公共服务：挑战和创新——首届中欧政府管理高层论坛热点问题评述，本文主要内容关键词为：中欧论文,公共服务论文,热点问题论文,高层论坛论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年6月，中国国家行政学院和欧洲行政学院在北京共同召开了“首届中欧政府管理高层论坛”，论坛的主题是：中欧国家公共服务创新。在论坛中，中国和欧洲各国众多的政府官员和学者就经济全球化背景下中国和欧洲公共服务创新问题进行了深入的探讨。论坛给与会者留下的深刻印象是，在市场经济的不断发展中，公共服务面临着越来越多的挑战，亟需进行全面的改革创新。但是在如何认识公共服务的属性、如何看待公共服务市场化等问题上，与会者也存在着不同的认识。本文不准备对论坛的研讨内容作全面的综述，只就一些有较多争议的问题从学术争鸣和学术介绍的角度作一评述。
一、公共服务的属性
在论坛中，无论是大会发言、分组交流，还是会下切磋，一个引起普遍兴趣和较大争议的问题，是如何理解公共服务的属性。对公共服务的理解，人们在许多方面是有共识的，如认为公共服务是由公共部门提供的与私人服务相对应的一种社会活动，是政府承担的一项重要职能等等。但是，与会者对与公共服务相关的一些概念却有着许多不同的理解。
1.公共服务与公共管理
对这两个概念和这两者的关系，主要有三种不同的观点。一种认为，对现代国家来说，公共服务是公共管理的出发点和归宿，公共管理从本质上讲就是公共服务。公共服务可以采取多种不同的方式，包括制度服务、政策服务、保障服务、环境服务和具体的办事服务等等。从这个角度来讲，公共管理与公共服务存在等同关系，管理就是服务。
另一种认为，公共管理与公共服务是一种包含关系，公共管理有很多的实现方式，公共服务是其中的一种。在现代社会，公共服务的方式在公共管理中已变得越来越重要了，因此，公共管理部门要学会“寓管理于服务之中”，更多地采用服务的方式来进行管理。
还有一种观点认为，公共服务与公共管理是两个不同的概念， 两者是一种并列的关系。与公共管理不同，公共服务的问题意识没那么明显，即并不是为了明确解决某类公共问题，它要么是为了满足客户需求而提供，要么是主动提供服务等待顾客来选择。公共服务采取的手段显然与计划组织、协调控制等管理活动不同，服务者与服务对象之间更多的是平等互动的关系。
显然，公共服务与公共管理的概念及其相互关系可以从不同的角度去理解， 与会学者在这些问题上不同观点的交流，将有助于公共管理及公共服务等领域研究的进一步深化。
2.服务型政府与非服务型政府
在讨论公共服务概念的同时，服务型政府的概念也必然地引起了人们的兴趣。 因为在国家存在时期，政府无疑是公共服务的重要提供者。近几年，学术界关于服务型政府的讨论在不断升温。尤其是温家宝总理2004年2月24 日在中央党校省部级主要领导干部班上提出“建设服务型政府”的要求之后，全社会对这一问题给予了更大的关注。有学者认为，服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以公民服务为宗旨，实现服务职能并承担服务责任的政府。因此，服务型政府要把服务作为政府的天职和本分，不求回报。政府在服务中要贯彻平等的原则，不能居高临下，不能把服务当成恩赐。政府的服务必须讲求效率和质量，不能敷衍了事。政府的服务应从人民群众的切身利益出发，以群众的需要为前提，而不能以政府的需要为前提来强加于被服务者。总之，对服务型政府而言，服务是目的而不只是手段。
但是，不少学者也认为，尽管服务型政府的提法揭示了许多新的政府理念，然而，对服务型政府的认识还需要进一步深化，需要做出更为科学准确的解释。作为一种政府类型，服务型政府显然是与其它类型的政府相对而存在的。服务型政府首先是与管制型政府相对应的一种政府类型。但是，这两种相对应的政府类型也存在一些类似之处，管制型政府中显然也有服务，而服务型政府也需要一定的管制和必要的政府审批。如何从管制和服务的形式和内容的比较中，做出明确的政府类型的性质判断，显然需要提供许多更有效的分析依据。服务型政府还可以与其它非服务型政府相对而存在，比如政治型政府、经济建设型政府都可以看成是与服务型政府相对应的政府类型。我国政府直到目前为止还不能称为服务型政府，但是，我国政府长期以来也一直要求政府工作人员要为人民服务，也强调政府的服务功能。这些非服务型政府的服务与服务型政府的服务有哪些异同？如何有效划分和转化？这些问题都有待进一步深入研究。
3.关于公共服务的政府属性
这里涉及政府的公共服务与非政府的公共服务的关系以及政府的公共服务职能与政府的其他职能的关系这样两个问题。
首先是政府的公共服务与非政府的公共服务的关系问题。在很长一段时间里， 人们对公共服务的认识存在着误区，认为公共服务的主体就是政府，将政府的公共服务职能等同于公共服务本身。在本次研讨会上，许多学者指出，政府的公共服务只是整个社会公共服务的一个组成部分，尽管这是一个非常重要的组成部分。公共服务既可以是政府提供的，也可以是非政府机构提供的，政府不要包揽和垄断公共服务，政府的公共服务要和非政府的公共服务有效分工和合作。
而在政府自身的职能体系中， 又必须处理好政府的公共服务职能与政府的其他职能的关系。党的十六大报告把政府的职能确定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这四项职能之间既有分工，又有内在的联系。在强调了政府的公共服务职能的同时，的确存在着如何处理好公共服务职能与其它政府职能的关系问题。在服务型政府建设的过程中，这些问题亟须深入研究。
二、公共服务的市场化问题
传统公共行政学理论认为政府是公共服务唯一的和当然的提供者。然而，自20世纪70年代以来，随着新公共管理运动的推进，公共服务市场化、民营化和社会化的趋势日益凸现。在本次论坛中，欧洲国家的代表交流了这方面的经验和认识。但是，对我国公共服务的市场化，与会者存在着不同的看法。
一种看法认为，随着我国市场经济的发展， 公共服务的市场化和社会化是必然趋势。我国现有的公共服务体制是在计划经济条件下建立起来的，它有两个典型的特点：一是公共服务基本上由政府部门一家独揽；二是政府依靠行政命令采用计划分配的方式提供公共服务。大量的事实证明，这种公共服务体制不仅使政府在人力、物力、财力上不堪重负，而且公共服务的效率和质量也难以提高。因此，必须引入市场机制，实现公共服务的方式由政府垄断的单一模式向多元化的模式转变。在我国近几年的改革过程中，公共服务的方式已经发生了一定的变化，除了政府部门，私人机构、非盈利机构和社区组织已经开始介入和参与公共服务，正在逐步成为公共服务的重要主体。今后，公共服务市场化、社会化的改革步伐必将进一步加快，市场机制在公共服务中的作用将得到更大的发挥。
但是，对于什么是公共服务的市场化，却有着两种不同的看法。 一种把市场化等同于民营化。我国许多地方进行的公共服务的市场化改革，就是将原先由公共部门提供的公共服务通过出售、承包、特许经营、出让股份等形式转让给民营机构，由他们来提供公共服务。另一种认为市场化与民营化是两个不同的概念，民营化只是市场化的一种形式，并不是市场化的全部。除了民营化，还可以通过其它的途径进行市场化改革。市场化的关键是竞争机制。只要引入了竞争机制，在许多领域的公共服务，无须实行民营化，公共部门同样能提高效率和质量。
另一种看法则对公共服务市场化整体上持谨慎的态度。他们认为， 尽管公共服务市场化有着许多的优点，但是，市场化并不能解决我国公共服务过程中的所有问题。有的学者比较了我国与西方国家的国情差异，认为在公共服务市场化的问题上，我国与西方发达国家之间有着很大的差距，不能盲目照搬西方发达国家的做法。西方公共服务市场化的动因和政治、经济、法律、文化等条件与我国有明显的不同，西方的公共服务市场化是在市民社会成熟、市场经济高度发达的基础上展开的，是强有力的社会自治力量和规范的市场机制对政府过度规制的一种回应。而我国目前正处于从计划经济向市场经济转型的过程中，市场发育很不成熟，市场机制很不健全，缺乏法治。无论是市场制度的约束力量，还是经济个体或市场中介组织的自律能力都十分有限。与西方发达国家相比，我国推行公共服务市场化的政治、经济、法律和文化条件并不成熟。因此，在我国，公共服务市场化一定要慎重，要冷静分析，逐步发展，不可盲目推行。否则，公共服务市场化难免会出现畸形发展或中途夭折。
有的学者则从发达国家公共服务市场化实践和我国改革过程中出现的问题角度表达了对我国公共服务市场化的担忧。主要的问题有两点：一是会出现公共服务的责任缺失问题。公共服务市场化之后，政府把提供公共服务的职能转包了出去，非政府机构承担了提供公共服务的职能。在市场化的机制下，这些机构都有盈利取向，为了追求利润最大化，它们可能会忽视公共责任和公共利益。而政府已经把公共服务的职能转包出去，所以也常常推卸责任，从而导致公共服务责任难以落实到位。二是会出现公共服务不公正的问题。公共服务市场化坚持“顾客导向”，顾客的最大特点就是以不同的货币换取不同的产品和服务，顾客的付费能力将决定其获得的服务的质量和数量。公共服务市场化将导致付费能力低者只能得到较低的服务，导致公共服务的等级化。显然，我国在实施公共服务市场化的改革中，应更多地注意这些问题，既充分利用市场化的积极功能，又能最大限度地限制和克服市场化带来的负面影响。
三、公共服务的改革创新
公共服务的改革创新是本次论坛的中心议题， 与会代表从各个不同角度对这一问题进行了研讨。
1.关于我国公共服务领域存在的主要问题
公共服务的改革创新是从现实存在的问题出发的。对我国公共服务存在的问题，与会者从不同的角度进行了剖析，反映强烈的问题主要有：1 ）许多地方政府对公共服务职能重视不够。尽管中央政府最近几年在这一方面有许多要求，甚至提出了建设服务型政府的要求，但是，很多地方政府的兴奋点仍然在经济发展上，一切围绕着GDP转，抓经济成了不少地方政府主要的，甚至是唯一的职能。 政府的服务职能被置于次要的，甚至可有可无的位置。导致这种状况的原因很多，片面的发展观、政绩观和片面的政绩考核机制是与会代表谈得最多的一些原因。2）公共服务的投入严重不足，导致某些公共产品供应紧张。教育、卫生领域存在的问题最为典型。3）公共产品的分配不公，城市和农村、 发达地区和不发达地区存在较大的差距。据《2000年世界卫生报告——卫生系统的绩效改善》介绍，中国在“财务负担公平性”方面，位居尼泊尔、越南之后，排名全世界倒数第四。4）公共服务体制僵化，计划色彩较浓，市场化、社会化程度较低，服务质量和效能不高。5）部分公共产品和准公共产品供求失衡、管理不善，出现了较严重的乱收费等腐败现象。人民群众反映较强烈的有，教育乱收费、计划生育乱罚款、医疗单位乱开药、乱收费等。
2.公共服务的国际比较
要进行改革创新，有效解决我国公共服务存在的问题，必须借鉴先进国家的做法，因此，许多与会者对公共服务进行了国际比较。由于不同的国情，各国形成了具有不同特点的公共服务制度和公共服务模式。目前，世界各国的公共服务模式大致可以划分为三种类型：一是“最低保障与兼顾效率型”或“自保公助型”的公共服务模式，这种模式在社会保障与社会福利等公共服务领域坚持以市场为主导、引进竞争和激励机制的制度模式，以美国和德国为典型代表。二是“全面公平性”或“国家福利型”的公共服务模式。这种模式把公平作为首要的价值理念，它强调以国家为主体，实行对全民的普遍保障。以英国和北欧国家为典型。三是“效率主导型”或“自主积累型”的公共服务模式。这种模式通过国家立法等强制手段，以个人或家庭的储蓄来进行自我保障。新加坡和智利是其典型。
社会保障和社会福利是公共服务的重要内容，借鉴和采用何种模式， 必须考虑我国的国情。有学者指出，我国应从以下方面入手构建有中国特色的公共服务模式。一是“社会性公共服务支出为主体”的公共服务支出模式；二是“科教优先”的公共服务增长模式；三是“广覆盖、低水平、兼顾公平与效率”的公共服务消费模式；四是“多中心治理”的公共服务供给模式。
3.我国公共服务创新的路径选择
与会者围绕我国公共服务如何改革创新发表了各种意见，主要有以下内容：
1）政府职能要尽快转变到以服务为核心的方向上来。我国公共服务的改革创新首先要从政府转变职能入手。我国在往后很长的一段历史时期内，政府仍将是公共服务最主要的提供者。但是，我国相当多地方政府的兴奋点，依然只在经济建设和经济发展，而且介入了许多具体、微观的经济活动之中。因此，当前最重要的任务是如何尽快实现政府职能的转变。政府，尤其是地方政府，要从过多的微观经济活动中摆脱出来，把自己的精力更多地投入到公共服务的职能中去，弥补市场缺陷，为经济社会发展创造良好的外部环境。
2）积极妥善推进公共服务主体的多元化和公共服务方式的市场化。我国政府要从经济建设型向公共服务型转变，但是，这并不意味着政府要包揽公共服务的全部事务，政府只是公共服务的重要主体，但不是唯一的主体。因此，公共服务也要从政府全能型、统包型转向有限型。政府要从公共服务的直接提供者转向公共服务的促进者、指导者和合作者。当然，公共服务主体的多元化和公共服务方式的市场化是一个渐进的过程，要与我国经济、政治、法律和文化的发展相适应，不可操之过急。
3）加强公共服务机构的能力建设。要改革和创新公共服务，加强公共服务机构的能力建设是一个重要的方面，否则，再良好的愿望也无法实现。与会者在这方面也有许多很好的建议，较为集中主要有：一是改革公共财政的支出结构，减少非公共服务项目的财政支出，将有限的资金投入到社会所必须的公共产品和公共服务的提供上来。二是采取措施增强公共服务机构从社会筹资的能力。三是加强培训，提高公共服务部门人员的素质和能力。
4）逐步健全公共服务的各项制度，不断提高公共服务的质量。与会者对以下制度的健全有着更高的呼声：一是合理划分中央政府与地方政府在公共服务领域的职责权限，发挥中央和地方在公共服务中两个方面的积极性。二是制定公共服务的最低标准，依据公共服务的最低标准合理公平地分配公共资源，逐步缩小城乡之间和地区之间公共服务上的差距，克服公共服务资源分配不公现象。三是提高公共服务的透明度和公开化程度，加大对公共服务的监督力度，严格禁止和杜绝公共服务中的乱收费、乱涨价现象，保证公共服务的质量。
本次论坛是我国首次以公共服务为主题的中欧政府管理高层论坛， 尽管由于时间等因素的影响，有许多问题未能充分展开，有些观点未能得到与会者的一致认同。但是，论坛对公共服务展开的全方位的研究，与会者的许多独特的看法和观点，将对我国公共服务的理论研究和公共服务的实践产生非常积极的影响。