新一轮粮价周期与政府的反周期政策，本文主要内容关键词为：周期论文,粮价论文,新一轮论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革以来，我国市场粮价经历过三次大的起伏，呈明显的周期波动特征，三个峰值分别出现在1983年、1989年和1995年。如果以峰值为中心，将峰值到来之前的上升阶段和峰值过后的下降阶段界定为一个周期，则可以大致地将1987年以前划分第一周期，将1988年～1992年划分为第二周期，1993年～1997年为新一轮粮价周期。
在前两个周期中，政府曾采取过一些调控措施。如在1984年第一个周期的上升阶段之前，曾采取过降低征购基数、提高征购价格、超购加价等激励性措施；在1985年该周期的下降阶段以后，采取过加大农业结构调整步伐、降低粮价的边际刺激作用等措施。在1988年～1990年第二个周期的上升阶段，通过国民经济的治理整顿，将资源更多地配置于粮食生产（如强制进城民工回乡务农）；在1991年～1992年本周期的下降阶段，采取过建立粮食专项储备制度、调整粮食品种结构等措施，试图既保护农民积极性又不至于产生新的过剩。政府在这两个周期中所采取的调控措施，虽然带有反周期的作用，但还称不上系统的反周期政策。在新一轮粮价周期中，由于有前两次调控的经验积累，加之市场化改革的大环境已经形成，政府所采取的调控措施构成了系统的反周期政策体系。全面总结新一轮粮价周期中的反周期政策，总结经验，剖析失误，对提高政府今后调控粮食市场的水平是非常有意义的。
一、粮价上升阶段的反周期政策
新一轮粮价周期的上升阶段是悄悄到来的，起初并没有引起政府的警觉。上升阶段的前期，粮价上涨非常缓慢，政府仍以库存充足、供给宽裕为制定粮食政策的认识基础。1993年2 月国务院召开全国粮食产销政策发布暨订货会，出台了保留定购数量、放开收购价格、粮食实行最低保护价、农业生产资料实行最高限价、改粮棉“三挂钩”为价外加价、改省间粮食计划调拨为市场交换、调低农林特产税税率和支持粮棉主产区发展经济等政策。这一系列政策的出台，使我国粮食生产和流通的市场化程度大大提高。在粮价缓慢回升的背景下，政府对执行这些政策是有信心的，社会各方面对这些政策的评价也是积极的。因而，1993年10月召开的中央农村工作会议重申了这些政策。然而，当1993年11月大米价格率先大幅度上涨的局面出现后，政府对10个月前出台、2 个月前刚刚重申过的粮食政策发生怀疑，重新对粮食的生产和流通加强控制。这包括：
1.抑制零售价格。国有粮食部门对工业用粮的价格早已放开，对城镇居民的口粮价格经过1991年和1992年的调整，实现了购销同价，进入1993年后全国多数地方放开了销售价格。粮价暴涨局面形成后，国务院召开了平抑粮价紧急会议，要求各地的国有粮食零售企业最迟在1993年12月31日之前开始挂牌限价销售粮食，敞开供应，挂牌价格由政府统一制定，所需粮食来源于中央和地方的储备粮。由于挂牌价格大大低于市场价格，可用于抛售的储备粮为数有限，不少地方不得不改敞开供应为定向定量销售。1994年6月份以后， 各地将定购粮用于对城镇居民的定向、定量、定价销售，以替代前一段时期的用储备粮挂牌限价抛售。此后，中央和地方也动用过部分储备粮，以解决一些突出矛盾。从1993年底到1995年9月，国家先后抛售了2000多万吨储备粮。
2.恢复粮食定购。1993年农业体制改革的一个重大突破，是粮食定购部分实行“保量放价”，即国有粮站仍代表国家与农民签订5000万吨粮食交售合同，但价格由市场决定。议购部分只下达指导性收购计划，粮站与农民之间没有合同关系。1993年底、1994年初，政府在推行国有粮店挂牌限价销售政策的过程中，感到储备粮不可能长期动用下去，国有粮食部门掌握的粮食又是按市场价收购来的，按政府定价销售会发生价差损失。要控制国有粮食部门的销售价格，就必须控制其收购价格，而控制收购价格又会使国有粮站收不到粮食。为使国有粮食部门按政府确定的价格收到足够多的粮食，就必须从1994年新粮上市起恢复既定量又定价的粮食定购制度。鉴于1993年没有制定定购价，只是年初公布过最低保护价，而这个保护价到1994年6月已大大低于市场价，因此， 国家决定在这个保护价的基础上提价40%，作为1994年度的国家粮食定购价格。全国定购规模仍为5000万吨贸易粮，这只相当于当时全社会商品粮的38%左右。政府希望有更多的社会商品粮在自己的控制之下，于是提出要掌握70%的粮源，这意味着国有粮食部门要再收购4000万吨贸易粮。这部分粮食虽名为议购粮，由于价格低于市场价，为完成此任务，不少地方搞成“二定购”。
3.控制粮食流通。十多年来的事实表明，每当粮食供给宽裕、价格跌落时，决策层倾向于认为流通渠道不畅；而每当粮食供给紧张、价格上涨时，决策层又倾向于认为流通渠道过多，搞乱了市场秩序。这次政府又将控制粮食流通作为控制粮食价格的重要措施来抓。中央和地方政府都出台了控制粮食流通的对策。中央出台的对策有：为确保国有粮食部门优先收购到足够多的粮食，规定以县为单位，未完成定购任务之前关闭收购市场，禁止任何单位和个人参与收购；销区粮食企业必须到产区县以上粮食批发市场买粮，不得到农村直接收购。地方政府对粮食流通的控制更为直接，主要是搞地区封锁，如黑龙江省禁止大豆出省，江苏省禁止大米出省，河北省对玉米出省实行许可证管理等等。
4.加大生产压力。实行家庭联产承包责任制后，农民虽有了生产经营自主权，但现实生活中农民的生产经营自主权受到很大限制，种什么、种多少，并不完全由自己决策。在粮食问题上更是如此。1994年以后，粮食生产管理方面所存在的自上而下的压力传递机制重新发挥作用，一级压一级，逐层分解任务，最后直至强制农民种粮。恢复南方早籼稻生产就是一个典型例子。1994年、1995年，中央对南方各省前几年粮食尤其是早稻面积和产量大幅下降提出了严厉的批评，这些地方又将这种批评的压力逐层向下传递，以至基层政府不得不采取一系列行政措施，强制性恢复没有比较优势的早稻生产。
上述反周期政策是1993年底粮价暴涨局面出现后陆续出台的，而集大成者则是1995年初出台的粮食省长负责制。这些反周期政策与省长负责制相辅相成。一方面，粮食省长负责制的实行，使反周期政策的执行主体由中央一家变成几十家。从粮食省长负责制的具体内容来看，前一段时期中央推行的反周期政策得到继承，中央在粮食生产、购销、市场调控等方面要做的事情，继续由省级政府来做。另一方面，实行粮食省长负责制的一个不言而喻的目的，是加大缺粮省发展粮食生产、提高粮食自给率的压力，以缓解全国粮食总量平衡的矛盾。
二、粮价下降阶段的反周期政策
粮价的下降阶段同样是悄悄到来的。进入1996年以后，市场粮价开始下降，粮食滞销的苗头开始出现。由于起初粮价下降速度非常缓慢，决策层还没有从粮价大幅度持续上涨的阴影中走出来，思维仍停留在粮价上升阶段，把已经出现的粮食滞销苗头解释为局部地区、个别品种的流通不畅，不承认粮食供求关系已经发生变化。因此，为刺激粮食生产，国家决定从1996年新粮上市起大幅度提高粮食定购价格，全国平均提价幅度为42%。并按保本微利的原则相应提高定购粮的销售价格。一方面市场粮价在下降，另一方面又大幅度提高定购粮的购销价格，从而导致当年秋粮上市后，市场粮价跌落到定购粮的购销价格以下，农民出现“卖粮难”、国有粮食部门出现销粮难。收购环节市场价低于定购价、销售环节市场价低于国家定价的局面一直持续到1997年下半年。
中央政府对市场粮价下降问题是非常重视的，积极采取调控措施，试图将市场粮价托住。1997年新粮上市之前，政府托市的目标是将市场粮价拉到定购价以上；1997年新粮上市后，政府托市的目标有所降低，以1996年出台的定购粮基准价（比实际执行价低10%）为保护价，按保护价敞开收购。以托市为目标的反周期政策有：
1.增加粮食储备收购。主要是增加中央储备收购，以期通过增加粮食总需求，来平衡粮食市场供求关系。中央储备粮收购的来源有两个方面：一是将国内粮食供不应求而国际市场粮价较低时即已签订合同、国内市场粮价下降时陆续到货的中央进口粮转为储备，不投放国内市场；二是向余粮较多的主产区分配储备收购指标。增加中央储备粮收购，有利于避免进口的粮食冲击国内市场，有利于吸纳消化主产区比往年增加的供给量。1996年至1997年上半年，国家累计下达了3000多万吨的储备粮收购计划，使中央粮食储备规模大大超过1993年底的水平，创历史新纪录。这个期间，地方粮食储备收购规模也有近1000万吨，如山西省、陕西省将按保护价收购的粮食充作省级临时储备。
2.由各地制定粮食保护价。中央储备粮的利息和保管费是由中央财政支付的，受中央财力的限制，中央不得不要求地方政府参与托市行动，试图将政策成本的一部分分摊到地方财政。国务院于1996年11月中旬发出通知，明确要求各地对议价粮按市场价敞开收购。市场粮价低于定购价时，要按当地政府制定的保护价收购，保护价要参照定购价制定，因按保护价收购而发生的亏损由省级粮食风险基金支付。由于省级粮食风险基金规模很小，有的地方又不到位，如按保护价敞开收购后可能发生的亏损非常大，因而这项政策的落实程度很低。据统计，按国务院的通知要求制定收购保护价的只有18个省、市、自治区，而且他们中的多数并没有按保护价敞开收购，只是按农户交售定购粮的一定比例分配保护价收购指标。有的省把按保护价敞开收购的责任推到地、县级政府，而地、县级的粮食风险基金落实情况更差，更无力承担按保护价敞开收购的责任。保护价收购指标以外的余粮，以及没有制定保护价的地区的农民余粮，得不到保护价政策的支持。结果是政府托市的目标没有达到，即市场粮价低于定购价的局面未能得到扭转。
3.由中央统一制定粮食保护价。从自1996年底到1997年上半年的粮食保护价政策未能得到很好落实一事中，中央决策层得到两点启示：一是执行保护价政策所发生的亏损，不能简单地用保护价与当时的市场价的差额来估算。这是因为，市场价是一个变量，不同时间、不同地方都不一样，无法准确估算国有粮食部门执行保护价收购所发生的损失。而且，保护价与当时的市场价的价差，只能理解为国有粮食部门执行保护价收购的机会成本，并非实际支出。按保护价敞开收购，将市场粮价拉到定购价之上以后，国有粮食部门就既可以把定购粮顺价销售出去，又可以把按保护价收购的粮食顺价销售出去，并不发生价差损失。不过，由于粮食连年大幅度增产，按保护价敞开收购会使国有粮食部门的收购总量大大超过正常年份的收购总量，而国有粮食部门的销售量能保持正常年份的水平即属不易，因而国有粮食部门年末结转库存肯定要大大超过正常年份水平。政府对超过正常年份水平的这部分库存，应当承担其利息和保管费用。二是中央与地方托市的责任要划分清楚。由于中央财政收入占国家财政收入比重下降的趋势没有改变，使得市场调控这类需要中央统一履行的政府职能，不得不由中央与地方共同承担。由各省制定保护价，承担按保护价收购所造成的亏损，既不合理，也难落实。尽管在分配中央储备收购指标时对主产省有照顾，但所分到的中央储备指标不足以消化增产的余粮，主产省仍要承担很大的收储责任。主产省的粮食风险基金肯定不足以承担当地国有粮食部门超量库存的利息和保管费用支出，缺口部分中央应给予一定补贴。
根据这两点启示，国务院于1997年7 月召开了全国粮食购销工作会议，出台了新的办法：（1）制定统一的保护价。 前一段时期是由各地参照定购价自行制定保护价，结果是有的地方制定了，有的地方没有制定，有的地方定的高，有的地方定的低，有的地方配额保护，有的地方全额保护。这次则要求全国统一行动，以定购基准价为保护价。并要求敞开收购，不得拒收、限收。（2）确定超额库存量。1996 年粮食年度末国有粮食部门的实际周转库存，扣除正常年份应当具备的周转库存量，即为政府应当补贴利息和保管费用的超额库存量。对1997年粮食年度库存量，则按预计的收购量，扣除预计的销售量和正常年份应当具备的周转库存量，推算超额库存量。（3）确定补贴水平。 对超额库存占用贷款的利息，按不同品种和收购价格、同期农副产品收购贷款利率计算据实补贴。对超额库存的保管费用，按原粮每0.5公斤每年补贴0.03 元。
4.减少进口、增加出口。由于1996年我国粮食增产3800万吨，国家储备和企业库存大幅度增加，粮食总量明显过剩。国家决定减少粮食进口，适当增加出口、积极发展边贸。主要是停止进口总量过剩的玉米，减少进口缺口缩小的小麦，并对粮食出口给予适当补贴。
5.重提品质问题。在1992年前后第二轮粮价周期的下降阶段，南方早籼稻大量过剩，很多人批评我国的粮食政策过于重视产量目标，忽视了品质的提高，于是逐步削减了早籼稻的种植面积。而到了新一轮粮价周期的上升阶段，即1994年和1995年，人们又发现早籼稻供不应求，必须尽快恢复南方早籼稻生产，产量目标占了上风。进入1997年新一轮粮价周期的下降阶段后，在粮食总量过剩、尤其是品质较差的南方早籼稻过剩的背景下，“品质优先论”再次压倒“产量优先论”。这次虽然没有提倡削减早籼稻面积，但出台的政策明显歧视早籼稻。1997年7 月在规定以定购基准价为保护价的同时，还规定，稻谷保护价要适当拉开质量差价，优质稻的保护价按不低于基准价制定，有条件的地方可以适当高一些；对质量较差、销售对象窄的早籼稻某些品种，其保护价可在基准价基础上适当下浮。
三、完善反周期政策的建议
在新一轮粮价周期的上升和下降两个阶段，政府对粮价的调控是有成效的。这不仅体现在抑制粮价上涨和控制粮价下滑上，更主要的是初步建立起市场经济条件下的反周期政策体系，为今后政府应付市场粮价波动积累了经验。但是，从决策层的指导思想，以及反周期政策的实际操作来看，还有许多问题有待解决。今后要做的工作，可概括为两句话：更新指导思想，完善政策工具。
（一）更新指导思想。
1.把反周期政策与粮食体制改革区别开来。目前我国的粮食经济还是一种过渡形态的经济，粮食体制处于变革之中。体制变革与市价波动交织在一起，人们容易把反周期政策与体制变革混为一谈。其实，反周期政策是一种短期的、随供求关系的变化而经常调整的政策；而粮食体制变革则是长期性、根本性的政策调整，是整个国民经济体制变革的重要组成部分，不能随供求关系的变化经常调整。粮食体制的变革可能给市场粮价带来一定的影响，但决不能因市场粮价的波动而使粮食体制出现反复。尤其在粮价的上升阶段，要更多地采用短期政策工具，如抛售储备、增加进口等，来平抑市价，不能回到依靠行政控制的旧体制上去。必须认识到，粮价的上升，从根本上讲是供给小于需求造成的。平抑粮价的根本出路在于增加供给，寄希望于通过恢复定购制度使政府控制一部分粮食的购和销来平抑市价是不现实的。因为，在供给量没有增加的情况下，政府控制着一部分粮食的购和销，势必使另一部分政府控制之外的粮食的市场价格以更大幅度上涨；由于平市价差拉大，政府控制着的这部分粮食隐含着巨大的租金收益，这必然引发寻租行为。粮食体制的变革要始终坚持市场化方向，在这个过程中当然要注意避免引起市场粮价过度波动。市价波动较大时可以放慢甚至停止体制变革，但轻易不要向旧体制回归。切忌把体制的变动当作一种反周期政策工具，否则，一旦出现市价波动就去变动体制，会造成思想上的混乱，使人们无所适从。
2.给市场机制以较大的调节区间。在市场经济条件下，要靠市价的波动来调节供求关系。当供不应求时应靠价格上涨来刺激供给的增加、抑制需求的增长；反之，当供过于求时应靠价格的下降来刺激需求的增加、抑制供给的增长。这是市场经济运行的内在要求，也是市场调节的盲目性、破坏性所在。实施反周期政策的目的，正在于既要发挥市场机制的调节作用，又要控制市场波动的幅度，把市场调节的盲目性和破坏性降到最低限度。应当注意的是，实施反周期政策并不是要扭曲市场信号，必须给市场机制以较大的调节区间。这是因为，在粮价上升阶段，过早实施平抑市场的反周期政策，不利于市场信号对增加供给、抑制需求的作用；在粮价下降阶段，过早实施托市的反周期政策，则不利于市场信号对增加需求、抑制供给的作用。最高限价和最低保护价之间应有较大的距离。有关部门正在筹划的粮食价格安定带制度，留给市场机制起调节作用的安定带应当宽一些。
3.树立周期观念，把握周期特征。10多年来，我国市场粮价呈现出明显的周期波动特征。今后，市场粮价仍将周期性地波动。决策层对这一点应当有深刻认识。出台调控措施时，一定要把当时的市场环境放在整个周期中考虑，弄清处于周期的什么阶段。在粮价上升阶段，应当采取措施刺激粮食生产，但不能盲目悲观，应想到粮价下降阶段会出现供给过剩；在粮价下降阶段，应当采取措施限制供给严重过剩品种的生产，但也不能盲目乐观，应想到粮价上升阶段的供给不足。另外，调控粮食市场时，应分析预期的形成情况。因为，中国市场粮价波动的一个显著特征是趋势性上涨与趋势性下降交替发生，上涨或下降持续的时间在一年以上，而不是年度内的季节性涨落。进入上涨或下降阶段后，人们往往预期上涨或下降要持续很长时间。上涨或下降的预期一旦形成，会促使企业和农户作出与政府调控目标相反的决策。一般而言，涨价预期会使企业和农户增加库存，这实际上是降低了供给量，从而会推动价格上涨；降价预期会使企业和农户削减库存，这实际上是增加了供给量，从而会推动粮价下降。如1996年进入新一轮下降阶段后，在降价预期的作用下，产区粮食部门担心销不动，没有收购的积极性。销区用粮单位随用随调、库存降到最低限度，结果加剧了市场粮价的跌落。因此，调控措施的出台应有利于淡化企业和农户的预期，不能推进预期的形成。这要求，在粮价上升阶段，不要人为制造粮食紧张的气氛；在粮价下降阶段，不要过于宣扬粮食生产取得的成绩。
（二）完善政策工具。
1.关于储备制度。无论在粮价上升阶段还是在粮价下降阶段，储备制度都是最重要的反周期政策工具。从理论上讲，抛售储备粮，可以平抑市价的暴涨；增加储备收购，有利于遏制市价下滑。但从实际效果看，储备制度的运作并没有达到预期目的，这与储备制度运作过程中一系列漏洞的存在有关。无论是抛售储备粮还是增加储备收购，都不得不层层依托国有粮食系统去执行，而国有粮食系统作为企业，利润目标自会左右其行为。由国有粮食系统执行抛售任务，实际上是用储备粮支撑国有粮食部门的销售而不必动用其周转库存，抛售储备达不到增加供给的目的。储备收购由国有粮食部门层层往下分指标，很难实现直接从农民手中收购的设想，倒是为国有粮食部门消化自身的周转库存提供了便利。另外，由于中央储备粮的利息和保管费用是由中央财政负担的，在粮食滞销的情况下，地方争着要中央储备指标，并不愿意增加本级储备。这样，储备收购对市场粮价的拉动作用就要大打折扣。决策层已经充分认识到这些问题，并提出了完善的思路，即建立人、财、物由中央垂直管理的中央储备调节体系，把中央储备粮与地方储备粮、粮食企业的周转库存分库存放。本文认为，从长远看，还应培育多个粮食流通渠道，形成政府储备粮抛售和收购的代理人市场。政府可以在多个流通渠道之间有所选择，彻底打破目前这种由国有粮食部门独家代理、“挟粮自重”的局面，提高抛售储备粮对市价的抑制、增加储备收购对市价的拉动的效果。
2.关于最高限价和最低保护价。储备制度的运作必须有一个价格参照系，即当市价上涨到什么水平时该抛售，市价下降到什么水平时该收购。这就是最高限价和最低保护价。在新一轮粮价周期的上升阶段，最高限价政策的主要内容起初是规定定点国有粮店主要品种的销售价格，供销售的粮食来自储备粮，在储备粮收购价格的基础上按保本微利原则顺加作价。后来，最高限价政策演变为收购环节的定购制、销售环节的配给制。除少数地方定购粮的收购量小于定向销售需要量、必须将一部分按市价收购的粮食转为平价粮外，推行最高限价政策并不需要财政补贴。但这是以实行定购制度、按低于市价的定购价向农民收购粮食为基础的。从最高限价政策及其演变物——定购制和配给制的运作情况看，存在以下问题：最高限价的确定缺少依据，与市价的差距太大，极易导致寻租现象的发生；限价的范围只有定点国有粮店，覆盖面太小；低价向农民定购粮食，把限价政策的成本转嫁给粮食生产者，不利于刺激生产的发展。今后，在废除定购制和配给制的条件下，应这样来制定最高限价政策：最高限价的水平可定高一些，可以城市中等收入居民的承受能力为限（对低收入居民可实行目标补贴），轻易不要控制粮价的上涨，更不能把控制通货膨胀的希望寄托在控制粮价上；在市价逼近最高限价时，要及时抛售储备；储备抛售完后市价仍高于最高限价时，可动用行政手段冻结整个市场粮价。
在新一轮粮价周期的下降阶段，最低保护价政策本身不断调整，先后于1996年11月和1997年7月两次出台保护价政策。 虽然第二次出台的保护价政策比第一次出台的保护价政策有所进步，但二者运作过程中都存在一些问题。第一次出台的保护价政策存在以下问题：参照定购价制定保护价，使保护价水平偏高；由省级粮食风险基金补贴国有粮食部门按保护价收购所发生的价差，因风险基金规模小、价差含义不明而无法操作；保护政策的成本由主产区承担，既不合理，又不可行。这次出台的保护价政策基本没有落实。第二次出台的保护价政策也存在一些问题：按定购基准价制定保护价，使保护价仍然偏高；对国有粮食部门的超正常库存，很难进行核定；不利于国有粮食部门政策性业务与经营性业务的分开；由中央和地方按1∶1.5的比例追加省级粮食风险基金，使增产粮食多的地方财政负担加重。应吸取这两次的经验教训，进一步完善保护价政策：保护价不能定得太高，能使生产者得到20%的成本利润率即可，不能按以前制定定购价的原则来制定保护价；将保护价收购转入国家储备，使储备政策和保护价政策有机地统一起来；当按保护价收不到粮食而又需要补充储备时，可通过进口解决。
3.关于粮食风险基金。粮食风险基金是为储备制度、最高限价政策和最低保护价政策等的运作提供资金支持的。由于粮食风险基金是利用原财政预算中的粮价补贴资金建立起来的，而这笔资金原先分别列入中央和省两级财政预算，中央又无法统一起来，所以不得不相应建立中央和省两级粮食风险基金。有的地方在省以下也建立粮食风险基金。多级粮食风险基金格局的形成，从表面上看使各级财政都分担责任，使整体调控实力增强，其实不然：省级财政预算应当安排的粮食风险基金，多数没有达到规定的规模，省以下的粮食风险基金更不落实；多级风险基金、多级调控主体，不利于分清责任，不利于提高调控的效率，也不利于形成全国统一市场。应下决心将各级粮食风险基金统一到中央，使风险基金与其他反周期政策工具更加协调一致。
在完善上述既有的政策工具之外，还应发展新的反周期政策工具，如粮食抵押贷款、农作物保险、期货保值等。
标签：库存控制论文; 中央储备粮论文; 基金风险论文; 农业论文; 三农论文; 国家部门论文; 价格保护论文; 市价论文; 调控论文;