我国金融监管制度演进的非均衡分析及其政策含义，本文主要内容关键词为：含义论文,我国论文,监管制度论文,政策论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、相关文献研究动向分析
我国金融监管制度的变迁没有像经济制度变迁那样走诱致性和强制性交互演进之路，而是选择了政府主导型的强制性制度变迁模式。这是一种非需求导向型的机制演进，容易导致制度供给不足或过剩。突出表现在：满足金融市场和金融创新的金融监管制度的需求对金融创新的推动不足；体现市场经济、金融创新需求的金融监管制度，已经成为我国经济运行中的“稀缺资源”；金融监管制度呈非均衡状态，金融运行中不断积累深层次的矛盾和金融风险不断增加、金融消费者的社会福利损失不断扩大、金融创新的激励功能及对金融发展的推动作用日益递减。要实现金融监管的稳定性、效率性和公平性，就需要从金融监管制度的供给和需求两方面进行分析，探索创造一个灵活的、有利于鼓励金融创新和形成高效和有竞争力的金融体系的监管制度。
在金融监管制度供给方面的研究，国内很多学者从新制度经济学的视角对我国金融制度的非均衡变迁进行分析，认为我国金融制度改革在总体上体现出政府供给主导型的特征，而需求主导型变迁尚未形成；在制度运行效率方面，现行金融制度还明显存在着制度有效供给不足和无效供给过度的非均衡性[1～3]。一些学者从金融监管的效率来评价金融监管制度的供给，指出在传统的合规性金融监管体制下，消费者与监管者往往容易忽视监管成本，或者容易夸大监管的收益而低估监管的成本，从而导致对监管的过度需求与过度供给，最终形成过度监管。因此，目前国际金融监管的一个重要趋势就是越来越强调“适度监管”；要提升金融监管的效率就得对金融监管目标的成本和收益进行比较[4～7]。针对我国金融制度出现供给不足和供给过剩并存的制度悖论，究其为何会出现制度供给不足和供给过剩问题，很多学者认为，一是因金融创新的制度需求不足而导致创新无效；二是制度失衡矛盾的主要方面是制度供给过剩，政府供给型的金融监管制度偏重于针对金融机构的制度供给，而缺少对金融市场参与者，尤其是债权人权利和股东权利的制度供给，对于保护债权人利益和投资者利益的监管制度并没有专门供给[8～10]。
关于金融监管制度需求方面的研究，国内很多学者还通过不同国家和地区监管水平与金融发展关系的比较，以及监管制度对发展中国家金融发展的影响分析，揭示包括我国在内的绝大多数发展中国家金融发展的最大问题就是缺乏完善有效的监管制度，发展中国家未来的金融改革与发展应该重视制度的作用，尤其是市场基础制度的影响；金融制度演进的每一步都源于自上而下的政府强制性供给行为，而不是自下而上的诱致性政府需求行为[11,12]。理论上讲，健康发展的金融市场是有效金融监管制度存在的基础，建立市场导向的金融体系与监管制度，要跳出现有框架之外寻求制度上的转型，在监管制度上，从政府管制转为独立的、强化市场约束的有效监管。金融监管机构的监管对于新的金融制度的创新起着关键作用。金融制度的创新实际上是监管主体与创新主体之间的动态博弈过程。在监管主体与创新主体之间的动态博弈过程中，创新主体通过创新获得了收益，监管主体通过监管活动提高了监管水平。然而不断出现的潜在利润促使制度非均衡，诱使人们进行制度创新，因而制度非均衡也就成了制度变迁的轨迹。制度供给不足和制度供给过剩是制度非均衡的两种基本形式。制度总是由均衡到非均衡，再由非均衡到均衡不断地螺旋式地向前发展，制度的均衡和非均衡的相互转换来源于制度安排的获利能力[13～17]。
根据现有的研究文献笔者试作如下概括：金融监管制度有供给拉动需求型和需求推动供给型这两种类型。供给推动需求型是指政府、金融监管当局借助直接和间接的手段自上而下组织实施的监管制度创新和供给，金融监管当局直接充当金融监管制度供给主体，以满足现有的和潜在的金融稳定和风险管理需求；需求拉动供给型是指金融机构和其他经济行为主体在给定的市场条件下，为确立实现潜在利益、规避风险而形成自下而上对金融监管制度供给的需求。从现有的研究来看，研究者关注的只是金融监管制度供求和变迁的一个方面，只是侧重于供给或者需求层次的单方面改进，没有将二者的变迁进行有机的结合。正是基于此，要实现我国金融监管制度供给需求的均衡，无论是完全的市场化还是完全的政府控制都不是理想的模式，仅从金融监管制度供给和需求的单方面改进是无法达成改革目标的。这就必须寻求第三条道路，既要有供给的适当超前性，也要有需求的拉动，走强制性和诱致性的交互演进之路。这正是本文的研究方向。
二、金融监管制度演进的动态均衡逻辑分析
(一)需求推动下的监管制度动态均衡逻辑分析
制度需求是由制度产生的社会净效益决定的，对制度变迁的需求也是对其预期获得潜在的经济利益。金融监管的制度需求是在现有的金融监管制度安排下，经济主体无法获得潜在利益，因而具有对制度创新的需求和动力，金融监管制度在一般情况下是需求决定供给。一方面，从金融监管制度的需求角度来看，自金融监管制度产生起，其监管对象(不论个人、机构乃至国家)为了获取更多的利益，它们总是在不断通过制度创新寻求超越现有监管制度的约束。金融机构寻求制度突破的单个行动在某种程度上形成了合力，表现为一种整体性寻求突破的制度创新行动。而且，制度创新在一定程度上表现出“公共产品”的性质，其他机构必然以“搭便车”形式迅速跟进，以期获得制度创新所带来的收益。金融机构作为被监管者试图对监管制度实现突破，寻求新的获利机会，为其通过制度创新突破现有监管制度提供了有效激励。这不仅使针对现有监管制度的创新突破持续不断，而且使制度创新的“资产专用性”降低，并被同类被监管者纷纷学习效仿，产生扩散效应。如果监管机构不对此采取施救措施，很可能导致现有监管制度被全面突破，从而使监管制度处于严重供给不足的状态。
另一方面，当决定制度需求的社会净效益大于决定制度供给的个别净效益时，对新制度服务需求的产生往往先于该制度实际供给的形成，现实中产生了新的监管制度需求，监管者的制度供给动机减弱，金融监管制度很有可能出现需求大于供给的供求失衡现象。由于现行的金融制度安排和金融制度结构的收益小于可供选择的金融制度安排和金融制度结构预期，出现了一种获取新的“潜在利益”的机会。本来微观金融创新主体对这种潜在利益有着强烈的追求动机，但基于金融监管制度供给政府主导型性质，政府对这种“潜在利益”的追求缺乏兴趣，从而在制度供给方面存在“惰性”，抑制了微观金融创新主体的制度需求，造成了金融监管制度需求大于实际制度供给，金融监管制度供给明显不足。
(二)供给拉动下的监管制度动态均衡逻辑分析
金融监管制度供给取决于一国政治秩序所提供的新制度安排的能力，也取决于一个社会各种既得利益集团的结构或力量的对比，还取决于制度的设计成本和现有知识的积累以及社会科学知识的进步水平。制度需求是由社会净效益决定的，而制度供给是由制度的个别净效益决定的。只有当新制度的社会潜在净效益大于原有制度的社会净效益，新制度的个别潜在净效益也大于原有制度的个别净效益时，才会既有制度变革的需求又有制度供给。金融监管的需求者包括金融机构和社会公众，前者为获得垄断性收入与谋求垄断地位而寻求政府保护；后者为降低信息不对称所带来的道德风险和信用风险，要求政府对金融机构进行必要的规制。制度的均衡是在既定的制度安排和结构中的各个交易主体均无意和无能力改变现行制度的情况下形成的，从而使制度处于一种边际收益等于边际成本的均势状态。正因为如此，政府监管和银行自律在维持金融稳定中显得同样重要。
有效金融监管作为一种制度安排，是社会各种力量综合作用的结果，这些力量包括社会公众、政府、金融市场的参与者等，制度的形成应当是为实现潜在利润目标，追求各种力量动态均衡状态的过程。在多重博弈关系中，建立在共同目标基础上的合作博弈才是化解信息不对称的最佳选择，这样可以使监管当局和金融机构的信息租金降到最低。监管意味着金融监管部门独立于金融机构，以维护存款人利益和中小投资者利益为原则。其存在的逻辑是以政府监管金融机构的制度来取代金融交易参与者分散监管金融机构，从而减少社会总的监管成本，降低交易费用。因此，金融监管具有动力去发现金融制度中的潜在利润并且将之内部化。金融机构作为第一行动集团，一方面自我供给制度，另一方面“游说”金融监管部门供给制度，这是中国金融制度供给的动力机制。当预期边际收益等于边际成本时，监管的预期净收益达到最大，此时达到理想的监管状态，监管强度则为理想的监管均衡强度，此时的金融监管制度形成均衡。
由以上均衡分析可知，金融监管制度的变迁存在供给和需求两方面的相互影响和促进。同时，在一国的不同时期，不同经济背景下，金融监管制度的变迁方式也会发生变化。因此，在需求推动和供给拉动下的监管制度动态均衡理论逻辑框架下，依据一国的实际情况研究其金融监管制度的变迁情况。
三、我国金融监管制度演进失衡的现实分析
(一)政府主导型的金融监管制度变迁
我国的金融监管制度变迁是政府供给型，属于强制性制度变迁。其变迁路径：一是与国际金融规则、国际金融惯例的接轨，是对发达国家金融监管制度的移植、学习和模仿，采取的是自上而下的强制性制度变迁；二是将我国金融实践的成功经验进行总结，这是一种自下而上的制度变迁过程。我国的金融监管体制改革是在政府的强力推动下进行的，这种政府主导型的金融监管变迁具有强制性制度变迁的特征，带有强烈的政府推动色彩。从我国金融监管制度的发展演变来看，在经济转轨时期，我国控制性金融监管制度的形成与发展以及审慎监管制度的加强，其中都体现出强烈的政府主导型制度变迁的特征。目前虽然已经建立了分业监管组织构架，但是经济金融制度的演进，对监管体制又产生了新的制度需求，而制度供给相对不足，金融监管制度处于非均衡状态。
(二)金融监管制度供给的滞后性
金融监管制度变迁相对于微观金融发展的滞后性，主要表现在金融监管工作中常常出现“空白点”和监管“真空”，监管机构明显缺位，缺乏约束机制，忽视或部分放弃了对某些金融领域和金融活动的监管，致使某些社会成员扰乱社会金融秩序的现象屡有发生，使金融风险呈上升或加剧之势。这种滞后性具有其客观性：第一，从事物本身发展规律看，先发展后规范具有必然性。而且制度的改革和完善有一个过程，作为金融监管制度核心的法规的健全也有一个滞后的效应。第二，因为金融监管制度是一国社会经济金融历史的产物，是为经济金融发展服务的，所以，我国较低的经济发展水平决定了金融发展水平以及金融监管制度的有效性较低，经济发展水平制约了金融监管水平。第三，金融监管者的素质滞后于金融业务的发展和新技术的应用，加之我国的金融监管体制是从高度集中的计划经济体制下的金融管理发展演变而来的，监管手段单一，监管的行政性、强制性色彩较浓，监管者对金融监管的认识水平还有待进一步提高。
(三)监管制度供给不足
金融监管制度的供给不能满足社会对新制度的需求，从而导致制度“真空”的存在或者低效率的制度不能被替代。当前，我国的金融监管制度供给表现为分业监管对混业经营的适应性不足、信息披露及其建设明显不足、国际金融监管合作不足、显性存款保险制度缺乏、金融立法相对滞后等。金融创新的出现，实际上是对现有的分业监管、机构监管的挑战，如果不及时对现有的监管体制进行调整，就可能会形成交叉监管、重复监管以及监管的空白地带和灰色地带。
(四)监管制度供给过剩
我国控制性金融监管制度首先服务于经济增长目标，其次还服务于经济转型和保证国家效用最大化，它是中国实现经济赶超与推行渐进式改革道路的支持品。我国当前的金融监管制度存在过度行政干预与监管寻租现象、金融监管机构的独立性不足、市场准入的过度限制等制度供给过剩问题。金融监管的过度行政干预导致了寻租现象，突出地表现为权钱交易的腐败现象；对市场准入的过度限制形成我国行政金融垄断的格局，缺乏有效的市场竞争和优胜劣汰机制；金融机构低效运作加剧了社会金融风险向国家的集中转嫁，增大了系统性风险爆发的压力，以及由风险增大而引致的整个社会经济福利的损失；行政性直接金融调控手段的运用及扩展的货币政策功能降低了货币政策的效能，减弱了监管的独立性、权威性、有效性。
(五)金融创新脱离金融监管
美国金融危机所暴露的最大问题，就是在市场自由化的引导下，金融工具创新大大超越了金融发展与金融监管的本质，金融的过度虚拟化导致经济过度虚拟化，金融监管机制没有及时跟进，监管缺位或监管不当，最终导致了这场全球性危机的爆发。面对金融危机，各国都认识到缺乏监管的金融会把经济发展建立在泡沫之上，没有监管的创新是危险的创新。虽然我国当前的金融创新基本停留在争夺市场份额的层面，尚属于对成本风险收益未进行细致测算的模仿型创新阶段，较之国际水平仍然较低。但此次金融危机中，我国金融也暴露出不可忽视的问题：一方面，由于制度供给不足，金融业混业经营发展迅速，已经在许多方面脱离了金融监管；另一方面，在开放条件下，国外金融创新产品和业务的引进速度大大快于金融监管制度的构建，缺乏对金融创新风险监管的跟踪体系。因此，金融创新脱离金融监管的问题在我国必须引起重视。
四、我国金融监管制度失衡下提高监管效率的政策建议
从金融监管制度的内在形成机制角度，可以将其划分为内生性金融监管制度和外生性金融监管制度。内生性金融监管制度，一是由各个经济主体在进行金融活动的过程中自发形成的，需经过一个长期的自下而上的演化过程；二是由需求推动的，调节规范的结果是自发秩序。内生性金融监管制度一般都包含较为完备的金融激励、约束、创新机制，从而具有较高的效率，对金融发展起到持久的内在推动作用；但是如果出现市场过度，市场体制运行也有可能因无序而失效。外生性金融监管制度一般是由政府采取自上而下的方式建立的，是政府直接设计强制实施的，供给占主导地位，各种经济主体缺乏参与确立制度的机会，只能被动接受。外生性制度通过政府一定程度干预可以弥补市场失灵缺陷，从而保护消费者利益和实现社会福利最大化；但是，也可能容易导致金融监管制度效率低下，资金的配置出现“劣化”，金融发展缺乏内在的推动机制以及制度供给过剩或不足等问题。
检验金融监管制度有效性和健全性的根本标准是其对经济发展贡献度的大小，即能否最大限度地动员社会金融资源，以较低的交易费用实现金融资源的有效配置。我国金融监管制度的经济贡献和效率是通过量的扩张实现的，制度“质”的贡献很低。
金融监管制度供给是基于需求而产生的，金融监管制度需求的产生必然先于并引导政府的金融监管制度供给。在金融体系中，多元化的金融机构、金融市场参与者才是金融市场的主体，政府只是金融市场金融监管制度供给的主体，政府的作用主要表现在对金融市场行为规范、对金融领域危机处理的金融监管制度供给上，更多以“提供”而非“生产”的方式介入。金融市场的进一步发展，又要求突破现有的金融监管制度缺陷和供给不足，满足金融市场快速发展的需求。政府需要根据金融监管制度的供给需求，以及金融市场主体的利益需要，不断对金融监管制度供给进行调整和完善，建立需求导向型的金融监管制度供给模式。
(一)在全球化条件下，我国金融监管制度变迁应适当具有超前性
我国金融监管制度的变迁不仅要考虑国内金融市场发展的需要，还要与国际金融市场接轨，应具有一定的超前性：一是促进强制性变迁与诱致性变迁的制度兼容；二是规范市场体系，放宽市场准入，保护制度创新，发挥金融监管制度信息功能、降低交易成本功能、激励功能和约束功能，改变目前过于严厉的行政审批和行政管制抑制金融创新的状况；三是以市场需求为导向、引进与自主相结合的金融创新机制，通过监管标准国际化、监管手段网络化、信息透明化等方式，建立国际监管机构与紧急救援和风险预警等机制，推动国际金融机构监管合作，实现金融监管的国际协调，积极应对金融全球化和自由化带来的挑战，维护全球金融稳定和防范系统性风险的产生和蔓延。
(二)引入金融监管的成本收益理念和问责机制
首先，通过衡量金融监管在减少金融社会风险成本及增加金融社会效益两者之间的关系，坚持强调“适度监管”的原则。其次，监管机构对监管措施进行成本收益分析，把“权衡监管的成本与收益”作为“好监管”的一条重要原则，使监管权力行使保持理性，缩小行政监管部门的监管职责和范围，使之限定在宏观政策和法律法规的完善、对金融机构的行为合规性和风险度方面的监管等领域，不再干预金融机构的具体业务，以防止监管者滥用权力，避免金融监管的主观性和随意性。复次，完善信息披露制度，监管当局及金融机构客观公正地向社会充分披露金融风险状况及其控制风险成本与绩效的数据资料，建立金融监管的问责制和监管绩效评价体系，增强社会公众和市场对金融机构及其监管者的监督。
(三)正确应对和处理金融创新和金融监管的关系
我国已有的金融创新大多是政府主导推动而非市场自主创新的结果，具有吸纳型金融创新为主、自主研发的少、发展不平衡的特点。为此，我国的金融创新应当注意强化金融企业创新主体地位，弱化政府在金融创新供给中的作用，注重金融创新的系统性、协调性；监管当局应以发展和动态的观念，建立需求导向型制度供给模式，适应金融创新的需要，引入功能性监管，关注金融创新条件下整个金融体系的复杂性，强化对具有跨行业交叉特征的金融产品的功能监管、系统性风险的监管，防止金融监管“真空”，营造公平的市场环境，减少“监管套利”；实现金融监管支持创新与防范风险的协调、加强监管与经济发展的协调、金融监管与货币政策的协调。唯有如此，才能适应混业经营的发展趋势，逐步为金融监管体制从分业监管转向混业监管、从机构监管转向功能性监管和服务性监管转变创造条件，通过外部风险监管与内部风险控制的有机结合，实现全面的风险管理。
(四)在金融监管中引入激励监管的理念
金融监管最终需要实现稳定性、效率性和公平性目标。其中，金融体系的安全性与稳定性是金融监管的核心，效率性是金融监管的生命，金融监管的艺术在于从三个目标之间寻求平衡[18]。为此，一是将金融机构的经营管理目标融合进监管目标中，在实施监管行动时融合金融机构的内部管理和市场约束，使监管者的目标函数与被监管者的目标函数达到最大程度的一致性，实现监管过程中各行为主体的激励相容。二是充分尊重金融机构的创新能力，鼓励经营良好的金融机构快速发展，在机构设立、业务开展等方面给予其更大的自主权和灵活性。三是在实践中，监管机构可根据金融资产价格的偏离程度、金融风险的严重程度，对金融机构的经营策略宜施加某些非强制性指引，运用“道义劝说”、“窗口指导”等明确规定对遵循这些指引的金融机构给予额外的激励，诸如在存款准备金率、资本充足率、存贷款比率、再贴现和再贷款等方面给予一定的优惠，以激励金融机构避免为了追求短期利润最大化而盲目进行高风险业务活动。四是妥善处理稳定与效率的关系，在制定和实施新的监管政策、措施时充分考虑其对竞争、效率与金融创新的影响，以创造一个灵活的，有利于鼓励金融创新、高效和有竞争力的金融体系监管制度。
(五)金融监管由权力监管、权威监管、行政化监管向市场化监管转变
金融监管部门不仅是金融制度的供给者，也是金融制度的需求者，因为它需要通过上位阶的立法排除其他部门的干扰或者获取更大的授权；在监管目标和任务既定的情形下，监管部门有动力去获取更多的监管权力、手段和资源。权威监管既能实现金融监管的目标，又能保证不与金融机构的利益目标发生冲突。由权力监管向权威监管转变，金融监管部门作为金融制度的主要供给者，而不是地方政府或者其他政府部门，这从制度安排上是一种制衡。因为政府部门或者地方政府的效用函数是经济增长偏好和政治业绩偏好，偏重金融支持经济发展，而不是金融体系的稳定和发展；金融监管部门则是逆经济周期监管的一种价值取向。故应完善银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”，建立金融监管信息共享机制，实现金融监管主体的协调，提高监管透明度；广泛调动同业公会自律、外部审计和金融企业内部控制、内部稽核和风险管理的力量，注重政府金融监管与市场自律之间的平衡与互补，重视市场纪律和市场力量的作用；处理好监管与改革、规范与创新、竞争效率与风险管理的关系；金融监管制度改进当走既有供给主导型又有需求诱致型协调配合的交互演进之路。
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