美国对外民主渗透活动的机制、手段与特点，本文主要内容关键词为：美国论文,民主论文,手段论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D502 文献标识码：A 文章编号：1005-9245(2011)01-0057-09
民主渗透是美国对外扩张的重要工具，是确保美国国家利益实现的重要手段。冷战结束后，民主渗透在美国的战略地位大幅提高，成为美国国家安全战略的核心内容之一。厘清美国对外民主渗透的机制、重点领域、基本手段和特点，对于我国有效抵御美国的民主化战略有重要的现实意义。
一、美国对外民主渗透活动的机制与行为体介绍
美国对外民主渗透的机制是一个非常庞杂的体系，具有参与行为体众多、参与行为体类型多样、活动方式繁多、涉及领域广泛的基本特点。美国政府开展民主渗透活动的方式并不是将资金直接提供给受援国的政府机构，而是通过一些国际非政府组织来推动受援国的民主发展。美国对外民主渗透活动的基本机制是美国政府机构、国际非政府组织（美国的非政府组织或是在美国注册的国际非政府组织）、受援国的非政府组织三位一体的运作体制。其中美国政府机构或是具有官方背景的美国非政府组织充当幕后老板负责指挥、引导的作用，负责确定基本的民主渗透目标、重点领域和方向，以赠款或是合同的方式提供资金，组织安排一些国际非政府机构负责实施具体的项目。国际非政府组织的作用相当于二传手，他们主要负责将美国政府的资金（赠款或是合同酬金）再分配给本土的机构，这些组织运用自身的专业知识和多年的经验负责指导、管理、监督具体的民主渗透活动。最后，受援国的本土非政府组织则充当美国民主渗透的马前卒，他们活跃在受援国的政治舞台上，开展各种具体的民主渗透活动。美国政府退居幕后，必要时给予一定的外交支持，而国际非政府组织则打着非官方的旗号开展活动，推动受援国实施民主政治、经济改革。总的来看，这一体制便于美国隐藏自身的政治、经济等方面的利益，追求美国的外交政策目标，把一些美国政府不能做，不便于做的事情交给非政府组织来完成，同时免受目标国政府或是国际社会对其干涉他国内政的诟病。
美国的政府机构和具有官方背景的非政府组织主要负责提供资金、确立实施战略目标和重点，组织和引导国际非政府组织开展民主渗透活动，并对它们的活动进行监督和管理。在众多的美国对外实施民主渗透的机构中，美国国务院是最重要的行为体，在其中发挥着决策、监督、管理和协调职能。美国国务院多个机构参与对外民主渗透活动，主要机构及其职能有：
国际开发署在世界各地提供经济、发展和人道主义援助来支持美国的对外政策目标。它是美国实施对外民主渗透最主要的机构，是美国海外民主渗透资金最大的提供者。自1990年以来，国际开发署在世界120多个国家开展民主渗透项目，从1990-2005年，国际开发署用于民主渗透的资金数量达80.47亿美元（按照2000年美元不变价格计算）①。2006-2008年，国际开发署在世界各地88个国家实施民主项目。国际开发署实施民主渗透项目内容丰富、涉及领域广泛，其中包括支持独立媒体、劳工、司法改革、地方治理、强化立法机构和选举等。它的特点是由它支配的民主资金总量大，单个项目所占有的资金多，项目执行周期长，民主援助的效果也最突出。国际开发署的机构特点是分散、驻地使团管理为主的模式。国际开发署的民主渗透项目主要是由国际开发署驻地使团负责设计和管理的。国际开发署的驻地使团的技术官员负责发展战略和进行分析，设计项目以及监督项目的实施，挑选项目合作伙伴等。技术官员实施监督的手段包括：收集、审查实施伙伴递交的执行报告，进行实地考察（至少一月一次）等。国务院对外援助局办公室提供的数据显示，2008财政年度，美国民主渗透资金达20.25亿美元，资金总额的15%，约3.06亿美元分配给了华盛顿的执行机构，其中包括国际开发署、国务院地区局和相关的机构如国务院民主人权与劳工局。85%的资金约19.5亿美元拨给了驻地使团，主要是国家使团②。国际开发署民主与管理办公室（设在华盛顿）支持国际开发署在世界各地的民主渗透项目，主要方式是提供技术支持，自身也实施少量的民主渗透项目。
国务院民主、人权和劳工局(DRL)的主要职责是在全球推进民主、保护人权和国际宗教自由，除主持几个全球性问题（如民主促进、拐卖人口、宗教自由、尊重劳工权利等）政策的制订和实施外，还负责管理地区民主基金和人权与民主基金。该局主要向美国的非营利组织提供赠款，在脆弱的民主国家和独裁国家以强化民主体制，促进人权，构建公民社会。2006-2008年，国务院民主、人权和劳工局在世界66个国家开展项目。该局资助一些创新性的项目，属于民主风险基金，重点是应对突发事件提供及时、短期的援助。此外，该局能够在一些领域填补国际开发署民主援助方面的空缺，如朝鲜、叙利亚等国不在国际开发署的民主渗透名单之列，但它们却是国务院民主、人权和劳工局工作的重点。尽管国际开发署在大多数国家表现比较活跃，投入资金数额较多。但在一些国家如中国、伊朗它所投入的资金少于国务院民主、人权和劳工局。2008年，该局在30多个国家实施多种项目，57%的资金用在伊拉克，28%的资金用在中国、古巴、伊朗和朝鲜等国③。它的项目管理方式不同于国际开发署，采用集中管理模式，该局华盛顿总部的工作人员通过收集和审核季度报告，实地考察的方式（通常每年访问一次）来对项目进行管理和监督。
国务院教育和文化事务局(ECA)。国务院教育和文化事务局是美国实施公共外交的主要机构。公共外交的内涵丰富，活动包括：通过广播和因特网、图书馆以及设在外国的其他外展服务设施（如电台等）向外国民众提供信息，管理国家教育和职业交流项目，从事文化外交如：举办艺术展览和音乐演出等④。国务院教育和文化事务局的主要工具是向其他国家的民众和精英提供信息和开展文化交流活动，通过这些活动，让受援国的社会精英、未来的政治领袖直观感受美国式民主的运作，接受西方的民主价值观和思想理念，培育亲美的政治社会势力，为将来主导受援国的政治发展形势做准备。
美国国际广播理事会。自冷战以来，美国国际广播理事会就一直借助其麾下的众多电台来传播美国的民主政治理念和文化，抨击对手内政，对以苏联为首的社会主义国家实施渗透。国际广播理事会包括美国之音(VOA)、世界网络电视台、古巴广播、自由欧洲/自由广播(RFE/RL)和自由亚洲电台(RFA)等。国际广播理事会(IBB)的职责包括审查和评估电台的运作、分析节目的质量和效率以及职业的忠诚。
国务院国际毒品和执法事务局(INL)。该局在公正与民主的管理援助框架下的项目重点放在刑法部门的体制构建上，它主要支持如下领域的改革：改革刑事程序法、促进对立的、依据证据的审判原则；向法官、检察官和辩护律师提供培训和技术援助，在受援国开展反腐败项目。2008年，国务院国际毒品和执法事务局管理的民主与公正的管理目标下的援助资金达2.9亿美元，其中大部分资金用在阿富汗、哥伦比亚和伊拉克⑤。
国务院对欧洲与欧亚地区援助协调办公室(EUR/ACE)。该办公室主要负责协调和监督美国在东欧、原苏联地区18个国家实施的双边经济、安全、民主和人道主义援助。
美国国务院中东伙伴计划(MEPI)，属于美国国务院近东事务局的一部分。2002年12月，美国总统发起了一个计划，旨在中东和北非地区促进改革和培育民主，同时将其作为打击暴力极端主义的一个工具。中东伙伴计划在17个国家实施项目，项目通常分为四个领域：经济领域、政治领域、教育领域、妇女领域。其中政治参与和扩大妇女的权利属于公正和民主的管理援助的范畴。中东伙伴计划项目同国际开发署等机构的项目不同，它的项目通常是跨界的地区性项目。中东伙伴计划除了针对一些专门性请求提供大额赠款以外，每年它还直接向一些受援国的本土非政府组织提供赠款。
美国地区局。1995年下半年，美国在原苏联地区新独立国家使馆发起了“民主基金小额赠款项目”。该项目是一个向受援国组织或个人提供赠款、支持其民主计划的灵活的、快速反应机制。美国驻新独立国家各国大使馆公共事务处负责管理这个项目。各国大使馆内设有民主委员会，委员会成员由各国大使、一名国家信息署公共事务官员以及大使认为合适的任何个人组成。目前，美国国务院欧洲与欧亚事务局、南亚、中亚事务局拥有这类项目。
一些美国其他政府机构也负责实施一些民主渗透项目。2004年1月，美国国会创建了千年挑战公司，该公司使用一种全新的方法来提供国际发展援助并补充国际开发署的工作。这种新方法的核心就是依据一些国家政府实施良治的实际表现，而非仅仅依靠这些国家的人道主义需求和其他的需求来提供援助。千年挑战公司制定了16个官方标准来决定哪些国家有资格获得公司资助的项目，这些标准主要可以分为三类：鼓励经济自由，造福人民和公正的治理，其中公正的治理就包含政治民主的标准。千年挑战公司也资助一些“入门项目”，主要是帮助一些不具备他援助资格的国家提升能力，使之获得援助的资格。2008年，千年挑战公司在16个国家实施了与民主渗透活动相关的项目如反腐败、地方治理。国际开发署负责监督和管理千年挑战公司的入门项目。
国防部参与的扩展性的国际军事教育和培训(IMET)项目是由美国国务院与国防部国防安全合作局共同负责管理的一个项目。该项目创建于20世纪90年代，它致力于实现以下目标：培养对文官控制军队原则的理解和尊重；依据国际认可的人权标准完善军事司法体系和程序；向参与项目的军方、文官培训者介绍和宣传美国职业军事建制和美国人的生活方式，其中就包括美国式的民主价值理念、尊重人权和法治理念。该项目旨在受援国军队中培育亲美的力量和美国利益的代言人。美国司法部国际刑事犯罪调查培训援助项目(ICITAP)主要宗旨是在民主原则和尊重人权的基础上，帮助外国政府提升专业执法机构执法的水平，以支持美国的外交政策目标。国际刑事犯罪调查培训援助活动包含两种类型的援助项目：在国际维和行动的背景下发展警察力量；提升新生民主国家现存警察力量的执法能力。美国劳工部国际劳工事务局向其他国家提供各种赠款和合同，打击童工和其他非法活动，这些活动是与美国的民主渗透和人权政策联系在一起的⑥。
美国国家民主基金会(NED)是一个具有官方背景的非政府组织。国家民主基金会资金主要来自每年的国会拨款。国家民主基金会有四个附属机构：国家民主研究所、国际共和研究所、国际选举体系基金会、国际劳工团结美国中心。这些机构主要依靠国家民主基金会的资助，同时他们也积极参与美国其他政府机构如国际开发署开展的民主渗透活动。国家民主基金会通过提供赠款活动，直接或间接地支持受援国非政府组织、民主活动积极分子、非政府组织领导人、宗教、商业和劳工领导人、人权活动积极分子。除此以外，美国国家民主基金会还是美国与世界其他国家实施民主渗透机构、国际多边机构、非政府组织、民主研究组织交流和沟通、开展合作与协调的重要平台和联系中枢。美国国家民主基金会的特点是项目周期短，一般一年左右，并且项目资金在各地区和国家分配比较平均。类似的官方非政府组织还有欧亚基金会。美国金融大亨索罗斯的开放社会研究所也是美国开展民主渗透活动重要的民间力量。
在美国对外民主渗透活动中，一些美国的非政府组织或是在美国注册的国际非政府组织凭借自身拥有的知识和丰富经验成为美国官方机构的重要合作伙伴。众多的非营利机构如著名的自由之家、卡特中心、亚洲基金会、国际新闻网、美国律师协会东欧欧亚法律计划、美国和平研究所等是美国政府的主要资助对象。美国政府向他们提供资金、资助具体实施对外民主渗透项目。比如，国际新闻网主要从事培育独立媒体方面的活动。美国律师协会东欧欧亚法律计划则主要在原苏联地区实施一些针对受援国法治领域的民主渗透项目。
除了一些非营利机构参与到美国对外民主渗透活动中以外，一些非营利公司和营利性公司也是美国政府的重要合同合作伙伴。他们同美国政府机构如国际开发署签订合同，为美国政府提供特定领域里的服务换取相应的酬劳。这类机构主要包括：切莫尼克斯国际顾问公司、发展协会、发展替代公司、康特帕特银团等。比如，切奇顾问公司主要为各国政府机构、国际组织和私立性质部门提供技术援助、管理顾问和研究服务，它的工作领域涵盖援助项目的所有阶段，其中包括需求分析、项目设计、项目实施和执行评估。还有一些职业团体也是民主渗透活动的主要参与者，如国家立法机构国际间会议(NCSL)、国际城市管理者协会等。
美国各大学的“理论阶层”对美国对外民主渗透的政策和执行方式具有很大的影响力。数量众多的大学研究中心、智库参与有关民主渗透战略和手段的研究、讨论、评论及教学工作。一些研究中心从事特定国家或地区民主问题的研究工作，其中最负盛名的是卡内基国际和平基金会的“民主与法治项目”和斯坦福大学胡佛研究所拉里·戴尔蒙德、麦克·麦克福尔所从事的民主研究项目。自由之家、国家民主基金会、IFES（前身是选举体系国际基金会），美国国家民主基金会《民主》杂志和国际开发署民主与管理办公室也是重要的研究机构。这些科研机构接受美国政府提供的专项资金，为美国政府出谋划策，进行一些可行性研究、总结归纳民主渗透活动的经验，针对某个目标国量身定做民主渗透战略等等。
二、美国对外民主渗透活动的重点领域和主要手段
美国拥有多种多样的民主渗透手段，针对受援国国情的不同，具体实施的目标和手段也作相应的调整，灵活多变地进行渗透和干预。美国对外民主渗透活动的重点领域分别是：法治领域、强化民主体制和责任管理、扩展政治自由和竞争、构建公民社会。
在法治领域，美国的目标是改革和完善受援国法律、体制和司法机构，提升司法机构独立监督行政程序的能力，促进人权发展。强化司法机构的目标是提升司法机构的独立性，使之不受行政机构和其他权力行为体的干预，提高司法机构的工作效率等。在这个领域的项目包括：在提高司法机构权力和职能方面，美国的主要手段是通过立法援助，提升司法机构、立法机构、检察官、律师的社会地位和权力；增加司法机构的预算；合理化和强化司法体系的整体管理水平；提高司法从业人员的职业素养和培育和发展司法从业人员的社会团体也是美国实施司法机构援助的重点领域。美国资助相关非政府组织组织了大量的对法官、检察官、法院管理人员、律师进行培训的项目，提高他们的职业素养、更新法律知识。美国通过一些国际非政府组织积极支持受援国创建法官协会、司法从业人员协会、法学学生联合会等非政府组织，帮助这些组织形成继续教育的培训能力，培养本土的培训导师，并对这些组织提供组织管理、法律倡议、利益表达等方面的培训。同时美国还向文职警察力量提供培训和技术援助，提高他们自身的责任和体制能力，向目标国提供刑事犯罪技术培训，改善相关执法机构预防犯罪的能力。
美国对受援国立法机构援助的目的是：帮助增强立法机构的能力，提高其效率和代表性，进一步促进受援国民主化。在构建立法机构能力方面，美国的主要做法是：对议员进行培训，培训内容涉及民主的实质，对一些具体的政治和经济主题进行培训；对立法的过程、议会委员会在立法程序中的作用、公开听证会的意义以及如何开展选区外展服务等。其次，构建立法机构工作人员的能力也是美国关注的问题。美国对议会工作人员开展培训，内容涉及预算分析和政策分析、立法研究、法案草拟、加强媒体与议会的联系、加强议会与选民的联系等等。除此以外，美国还向一些国家的议会提供物质设备，强化基础设施如建立图书馆和信息体系，提供报告办公设备等。同时，美国还积极支持非政府组织和媒体对议会的监督，向主张促进议会透明度和责任的非政府组织提供资助，对倡议型非政府组织进行援助，对记者进行立法方面的培训等等。在改革受援国的法律体系方面，美国的主要做法是美国政府出资向受援国派遣专家，为受援国立法、法律、法规提供专家建议，帮助受援国起草法律，资助与创建法律倡议型非政府组织、提供立法援助，调解和解决争端，支持为妇女和少数民族争取平等的立法和司法权力的法律倡议运动，为他们提供资金和援助法律，支持通过法律途径解决自身的问题。在促进受援国人权发展方面，美国的主要做法是派遣人权监督员，培训和资助本土的人权监督员，及时报告侵犯人权事件和从事预防侵犯人权的工作。支持受援国本土的人权倡议型组织，积极支持将人权案件带入司法审判程序，吸引国际社会和舆论的关注，以此向目标国政府施压。
在强化民主体制和责任管理领域，美国的目标是促使目标国政府部门高效、透明地提供社会公共产品与服务，扩大社会参与和监督的渠道，帮助受援国按照相互制衡和监督的原则分权，促使负责安全的部门进行有效的监督并行使民主职能，支持针对所有体制和部门的反腐败项目。
美国积极推动受援国中央政府与地方政府层面的分权，主要做法是培育体制层面的改革、构建并提高地方政府的体制能力、支持公民参与地方政府管理。为推动地方政府与中央政府的分权，美国向受援国政府提供分权政策方面的建议，并施加外交压力，迫使受援国政府启动分权进程。同时，美国出资派遣法律专家，帮助这些国家重新起草有关地方政府权限的基本法，支持和资助地方各级选举，创建地方政府官员协会。加强构建地方政府的体制能力也是美国实施地方分权项目的重要目标。在这方面，美国主要向地方政府官员提供服务、预算和会计，项目设计与发展、资源动员、公民外展服务以及非政府建立关系等方面的培训。为了扩大社会参与，美国积极支持公民参与地方政府的管理，主要手段是对地方层面的倡议型非政府组织进行培训，鼓励地方政府与之进行合作。
美国还积极借助联合国发展项目等多边机构与组织开展反腐败项目。通过建立独立的审计机构、反腐败委员会、采购机构、政府机构和立法机构、非政府组织、独立媒体、商业部门的援助来消除腐败，积极促进社会力量参与对政府部门的监督，主要监督政府的预算和财政支出活动。在强化民主管理方面，美国还在受援国开展国际军事教育与培训项目，对负责军队管理的文职人员、军队领导人进行培训，支持警察和安全团体之间的对话。
在扩展政治自由与竞争领域，美国的主要目标是促进自由、公正、透明的多党选举，促进构建代议制、构建负责任的政党。在选举方面，美国为选举管理、选举立法、规则和选举委员会提供专家建议。受援国每次议会选举或总统大选之前，美国都会向受援国的选举提供资金和培训，向公民提供选举教育，帮助公民参与动员投票运动，培训选举观察员，资助投票出口民意测验，电视辩论等活动。美国还积极支持国际社会管理的选举，并资助临时议会开展相关的活动。
在政党发展方面，美国积极帮助创建民主政党、并向所有重要的主张民主的政党进行援助，内容包括组织运动技巧、研究公共态度、强化内部组织结构方面提供培训，对各政党在地区组织发展、内部管理、选取服务、投票、领导人培养、成员招募和培训等方面进行援助。对民主活动积极分子，领导人进行培训，帮助政党注册登记、投票运动进行登记，安排政治行为体参与圆桌讨论，解决争议，促进政党议会代表与选民和选区之间的对话与交流。
在公民社会领域，美国的主要目标是促进构建活跃的非政府组织和独立媒体。在支持独立媒体发展方面，美国的主要做法是为受援国独立媒体提供设备和培训，支持有关公民教育类广播和电视节目的制作，对受援国的记者、编辑和媒体管理者进行培训，提高他们的报道能力、商业媒体运作和管理能力。美国认为发展有活力的公民社会是确保实现良治的一种途径，并且可以在草根阶层培养民主文化，推动目标国实施民主政治改革。在支持非政府组织发展方面，美国主要是向非政府组织提供种子资金、对非政府组织在组织管理和公民参与方面提出建议，在内部民主化管理和实践方面对非政府组织进行培训，对非政府组织的创议活动进行支持，支持建立与民众联系的有效渠道，改善代表民意和提供服务的能力。为了消除这些国家非政府组织对美国资金的依赖，美国还积极培养这些非政府组织和独立媒体资金募集能力，鼓励它们从本国寻找财源。美国认为，培育深厚的民主文化是民主政治体制能够得以持续下去的关键。在公民教育方面，美国的主要目标是目标国的下一代，帮助发展有关公民权利和责任的公民教育课程，帮助发展诸如：私有、责任、宽容和公正的理念。美国还出资帮助一些国际非政府组织、本土非政府组织设计、实施公民教育项目。最后，美国还广泛开展针对受援国各个领域的文化、教育交流活动，其目的是让目标国的精英阶层直接感知西方的文化思想和自由民主制度，培育美国的代理人或亲美阶层，对这些国家政治经济改革的方向施加潜移默化的影响。美国的主要做法是安排目标国精英前往西方国家进行短期的访问或学术交流，通过举办会议、研讨会、政府、学术、科研机构之间建立伙伴关系等途径来向目标国的精英阶层灌输西方的价值理念。
三、美国对外民主渗透活动的特点
美国对外民主渗透机制化程度不断提高。在政府体系内将美国对外民主渗透机制化、制度化始于里根执政时期，克林顿上台后在这方面迈出了重要的步伐。克林顿政府采取了多种机制化的措施，其中包括在国务院地区局设立专门负责民主援助的助理国务卿帮办职位，将国务院人权和人道主义事务局更名为民主、人权和劳工局。在国家安全委员会设立民主促进主任的职位，在行政机构成立了一个跨部门的工作小组，专门从事民主和重组国际事务预算方面的协调工作。通过这些步骤，美国的对外民主渗透问题已经被成功地纳入到美国的外交决策程序中。此外，克林顿政府还强化了民主渗透在美国对外援助中的地位。国际开发署将民主促进列为促进可持续发展总体战略的四个核心因素之一，在全球项目局成立民主与管理中心，要求所有的国际开发署驻地使团更多的关注民主促进问题，并且在决定援助分配时要更多的考虑受援国的民主状况。同时要求驻地使团在制订年度执行计划时，必须单独列出民主促进的计划。“通过这些措施，进一步将民主因素植入美国外交决策过程，把民主渗透作为美国政府机构的基本职能，使民主渗透的政策措施逐步制度化、固定化、长期化。”⑦
美国对外民主渗透方式灵活多变，依据国情的不同而调整。美国认为世界各国不存在单一的民主发展蓝图，因为每个国家的政治发展需求、历史和政治文化遗产是不同的。美国分析这些国家的独特变量，依据国情的变化来调整实施民主渗透的目标、侧重点、方法与策略。在独裁国家如朝鲜、缅甸、叙利亚等国，美国的主要目标是扩大民主力量的政治活动空间，培育亲美的改革政治势力。美国资助这些国家民主势力的重要方式是支持信息的自由流动，关注人权问题。美国通过增加因特网出版物和论坛来扩大交流的可能，帮助民主势力获得克服和规避审查制度的手段。在一些拥有集权体制，但国际接轨程度较高的国家如越南，美国的主要做法是监督和报告侵犯人权的活动，利用这些国家不断增长的多元主义和经济自由，来培育多元化的公民社会。近年来，一些新兴的民主国家先后出现了经济、社会发展困顿、政治体制不稳定、腐败猖獗，普通民众对民主体制失去信心的现象，美国针对这些国家的主要做法是巩固民主体制，支持建立监督机构、提高政府的效率、运作机制的透明度，强化法治、对民主政体业绩不佳的原因和领域进行分析，进行一些经济、社会发展援助项目等等。
美国利用非政府组织充当对外民主渗透活动的马前卒。美国的对外民主渗透活动带有极大的隐蔽性。美国利用非政府组织充当美国实施对外民主渗透的主要工具。美国国际开发署同私立志愿组织(PVO)⑧、大学、私立商业公司以及其他美国政府机构、外国政府机构、受援国本土的非政府组织建立了密切的伙伴关系。国际开发署大约同3500多家美国公司和300多家美国私立志愿组织合作。⑨这些非政府组织参与美国的对外援助活动，它们程度不同地依赖美国政府提供的资金支持，这些组织和机构在世界各地用各种方式和方法来实施援助活动。这些非政府组织不仅服务领域广泛，而且机构专业化特征明显，每一个非政府组织都拥有一批自己的专家队伍和专业志愿队员，同时他们还具有处理和解决各类相关问题的专业背景和丰富的实践经验，作为他们开展专业服务的支撑系统。2000年，美国管理与预算办公室(OMB)总共拨付给开发署72亿美元，由非政府组织实施援助项目资金总额为40亿美元，转移给东道国、政府间资金转移、支持公共国际性组织和商品进口的资金占32亿美元。⑩
将民主渗透活动融入到其他发展援助活动中。对外援助是美国对外政策的一个重要工具，美国积极把提供对外援助与受援国的民主改革意愿紧密地联系在一起，迫使受援国按照美国设定的条件进行民主改革。美国政府认为，民主与管理的目标不能孤立地追求和实现，发展援助必须与外交和国防密切配合，并且所有的美国政府项目必须关注共同的战略优先。国际开发署在其他领域如经济增长、人口、医疗和营养、环保、危机和灾难应对等方面的成功与民主化和良治密切相关。这些领域里的成功在民主的成长和持续方面发挥了一个补充性、相互作用的催化剂的作用。将民主与管理项目与其他项目融合在一起将会产生更大的效果。(11)为了使美国对外援助项目与美国的对外政策目标保持一致，2006年美国改组外事部门，美国国际开发署并入美国国务院，美国国务卿赖斯任命美国国际开发署署长同时兼任国务院对外援助局局长(DFA)，并且授权对外援助局局长管理所有国务院和国际开发署的项目和资金，并设立国务院对外援助局局长办公室(state/F)。此外，受援国民主方面取得的进步是获得美国援助数量多少的重要尺度。国际开发署资金在各个国家的分配，必须考虑这些国家在民主方面的进步。国际开发署针对每一个国家的援助目标必须支持美国对该国的外交政策优先目标。美国对某一受援国的援助规模取决于该国政府实施改革的意愿和该国政府部门外非政府组织发展存在的机会。(12)美国经济和军事援助项目都设有与民主问题相关的门槛。如，2004财政年度合并拨款法案做出如下规定：禁止向乌兹别克斯坦政府提供援助，除非乌兹别克斯坦满足下列条件：尊重人权，建立一个真正的多党体制，确保自由和公正的选举，自由表达，媒体活动自由等。2006、2007年，美国国务卿没有向国会递交有关乌取得民主进步方面的报告，因此对该国的限制条款依然生效。美国把对外民主渗透活动融入到其他的发展援助活动之中，既提升了民主渗透活动在美国外交政策中的地位又强化了民主渗透的效果，同时增大了在受援国开展活动的合法性，进而增强了它的隐蔽性。
同其他美国政府机构、国际多边机构的协调与配合。为了更好地实施民主渗透战略，美国非常注重加强同西方国家的合作，并充分发挥国际机制的作用，支持一些民主机构，建设志同道合的民主共同体，刻意营造国际民主发展的大环境，来促进和支持民主发展。美国不仅同受援国政府的相关机构进行合作，还同多个美国政府机构、非政府实施机构、国际多边组织与机构密切合作，尤其善于借助国际多边机制和平台来为自身的民主利益服务。美国同联合国(UN)相关机构、世界银行(WB)、欧盟塔希斯计划(EU-TACIS)、欧洲重建与发展银行(EBRD)以及亚洲发展银行(ADB)建立了密切的联系，并且美国常常把这些国际多边机构作为民主渗透活动的重要工具和平台，向目标国国家联合施压。如，国际开发署同世界银行、国际货币基金组织合作，鼓励中亚国家改革国家政策。世界银行在中亚各国私有化和财政政策方面的结构性贷款通常是在国际开发署的帮助下设计完成的，这样做强化了美国的政策对话和美国对受援国的技术指导和引导。在针对中亚各国的选举援助方面，国际开发署同联合国发展项目、索罗斯基金会、康拉德·阿迪努尔基金会、欧盟塔希斯计划以及欧洲安全与合作组织建立了紧密的联系。美国时常让这些国际多边机构在前面冲锋陷阵，为自身的一些民主渗透活动争取合法性。
美国的对外民主渗透机构相互之间注重协调配合，共同推进美国民主利益的实现。美国的对外民主渗透活动，令人眼花缭乱，究其原因就是参与美国对外民主渗透活动的行为体多种多样，而且它们各自实施民主渗透的方法各异，手段不同。但是，在美国国务院和国际开发署的指挥、协调下，这些机构共同参与，从不同角度和层面开展民主渗透活动，相互协调配合，共同致力于美国民主利益的实现。如，国际开发署、国务院民主、人权和劳工局会定期举行小组协调会议，避免彼此之间的民主渗透项目重叠并力求相互之间互补。国务院民主、人权与劳工局在向目标国提供民主赠款之前，都会向各国大使馆、国际开发署的驻地使团了解以前项目的实施效果和基本情况，征询他们对未来项目的意见和看法。
美国资助的非政府组织数量庞大，数以千计，在全球各地开展从事民主渗透活动。这些组织及其所从事的活动在局外人看来纷繁庞杂、一派乱象，实际上却管理有序、组织得当。美国借助国际开发署援助顾问委员会指导非政府组织活动如何配合美国的外交政策目标，美国民主渗透的重点领域和方向，并向非政府组织提供如何获得美国政府的资助或合同方面的咨询，引导非政府组织为美国的战略利益服务。而美国驻各国大使馆部分工作组和国际开发署驻地使团则在对象国对这些机构的活动承担管理和协调的职能。这些管理、协调机制的存在，使得美国能够从各种角度、各个层面、各个领域，密不透风地开展民族渗透活动。
长、短线项目结合，灵活应对目标国政治形势的发展。美国的民主渗透活动项目既有执行周期长、资金数额巨大、致力于培育深层的民主土壤的项目，也有一些应对突发状况、执行周期较短的赠款项目。比方说，美国在中亚实施的交流与培训项目以及公民教育项目，这些项目的宗旨是通过交流和培训，培育对美式民主的认同，为中亚的市场经济和民主体制巩固培植深层的政治文化土壤。这些项目需要长期的投入和努力，国际开发署心知肚明，不遗余力。在短线项目方面最有代表性的是2002年美国国务院民主、人权和劳工局在欧亚地区建立快速反应紧急资金，该项目对所谓的人权活动积极分子和民主异见者、独立媒体记者提供及时、小额的紧急赠款，为他们提供法律援助，鼓励他们在本国发挥作用，配合长远民主渗透目标的实现。
收稿日期：2010-12-13
注释：
①National Research Council:IMPROVING DEMOCRACY ASSISTANCE:BUILDING KNOWLEDGE THROUGH EVALUATIONS AND RESEARCH,The National Academies Press,Washington,D.C,p.1.
②GAO Report:Democracy Assistance:U.S.Agencies Take Steps to Coordinate International Programs but Lack Information on Some U.S.-funded Activities,p.14.http://www.gao.gov/new.items/d02471.pdf.
③ GAO Report:Democracy Assistance:U.S.Agencies Take Steps to Coordinate International Programs but Lack Information on Some U.S.-funded Activities,p.23.http://www.gao.gov/new.items/d02471.pdf.
④ Kennon H.Nakamura:U.S.Public Diplomacy:Background and Current Issues,Congressional Issue Brief,Congressional Research Service,Washington D.C.,December 18,2009,p.2.
⑤ GAO Report:Democracy Assistance:U.S.Agencies Take Steps to Coordinate International Programs but Lack Information on Some U.S.-funded Activities,p.51.http://www.gao.gov/new.items/d02471.pdf.
⑥ 作者按：美国与民主渗透活动有关的项目还有大中东和北非计划（BMENA）。2004年6月9日，八国集团在里海峰会上发表宣言《同大中东和北非地区构建进步伙伴和共同未来宣言》，这被视为G8在该地区推进自由、民主和繁荣迈出了历史性的一步。随后，G8集团成员与大中东和北非地区国家进行了一系列会议。美国国务院毒品执法事务局也从事少量的民主渗透活动。
⑦ 罗艳华:《美国输出民主的历史与现实》，世界知识出版社2009年4月，第257页。
⑧ 作者按：非政府组织（NGO） 的内涵比私立志愿组织（PVO）宽泛，PVO这里指的是：免税的、非赢利性组织，它接受来自普通民众的金钱、义务劳动或者其他种类的支持，PVO主要从事志愿的慈善性质的或者发展援助活动。本资料内容来自美国国际开发署网站。
⑨ USAID FY2008 Agency Financial Report,p6,http://www.usaid.gov/policy/afr08/usaidfy08afr_lowres_508.pdf.
⑩ GAO Report:USAID Relies Heavily on Nongovernmental Organizations,but Better Data Needed to Evaluate Approaches,
http://www.gao.gov/new.items/d02471.pdf.
(11)USAID paper:Democracy And Governance:A Conceptual Framework,p.5,http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/publications/pdfs/pnacd395.pdf.
(12)USAID's Assiatance Strategy for Central Asia 2001-2005,http://www.usaid.gov/regions/Europe_eurasia/PDAB400.pdf.
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