特别是重点大学的比例严重失衡。1990-2000年间，占人口多数的农村户口居民的子女在北京大学的比例多在20%以下，最高不到21%(杨东平，2006)；2008和2009年的新生中，这一比例分别为10%和11%(关庆丰，2009)。
四、教育财政效率的评价
(一)教育财政效率的界定与计量
教育财政效率主要指教育经费的使用效率，即教育的经济效率。按教育产出的不同，教育财政效率可以分为外部效率与内部效率。外部效率是教育的外部产出(间接产出)与教育投入的关系，包括教育对社会经济增长的贡献率、教育的社会收益率和个人收益率等。内部效率是教育的内部产出(直接产出)与教育投入之比，如生均经费、生师比、单位投入的学业成绩、单位投入的教育增加值等。
学术界对教育外部效率的计量取得了基本的共识。在计量教育对经济增长的贡献时，采用生产函数或增长模型；在计量教育的个人和社会收益率时，采用内部收益率法或明瑟方程。但对于教育内部效率的计量，目前学术界和政策制定者都还没有找到很好的方法。教育内部效率计量的关键问题是如何定义和计量投入与产出。学校不同于企业，产出目标不是销售额和利润，而是学生的学业成绩、创造能力、就业技能、社会交往技能以及社会共同价值的形成等。影响教育产出的投入要素也是多元的，除了教育经费形成的学校投入(教师的数量和质量、教学设施、课程与教学组织等)，还有家庭背景、社区环境、同伴特征和个人天赋等。国际组织和国内外学者在进行教育内部效率的评价时，产出指标主要采用学生人数、学业成绩、毕业率和就业率等，最新的趋势是使用排除了学校不可控因素后的教育增加值作为产出指标；采用生均经费、生师比、标准化考试成绩或教育增加值与生均经费之比等关系指标，教育生产函数或成本函数，以及DEA、SFA等方法来分析和评价教育的效率。
(二)教育财政效率的变化与评价
由于长期以来中国教育发展的重心是数量扩张，教育经费持续短缺，教育财政效率的研究和评价很薄弱，加上基础数据的缺乏，难以对教育财政效率做出全面、可靠的评价。我们根据可得的数据和文献，用生均经费和生师比等指标，对中国教育财政效率的变化进行简要的分析和评价。
生均经费的变化。从1990年至2008年，以不变价格计算的各级教育生均经费总体上是上升的。小学和初中生均事业费持续上升，2000年后尤为迅速。高中生均事业费也一直在稳定上升。普通高校生均事业费在2000年前基本上是稳定上升，此后连续4年下降，2004年后连续小幅上升。
生师比的变化。1992年以来小学和初中的生师比经历了一个先上升后下降的过程。小学生师比1992年为20，1997年上升到24，此后持续下降，2008年下降到18。初中生师比1992年为16，2000年上升到19，此后持续下降，2008年下降到16。普通高中生师比2004年前基本趋势是上升的，2004年最高达到19，此后几年略有下降，2008年为17。普通高校生师比在2002年前一直上升，从1992年的7上升到2002年的19，此后小幅下降，2008年为16。
高校毕业生就业率的变化。高校毕业生就业率的高低受宏观经济的影响很大，但在一定程度上反映了高等学校的效率。高校扩招以前，除宏观经济特别不好的个别年份(如受亚洲金融危机严重冲击的1998年)，高校毕业生就业率一直在90%以上，1996、1997年分别为94%和97%，基本上不存在就业困难的问题。1999年扩招的学生毕业后，高校毕业生就业率持续下降，2009年降到了68%左右(田永坡，2008)。
但是，根据上述这些指标得不到中国教育财政效率明确和可靠的结论。从生均经费看，各级教育总体上持续上升，似乎效率在下降。但是，如果学生的学业成绩等产出比生均经费上升得更快，则效率应该是提高了。从生师比看，小学和初中小幅上升后下降，似乎人力资源利用效率先提高后降低；高中和高校则持续提高后又逐渐下降，似乎人力资源利用效率有了很大提高后又开始降低。但与生均经费的评价一样，如果生师比的提高或降低导致学生学业成绩等产出更大程度的下降或上升，则生师比提高带来的不是教育效率的提高而是降低，生师比的降低带来的是教育效率的提高而不是降低。由于没有学生成绩等教育产出的客观数据，我们无法从生均经费或生师比的变化得出教育效率变化的结论。
高校毕业生的充分就业是高等教育的主要目标之一，2002年以来高等教育在生师比下降、生均经费持续提高的情况下，就业率的持续下降，是高等教育效率、至少是配置效率下降的表现，这是我们唯一可以明确得到的中国教育财政效率的结论。
注释：
①中国政府统计的财政性教育经费大致相当于国际上的公共教育经费，即政府负担的教育经费。财政性教育经费包括4个项目：预算内教育经费、各级政府征收用于教育的税费、企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费，其中后两个项目不属于政府的教育经费，作为财政性教育经费是不合适的。
②③http://www.oecd.org/document/52/0,3746,en_2649_39263238_45897844_1_1_1_1,00.html.
④教育部：《2008年全国教育事业发展统计公报》，http://www.edu.cn/news_127/20090718/t20090718_391986.shtml。
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