我国职工董事、职工监事制度法律问题研究，本文主要内容关键词为：职工论文,监事论文,法律问题论文,董事论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
职工民主管理，是指企业职工以劳动者的身份通过一定的方式，参与企业内部事务的决策。西方国家通常称之为劳工参与或产业民主。在这种民主管理中，职工是以劳动者的身份即非股东的身份以一定的方式影响、参与企业管理方的经营管理决策行为。我国法律规定，职工民主管理包括职工代表大会制、职工参与管理、平等协商制度等三种形式。其中，职工参加公司董事会或监事会，直接以董事或监事的身份行使决策权、监督权，使职工的意志、利益能直接反映在公司的管理过程中，是职工民主管理企业的最直接的形式。但是，这一制度迄今在理论上和实践中仍然面临着许多问题。本文拟通过对职工董事、职工监事制度的历史考察和分析，并通过与西方国家的职工参与制度，以及与普通董事、监事的比较，对我国职工董事、职工监事的特殊性进行探讨，并针对实践中存在的问题，提出意见和建议。
一、职工董事、职工监事制度的产生
从世界范围来看，自公司法产生以来，公司法对有关职工参与民主管理的认识经历了一个从“以股为本”到“以人为本”的变化过程。
传统公司法只看到资本的作用，而完全忽视劳动的作用。它认为，在股东的资本和雇员的劳动两个要素中，为公司提供物质资本的“资本家”的权利是资本的所有权，而雇员只是股东资本的雇佣者，雇员的劳动只是股东资本购买的商品。在这种观念指导下，其所规定的公司法人治理结构只能是以“股东本位”理论构建的。在那里，公司被理解为一个由物质资本所有者或股东组织起来的联合体，公司是股东赚钱的工具。公司法人治理结构所要解决的问题是，在公司“所有权”与“经营权”分离的条件下，公司在运营中如何确保物质资本所有者获得投资回报。因此，在传统公司法中，董事、监事被要求必须对股东大会负责，维护的重点在股东一方。
随着经济的发展，在一些西方国家如德国、美国、英国等，公司治理结构的重心发生了重大变化，开始从“以股为本”向“以人为本”转变，人力资本的重要性得到了强调。人们逐渐认识到，公司应当是一个为了经济的目的而将资本和劳动结合在一起的契约组织。在这种情况下，其公司理论和公司立法也就随之而发生了一些相应的变化。
在企业的所有权方面，德国的变化最为明显。二战后德国相继通过的《企业法》（1952年制定，1972年修改）、《煤钢工业参与决定权法》（1951年）、《雇员参与决定权法》（1976年），虽然没有明确指出职工拥有企业的所有权，但基本上确立了职工与股东平等权利的法律地位。
在公司理论与公司制度的变革中，80年代以来美国29个州对传统公司法的修改十分引人注目。在这一变革中，29个州的公司法都对公司中股东、经理和职工之间的相互关系作了重新定位，在一定程度上削弱了股东的权力，提高了职工的地位。如美国1989年宾夕法尼亚州议会提出的新的公司法议案中第一条规定，任何股东，不论拥有多少股票，最多只能享有20%的投票权，这一条款突破了传统公司法“一股一票”的原则。第四条规定：赋予公司经理对“利益相关者”负责的权利，而不像传统公司法那样，只对股东负责。〔1〕此外，英国《1980 年公司法》也确认职工是公司的一部分，而不是公司的雇员，“董事们考虑问题应包括公司全体职工的利益以及其他成员的权益。”因此，“公司只能为全体股东谋利益的理论早已受到公司法学家的批评。无论是社会主义国家，还是资本主义国家，职工越来越把公司的决策与自己的切身利益联系在一起，已不再把公司决策仅仅看成是公司股东大会的职责。”〔2〕
目前，职工参与企业民主管理和决策在西方各国正逐步以不同的形式得到实现。例如，除德国外，法国1936年颁布了一项关于劳资关系的法律，其中包括关于集体合同和工人代表制等法律，承认工会有与雇主进行谈判和缔结集体合同的权利，工人代表有参与企业管理的权利。〔3〕瑞典国会1972年通过了一项实行董事会职工代表制的法令， 规定在股份公司和合作经营的企业实行职工董事制。此外，卢森堡、奥地利、丹麦、挪威等国都先后在各自的公司法中对职工通过加入董事会或监事会参与公司经营决策做了规定。
由此可见，职工参与管理或者说企业管理的民主化浪潮是世界性的。从西方发达国家实行职工参与的情况看，其实际效果也是十分明显的。首先，职工与企业形成了利益共同体，职工的积极性、创造性得到较为充分的发挥。其次，职工对企业的长期发展给予了更多的关注，而不再盲目追求企业短期利润和红利，企业资本配置更趋优化。第三，有利于消除职工与企业管理者信息不对称的状态，最终有利于企业的长期发展。
在我国公司法中，有关设立职工董事、职工监事参与企业民主管理的精神得到了较为充分的体现。在《公司法》第16条、第52条、第55条、第56条、第68条、第121条、第122条中，都对职工参与管理作了规定。例如，第52条规定：有限责任公司“监事会由股东代表和适当比例的公司职工代表组成，具体比例由公司章程规定。监事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。”1999年12月25日，九届全国人大常委会第十三次会议通过了《修改〈中华人民共和国公司法〉的决定》，增加了国有独资公司设立监事会的规定。国有独资公司设立监事会，使国有独资公司中的职工民主管理权力得到了扩大，凸显了国有独资公司职工的主人翁地位。中国共产党十五届四中全会关于《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出，国有独资和国有控股公司的党委负责人可以通过法定程序进入董事会、监事会，董事会和监事会都要有职工代表参加。这一决定为职工董事、职工监事制度的发展开辟了更加广阔的前景。
二、我国职工董事、职工监事制度的特点
从西方国家有关职工董事、职工监事制度的实践和公司法理论来看，我国职工董事、职工监事制度有着十分鲜明的特点，归结起来有以下几个方面的内容。
性质 西方国家的职工董事、监事制度， 是建立在生产资料私有制基础上的一种现代公司管理制度，是资本家为了提高劳动生产率而对工人做出的一种让步。它在理论上反映为“企业契约论”和“人本主义管理论”的兴起。它的出现并未改变其生产的私有制性质。而我国的职工董事、职工监事制度则是我国的社会主义性质所决定的。有学者认为，我国职工董事、职工监事制度建立的依据是，“国家财产属全体劳动者所有，选派代表参加董事会体现了企业职工在公司管理中的地位和作用”。〔4〕也有学者认为，职工董事、 职工监事制度的设立不应按所有制划分，而应当视为公有制和非公有制公司职工共同享有的权利。
适用范围 在一些西方国家中，职工董事、职工监事制度适用于几乎所有私有制企业。例如，德国法律规定，除煤钢股份公司外，职工人数在2000名以上的其他股份公司也实行“共决制”。而根据我国公司法中有关职工董事、职工监事的规定，目前只限于国有独资公司和国有控股公司，而在三资企业和私营企业中尚未实行。有学者认为：“上述立法思想还是以所有制分门别类立法观念的因袭”。〔5 〕这使得非公有制企业职工的民主管理权明显小于公有制企业职工”，“况且，《公司法》只规定了国有公司的董事会中要有职工代表，其他非国有公司董事会中根本没有要求有职工代表。这种立法现状显然不能实现公司职工的民主管理权。”〔6〕
类型 大陆法系的公司立法将公司内部组织结构按照“三权分立”的原则分设股东会、董事会、监事会，分享重大问题决策、业务执行和业务监督的权力，即股东会享有重大问题决定权，公司业务经营权（含日常经营决策、业务执行、对外代表、业务监督）则采取董事会和监事会双轨制加以推行。英美法系则采用董事会单轨制，由董事会总体上行使业务经营权。不过，董事会内部却有执行业务董事与一般董事（不执行业务）之分，前者担任具体的业务执行，后者则在参与董事会决议之余通常有业务查核和业务监督之权，因此公司内部的权力划分仍与大陆法系相当。
对公司是否设置监事会，各国立法规定不同。在有限责任公司中，监事会（监察人）一般是公司的任意机关，公司可以设置监察人一至数人，也可以不设。如法国公司法规定，资本数额超过30万法郎的有限责任公司，必须设置会计监察人。 德国的有关法律规定， 职工人数达到2000人以上的企业必须设立监察委员会。在股份有限公司中，对监事会的设置与否，各国的立法规定也不尽一致。有的国家实行“双重董事会制”或“双轨制”，即在股东大会之下设有董事会和监事会两个机构，由监事会对董事会执行业务的活动进行监督，如德国等；有的国家则实行“单一董事会制”或“单轨制”，即只设董事会而不设监事会，如英美等国；还有的国家实行单轨制与双轨制的并存体制，即规定公司可设监事会，也可以不设监事会，由公司章程作出选择，如法国等。我国对监事会的设置采取强制的规定，即股份有限公司必须设立监事会，监事会为公司经营活动的监督机构。而有限责任公司经营规模较大的，设立监事会，人数较少或规模较小的，可设一至二名监事。
从各国公司管理实践看，监事会设与不设各有利弊。设者，可有效地对董事会的活动进行监督，但其伴生现象是机构庞大，内部关系复杂，争议较多。不设者，董事会职权较大，经营效率高，但监察权难以实现。因此，在西方国家，由于各国公司制度的不同，其职工董事、职工监事制度也各不相同。有的既设职工董事又设职工监事，有的只设职工董事或者只设职工监事。我国则既设职工董事，又设职工监事。修改后的《公司法》增加了国有独资公司设立监事会的规定，进一步扩大了监事会的权力。2000年3月15日， 国务院发布《国有企业监事会暂行条例》，对健全国有企业监督机制，加强对国有企业的监督作了更为完善的规定。
产生方式 在产生方式方面，普通董事、监事与职工董事、职工监事最大的区别在于：普通董事、监事在有限责任公司中由股东会选举和更换，在股份有限公司中由股东大会选举和更换，而职工董事、职工监事在国有独资或者国有控股公司中则由公司职工民主选举产生。
职工董事、职工监事的这种特殊的产生方式目前主要存在以下问题：（1）有关职工的定义。按照传统的企业概念，厂长、 经理和普通职工只是分工不同，不存在质的区别，都是企业职工。由于这一概念至今未能得到澄清，因此在实践中许多地方往往以职工代表的名义安排党政领导人员进董事会。（2）即使是在真正意义上的职工董事、 职工监事中，工会主席往往占了很大比例，来自一线的职工代表寥寥无几。（3 ）由于职工董事、 职工监事由职工民主选举产生， 有时因得不到股东的认可而产生矛盾。
任职目的 普通董事、监事在董事会和监事会中，除必须遵守法律和章程的规定及授权的范围外，最重要的是必须对股东会或股东大会负责。而职工董事、职工监事则需要对职工代表大会负责。维护主体的不同，使职工董事、职工监事在实践中面临两难处境，一方面要维护职工的利益，另一方面又要维护公司的利益。这使其性质具有二重性。这一矛盾有时是可以统一的，即同时维护了公司和职工两方面的利益；但有时二者又是矛盾的，即在强调职工利益时有可能损害公司的利益，或者在强调公司利益时有可能损害职工利益。因此，如何妥善处理这一矛盾，是职工董事、职工监事制度面临的重要问题。
人数 西方一些国家职工董事、职工监事的人数是在公司法中规定的。例如，德国《煤钢工业参与决定权法》（1951年 ）规定， 在1000名职工以上的煤矿和钢铁工业股份有限公司里，监事会由劳资双方代表对等组成，并另设一名双方均能接受的“中立”代表。《雇员参与决定权法》（1976年）规定，煤钢股份公司以外的其他股份公司，职工人数在2000名以上，其监事会也由劳资双方对等数目的代表组成。1972年企业法规定，在500—2000名职工的非煤钢股份公司里，监事会由三分之二的资方代表和三分之一的职工代表组成。
我国公司法则未对职工董事、职工监事的人数进行具体规定。对于职工董事，我国《公司法》第45条规定，“两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有公司职工代表。”第68条规定，国有独资公司“公司董事会成员为三至九人，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门按照董事会的任期委派或者更换。董事会成员中应当有公司职工代表。”对于职工监事，我国《公司法》第52条规定，“有限责任公司，经营规模较大的，设立监事会，其成员不得少于三人”，“监事会由股东代表和适当比例的公司职工代表组成，具体比例由公司章程规定。”对股东人数较少和规模较小的有限责任公司中是否应当设立职工监事则未作规定。第124 条规定， 股份有限公司“监事会由股东代表和适当比例的职工代表组成，具体比例由公司章程规定”。1999年12月25日，九届全国人大常委会第十三次会议通过了《修改〈中华人民共和国公司法〉的决定》，增加了国有独资公司设立监事会的规定。即将《公司法》第67条修改为“国有独资公司监事会主要由国务院或者国务院授权的机构、部门委派的人员组成，并有公司职工代表参加。监事会的成员不得少于三人”、“监事列席董事会”等。
由于我国公司法未对职工董事、职工监事的人数作具体规定，因而在实践中存在着参与不力和监督不力的问题。例如，公司法对于监事会职工代表的比例缺乏强制性的量化规定，而是由公司章程来确定，而章程是由股东制定的，股东自然倾向于在监事会里多占席位，因此，“这种缺乏刚性的规定，在实践中往往因各种原因被大打折扣。”〔7〕
法律责任 在承担责任方面，我国《公司法》第118条规定， 董事会应当对会议所议事项的决定作成会议记录，出席会议的董事和记录员在会议记录上签名。董事应当对会议的决议承担责任。董事会的决议违反法律、行政法规或者公司章程，致使公司遭受严重损失的，参与决议的董事对公司负赔偿责任。但经证明在表决时曾表明异议并记载于会议记录的，该董事可以免除责任。应当指出的是，在这里董事是以个人财产进行赔偿的，而职工董事如果需要承担赔偿责任，究竟应当以个人财产还是以工会财产进行赔偿，《公司法》中没有作出明确规定。
退任方式 董事由股东大会或股东会选举产生，也可由其罢免。当董事工作不称职（如丧失行为能力）或有违反法律或公司章程的行为（如严重玩忽职守）时，原选任机关可作出决议，随时罢免。董事任期届满而又未能连选连任者，即应解任。监事会成员的解任与董事基本相同。我国公司法规定，董事由股东大会或股东会选举和更换。而职工董事、职工监事的退任则应由职工代表大会来决定。
报酬 有关董事、监事的报酬，我国公司法作出了以下规定：在有限责任公司中，董事和监事的报酬由股东会决定。在股份有限公司中则由股东大会决定。但公司法未就职工董事、职工监事的报酬作出规定。在职工董事、职工监事的报酬上存在的问题主要是，如果职工董事、职工监事的报酬由股东会或股东大会决定的话，那么他们对于维护职工利益的忠诚和努力是否能够得到切实的保证呢？有人设想，职工董事、职工监事的报酬可由股东会或股东大会先付给职工代表大会，再由职工代表大会支付给职工董事和职工监事，以保证其忠诚地履行职务。
除上述诸方面的不同之外，我国的职工董事、职工监事的特殊之处还很多，这里就不一一列举。仅从以上比较中人们不难看出，无论在理论上还是在实践中，我国的职工董事、职工监事制度都还面临着许多问题，需要我们认真总结实践经验，深入研究公司法理论，广泛借鉴国外有关职工董事、职工监事制度的有益做法，从而使我国的职工董事、职工监事制度不断得到完善。
三、存在问题与立法建议
从我国职工董事、职工监事制度的立法与实践来看，这一制度目前还处于起步阶段，许多问题仅仅涉及一些比较初步的东西，尚未深入到一定的层面。
从《公司法》来看，对职工董事、职工监事的规定过于原则，相对而言缺乏可操作性。
从各地的地方性立法来看，五花八门，各不相同。例如，在职工董事、职工监事人数上，大多数地方都规定了具体人数，但比例各不相同，如河北省规定，董事会和监事会中职工代表的比例是，职工董事人数一般不少于董事会成员总数的五分之一；职工监事人数应不低于监事会成员总数的三分之一。重庆市规定，国有控股公司职工董事不得少于2人，职工监事不得少于监事会成员的三分之一。哈尔滨市规定，公司董事会成员中职工代表比例一般不少于三分之一，监事会中职工代表比例一般不少于二分之一。而沈阳市则未作规定，具体比例由公司章程确定。在职工董事、职工监事的选任上，有的地方明确规定必须选派一线职工进入董事会、监事会，但也有一些地方规定工会主席必须作为职工代表进入董事会和监事会，而把一线的职工拒之门外，这明显违反《公司法》的规定。
在实践中，存在的问题更多。首先，一些地方对职工董事、职工监事制度建设重视不够，据某市对63家设有职工董事、职工监事的公司统计调查，只有18家公司制定了职工董事、职工监事制度，另有26家在公司章程中规定了职工董事、职工监事的内容。〔8〕其次， 在一些地方，由于改制不彻底，公司法人治理结构的建立和运作不规范，董事长兼总经理的情况十分普遍。由于董事长权力过大，在董事会里，甚至普通董事都难以发挥作用，因此职工董事的作用就更加微弱。另外，在不少企业中，董事会、监事会和经理层人员高度交叉重合，以至于出现了“新三会”、“老三会”，大家一起来开会，开来开去还是过去的党政联席会等情况。第三，职工董事在董事会中人数比例过低且没有表决权。据武汉市总工会的一项调查显示，“从总体上看，职工董事、职工监事所占比例不高，职工董事占10家公司92名董事的9%，其中职工代表仅占7.6%，而且，在一些公司里职工代表进入董事会、 监事会后不能同其他成员一样行使权利和享受相应待遇，他们只有建议权而没有表决权，有的似乎被当作编外董事看待，责权利不统一”。〔9 〕河北省虽然规定职工董事一般不少于董事会成员的五分之一，但根据调查，该省改制企业中职工董事均为1—2人，仅占董事会成员的17%。第四，职工董事、职工监事的素质不高，影响了作用的发挥，等等。
造成上述情况的最主要的原因，在于职工董事、职工监事制度在我国还只是刚刚起步，存在各种问题在所难免。加上许多地方国有企业的公司制改造尚不到位，使职工董事、职工监事制度的实行更加困难。不过，从理论上说，由于目前理论界对职工本身定义不清，即国有企业职工兼具所有者和劳动者双重身份，因此具体到职工董事和职工监事上也使其具有了双重身份，即他们既要维护职工利益，又要维护公司利益，二者之间的矛盾有时难以协调。所以，要使职工董事、职工监事制度真正发挥作用，明确职工的身份，消除其所具有的内在矛盾性应是当务之急。其次，应当看到，职工董事、职工监事制度的产生与生产力水平的提高是密不可分的。这一制度在西方国家之所以在二战后才真正得以实施，也是与当时西方国家的生产力水平相适应的。因此，在我国目前生产力发展水平参差不齐的情况下，在各类企业中同时推行这一制度缺乏现实性。有学者认为现在职工董事、职工监事制度不仅应在国有独资公司和国有控股公司实行，而且还应在三资企业和私营企业中推行，这种看法是值得商榷的。
目前各地的地方性立法虽然还不完善，但已经有了一个良好的开端，积累了不少有益的经验。通过在实践中不断总结经验，各地的立法水平将会逐步得到提高。在地方性立法逐步完善的基础上，比较完备的全国性立法也才可能真正得以确立。此外，职工董事、职工监事制度虽然是职工参与公司民主管理的一项重要制度，但要使职工的合法权益切实得到维护，还需要职工代表大会、集体协商等其他民主管理制度共同发挥作用才能收到良好的效果。因此，对于职工董事、职工监事制度，我们既要努力实践，积极完善，同时也要重视其他的维权手段，使各项制度相互补充，相互支持，这样才能使职工的合法权益真正得以落实。
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