日本国立大学“独立行政法人化”决策过程分析，本文主要内容关键词为：行政法论文,日本论文,国立大学论文,独立论文,过程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，日本国立大学遭遇到前所未有的变局。几年来沸沸扬扬的是否取消国立大学的问题终于有了答案。2000年5月26日， 在许多国立大学的反对声中，文部大臣中曾根弘文正式表明99所国立大学和“大学共同利用机构”将由国立机构转为独立行政法人（注：（文部省）表明国立大学法人化[N].朝日新闻，2000-5-27.）。可以说，这是日本近代高等教育产生以来，国立大学面临的第一次重大的地位危机。
本文将对国立大学“独立行政法人化”（简称“独法化”）政策制定的起因与经纬、相关争论及具体方案加以梳理，并剖析这一措施的基本性质、核心理念与社会评价，这将有利于我们把握日本今后高等教育改革的政策走向，同时也有助于丰富我们对世界高等教育改革的认识。
一、何谓“独立行政法人”
“独立行政法人”的直接法律根据至少有两个，一个是1999年7 月8日通过的《独立行政法人通则法》（以下简称《通则法》）， 它是规范所有“独立行政法人”的一般性法律；第二是“个别法”，它将在设立某个具体的“独立行政法人”时制定，用以规范该独立行政法人的名称、目的、业务范围等有关事项。所有的“独立行政法人”都必须对应一个“个别法”。
根据《通则法》第二条，“独立行政法人”所从事的业务和事业应具备的基本条件是：对国民生活及社会经济的安定有重大影响，但没有必要由国家来充当其实施主体，同时又很难交予民间实施，然而又必须交给某个主体去独自实施（注：独立行政法人通则法（拔粹）[A].松崎稔，小泽弘明编.激震！国立大学——独立行政法人化之去向[C].未来社，1999，174.）。从事这种业务和事业的主体就是“独立行政法人”。该法第二条第二款还规定了一种“特定独立行政法人”作为“独立行政法人”中的特例，它与一般的“独立行政法人”的区别在于，其职员身份是国家公务员。
上述规定所提示的最基本的信息是，“独立行政法人”不是政府机构（这里特指中央政府机构），由此我们可以解读国立大学“独法化”的根本目的在于改变国立大学的“国立”性质，把它变为非国立机构。当然，“独立行政法人”虽然不是国立机构，但也不是民间机构，而是一种介乎政府与民间之间的特殊机构。
二、国立大学“独法化”的直接起因及其经纬
将国立大学法人化的想法早在五十年代就有人提过，1971年中央教育审议会的报告也曾提及这一问题，1984年的临时教育审议会同样对这一问题进行过探讨，但只埋下了“今后还须讨论”的伏笔而未能形成结论（注：中曾根弘文.在国立大学校长·大学共同利用机关长等会议上的文部大臣说明[Z].2000-5-26.（http://www.monbu.go.jp/news/00000456/））。那么，是什么原因促使日本政府下决心令国立大学“独法化”的呢？
这次能对国立大学动大手术，与日本经济衰退背景下的行政改革有直接而密切的关系。80年代“繁荣”一时的泡沫经济过后，日本经济萎靡不振，内需不足，市场疲软，生产下降，经济增长减缓，国际竞争力减退，整个社会也毫无生气。在这一背景下，人们对日本式市场经济模式提出了疑问，认为曾取得巨大成功的国家主导型的现代化已经不能适应新时代的要求，特别是在经济全球化和文化多元化的条件下，官僚主义窒息了经济发展和社会生活的内在活力。于是，以精简机构、整合功能、裁撤冗员、削减行政预算、提高效率为主要内容的行政改革便成为日本政治、经济、教育等领域的改革当中最为重要的改革。行政改革会议（桥本龙太郎首相亲任会长）1997年12月提出的《最终报告》指出：“要重新构筑这个国家的形态，最为优先的，就是改革臃肿僵化的政府组织，实现能与有效实施重要的国家机能相适应的、精干、高效、透明的政府。”（注：行政改革会议.最终报告[R].1997-12-3.
（http://www.kantei.go.jp/gyokaku/report-final/ ））在行政改革的处方中，有一种思路是将政府的规划决策功能与实施功能分开，并彻底划分官民事业的界限，把一些政府机构分离出去，令其只发挥实施功能，或者让民间经营，这样机构的数量和国家公务员的数量均可得到裁减。于是，这一思路指导下的各种改革方案纷纷出笼，例如将邮政省中具体的邮政事业、大藏省中的造币印刷事业、厚生省中的国立医院、文化厅中的国立博物馆等分离出去，使其成为独立行政法人。
在这个过程中，国立大学逐渐成为政治家们棋盘中的一个棋子。起初，日本政府并没有把国立大学作为精简对象。早在1996年，行政改革委员有马朗人（担任文部大臣以后立场发生了变化）和町村信孝文相就曾明确表示过反对将国立大学“独法化”的看法。1997年9 月的行政改革会议也决定将国立大学排除在“独法化”对象之外。同年12月行政改革会议的《最终报告》虽然表示了这一改革的可能性，但1998年的各种政府改革方案也并未触及这一问题。然而，1999年以后形势发生了逆转。削减公务员数量的目标发生了变化，从而政治上的“凑数”成了国立大学“独法化”的导火线。一段时期以来，公务员的裁减数量一直是各种政治势力大做文章的筹码，在政府方面，1997年提出的基本目标是将公务员的数量削减10 %，到了1998年底则开始提出削减20 %的思路。1999年1月，自民党和自由党在讨价还价的基础上提出了用10 年时间削减25%公务员的目标，正是这一小渊内阁行政改革的新指标对国立大学的“独法化”产生了决定性影响。削减25%公务员的目标意味着，如果把国立大学置于“独法化”对象之外，这个计划的实现几乎是不可能的。在这种情况下，国立大学约12.5万人的教职员才被政治家们相中。于是，国立大学“独法化”进程迅速加快，1999年9月， 文部省一改既往的立场，表示有条件接受国立大学“独法化”。今年5月， 文部省更正式确定了将国立大学“独法化”的方向与日程表。
三、关于国立大学“独法化”的争论
在酝酿国立大学“独法化”的过程中，始终存在着赞成与反对两种完全对立的主张，并且斗争相当激烈，甚至可以说这一斗争直到现在也未停息。
不可否认，国立大学的“独法化”与政治上的“凑数”有直接关系，但如果把国立大学“独法化”简单地归结为政治“凑数”的结果，则未免过于简单。行政改革派之所以要推动国立大学“独法化”，也是因为它与行政改革的根本目标是一致的。行政改革派认为，国立大学“独法化”可以引进市场竞争机制，促进国立大学提高效率。他们认为，在高等教育的入学率已经达到50%的今天，国立大学的精英教育理念与实践已无法满足国民的需要。有位国立大学的前校长认为，国立大学的教师“几乎没有向纳税人回报的思想，大体都是由于个人的兴趣（而从事教育和研究），因此教育不可能从旧的‘为学问而学问’的状态中走出来”（注：举行讨论，通向协议[N].朝日新闻，2000-6-6.）。 国立大学的非效率性表现在：第一，国立大学内部滋长着过分的平等主义，教师干多干少一个样，学生学好学坏一个样；第二，不同大学之间的预算分配过于固定化，东京大学等本来条件就相当好的7 所旧帝国大学反而受到特别关照，这样无法刺激地方国立大学的积极性（注：用竞争原理增强紧张感[N].朝日新闻，2000-5-27.）；第三，国立大学的经费使用存在着巨大的浪费，目前国立大学每年的预算额达2700亿日元，但由于僵化的单年度预算制度，大学每年申请的经费必须在当年花完，这造成了每个年度末普遍的为花钱而花钱现象；第四，国立大学征收的学费、附属医院的收入、社会各界的捐赠、企业委托研究的资金等都是收归国有，无法为国立大学直接带来收益。以1999年度为例，国立大学的预算中，中央财政的负担约占57%，而其他经费虽然也是来源于国库，但它们实际上是国立大学自己的“创收”，如学费和入学费（占19.3%）、国立大学附属医院收入（19.3%）、产学合作收入（4.4%）、 借款（2.9%）和其它款项（3.9%）等，但这些收入只能在上缴国库后重新进行分配（注：预算与人事自由度将增加[N].朝日新闻.2000-5-26.）；第五，私立大学在日本大量存在，其中也不乏出色者，这表明国立大学并不特殊，没有必要将其置于国家的保护伞之下；第六，国立大学目前被文部省统得过死，只有成为独立的行政法人才能真正实现学术自由和大学自治，国立大学在人、财、物方面才会有更大的自主权。第七，从现实性来看，在其他省厅大搞“独法化”的情况下，公务员数量高达138136人（仅次于邮政省的303911人，占第二位）的文部省不进行机构精简，是说不过去的（注：藤田宙靖.国立大学与独立行政法人制度[A].松崎稔，小泽弘明编.激震！ 国立大学——独立行政法人化之去向[C].未来社，1999，184～207.）。
以国立大学协会、日本科学者会议为代表的文教界人士坚决反对国立大学“独法化”。反对派人士认为，国立大学“独法化”完全是为了让教育从属于经济，这将从根本上否定大学教育与研究的特殊性。他们认为，第一，教育和研究与经济根本不同，它的成果并不能直接换算成金钱，特别是文学、哲学等对日本的文化建设极为必要但却不能与经济利益直接联系的学科，它们将会在这种经济主义的风潮下趋于萎缩（注：池内了.国立大学的独立行政法人化是砍掉文化[A].松崎稔， 小泽弘明编.激震！国立大学——独立行政法人化之去向[C].未来社，1999，68～70.）。第二，如果国立大学“独法化”， 那么长期在预算分配中处于不利地位的地方国立大学就必然处于不公平的竞争地位，让它们为了生存去筹措资金将把它们推向困境（注：对运营前途的灰暗抱有危机感[N].朝日新闻，2000-5-24.）。第三，教育和研究也与机动车检查等领域不同，后者是简单的定期重复性工作，而前者更需要长期的创造性劳动，因此以同样思路改革国立大学将从根本上扭曲教育与研究的性质。第四，国立大学“独法化”以后，学费上涨成为不可避免，这样，势必将一些十分优秀但家境清寒的子弟拒之门外（注：阿部谨也.大学改革与自由化[J].现代思想，青土社，Vol.27-7，108～112.），国立大学的公益性无法得到维持，教育的机会均等原则无法得到体现。第五，也是最为重要的一点，即《通则法》的种种条款都说明所谓“独法化”以后政府对大学的监控不是少了，而是多了，不是轻了，而是重了，从政府脱离出去并不意味着就可以享受更多的自主权（注：日本科学者会议编.国立大学真的将消失？[C].水曜社，1999，29～32.）。
上述争论都从不同的角度揭示了国立大学“独法化”的利与弊，在客观上为完善这一政策起到了积极作用。
四、妥协后的国立大学“独法化”方案
国立大学“独法化”始终面对着巨大的反对压力，因此，政治妥协是这项制度诞生不可缺少的条件。
1999年9月7日，国立大学协会一方面表示反对原原本本地套用《通则法》，另一方面又提出了“独法化”的最低条件（注：国立大学协会第一常置委员会.关于国立大学与独立行政法人化问题（中间报告）[R].1999-9-7.（ http://www.asahi- net.or. jp/ ～ bh5t-ssk/net/netjouti1_1.htm）），实际上是对“独法化”做出了让步。9月20日，文部大臣有马朗人也发表了妥协性的说明，其要点也可概括为两点：第一，“独立行政法人”制度原本并非为国立大学而设计，因此在国立大学“独法化”必须辅以特别的法律或措施；第二，在这一前提下，“独法化”可以扩大国立大学的自主权，促进大学个性化，因此较之现行制度为佳（注：有马朗人.在国立大学校长·大学共同利用机关长等会议上的文部大臣说明[R.].1999-9-20.（http://www.asahi-net.or.jp/～bh5t-ssk/net/netmonbu990920））。2000年， 行政改革派也做出相应让步。自民党教育改革实施本部2000年3月22 日决定：教育和研究目标的设定将充分尊重大学的意见；教育和研究的评价委托给专门的第三者机构；校长的人事安排采取尊重大学主体性的手续，不实行主管大臣直接任免的制度等基本方针（注：将国立大学变为独立法人[N].朝日新闻，2000-3-23.）。5月9日，自民党文教部会等党内团体又对此做了进一步阐发（注：自民党文教部会等.建议：关于今后的国立大学状况[R].（http://ha4.seikyou.ne.jp/home/kinkyo/Akako2000no6-1.htm#06/15_7））。26日，中曾根文相表示“独法化”一定要以扩大大学自主权和尊重大学特点为前提。
根据国立大学协会和文部省的方案，国立大学要实现“独法化”，除了《通则法》和“个别法”以外，还必须有第三个法律依据——“特例法”，用以体现各国立大学所共同具有的区别于其他独立行政法人的特点，其关键在于保障大学自治与学术自由。由表1我们可以看出， 在1999年文部省的方案中，《通则法》中不利于教育研究的长期特点、不利于大学的自主权和教授自治等方面的规定，都在不同程度上被修改；而那些有利的部分则基本未动。文部省希望，未来的“特例法”或特例措施则必须体现表1中对《通则法》的修正与补充。
表1.实施“独法化”前后的国立大学政策待遇对比（注：根据文部省.国立大学独立行政法人化的检讨方向[R].1999-9-20，http://www.monbu.go.jp/news/00000368）制表，制表时稍加改动。）
现行制度 《通则法》的基本方针
名称
某某大学 由"个别法"规定
业务
只有学校教育法,而无
由"个别法"规定; 法人业务
(范围) 关于国立大学业务范围 仅限于个别法所规定之本来业
的特殊规定务与附带业务
(出资) 国立大学不出资法人的出资只限于"个别法"
所规定的本来业务与附带业务
(业务方法书) 无规定法人在业务开始时,应写业务
方法书,由主管大臣认可、公
布.
(学生名额)根据相关规定,通过预
无规定
算进行管理
(负责人) 无明确规定法人1、监事数人(其中1名为
外部人员),其他负责人由"
个别法"规定;负责人的名称、
数量等均由"个别法"规定.
(内部组织)作为国家行政组织有法 由法人决定,通知主管大臣
律规定,变动须经文部
省批准
目标无相关规定主管大臣制定3～5年期限的中
期目标;制定时应听取评价委
员会的意见,并与财务大臣协
商;中期目标应尽量量化.
计划无中期计划和年度计划 各法人制定计划,由主管大臣
批准、发表.主管大臣批准时
,应听取评价委员会的意见,
并与财务大臣协商,有要求修
改的权力.
评价从说明责任的观点出发 由主管大臣任命的评价委员会
,有义务让第三者机构
在中期计划结束后进行评价,
进行评价 主管大臣可根据评价结果对法
人的存续与否等做出判断.
人事(身份)国家公务员有国家公务员和民间型两种
(任免) 校长、教员及机关人员 法人代表由主管大臣从具备条
均由学校根据教育公务 件者中任命,职员等由法人代
员特例法选出.表任命.
(工资) 由国家规定各法人可根据职员业绩自主
决定,报主管大臣,并予公布
(服务) 教职员必须遵守国家公 适用国家公务员法(但手续相
务员法应简化)
(工作时间)有法律规定由法人规定,报主管大臣,并
公布.但应以一般的国家公务
员的工作条件为基准.
(劳动权) 有团结权、团体交涉权 有团结权、团体交涉权,无争
,无争议权.
议权.
(编制) 有制度规定,如有增员
由法人自主决定.
,须通过文部省的预算
管理而实现.
财务全部由国家投资:每年 政府可投全部或部分资金;用
(财源) 向文部省要求预算,并 途不特定,可以越年使用;一
经国会批准;用途特定 次性投入款项的用途不特定,
,单年度必须用完.可越年使用.
(学费) 不论文理科,标准统一
除特殊规定外,成为法人收入.
,收归国库.
(捐赠金等)捐赠与委托研究等收入 除特殊规定外,成为法人收入.
全部收归国库.
(储备金) 将剩余部分积累起来用 在"个别法"中分别规定不同的
于决算上的不足部分或 法人在中期计划结束的年度如
充当设施建设费何处理储备金( 如一半上缴国
库、一半内部保留等).
(设施建设)文部省负责,通过财政
通过"运营交付金"及其它措施
投入中的长期贷款对全 拨款; 中期计划应有关于设施
国的国立大学进行有计 与设备的记载,由主管大臣批
划的建设.准;关于长期贷款及发行债券
可通过个别法实现.
(土地建筑)国有财产,由国家处理
作为政府对大学的投资,必要
时大学可以无偿使用国有财产
,重要财产的处理须报主管大
臣批准,批准时会尽可能尊重
法人自主性
(会计原则)以会计法规定的会计制 企业会计原则
度为基准
(税制) 不纳税捐赠部分应纳税
(会计制度)国立学校特别会计 无详细规定
情报公开根据国立学校设置法, 法律规定有公开中期目标与计
有公开教育、研究、组 划、评价结果、财务表、工资
织与运营状况的义务. 标准的义务;有努力公开组织
及运营状况的义务.
主管大臣权限 文部大臣有广泛的指挥 要求报告、要求纠正违法行为
监督权,并有关闭学校
进行检查等.大学的专业设
、改变设备与教学等的 置可根据自主判断决定.
命令权.大学的专业设
置需经过文部省的审查
要求预算而实现.
对《通则法》的修改与补充
名称 某某大学法人
业务 需制定法律规范所有国立大学的共同业
(范围) 务,再用法令具体规定某大学的业务;
考虑大学的特点,业务范围应广泛.
(出资) 法人可以为它所设立的以加强对外联系
、普及研究成果为目的的单位出资.
(业务方法书) 关于方法书的内容,应做进一步研究.
(学生名额)
为了保障教育条件,关于学生名额应成
为中期计划的记载事项.
组织
应设校长(法人代表)1人、副校长数人
(负责人) (分别负责教育及研究、学生、经营管
理、附属医院、信息管理等)、监事数
人等.
(内部组织)
学部、研究所等业务基本组织由法律规
定,但其设置与否由各大学判断;教授
自治组织不可随意取消,须由法律规定.
目标
期限为5年,但目标应考虑教育与研究的
长期性;应制定法律,规定文部科学大臣
制定中期目标时,有事先听取大学意见
的义务;中期目标可以非量化,不单纯
追求经济性效率.
计划
制定中期计划,但应考虑教育研究的长
期性;也制定年度计划;中期计划等可
以非量化;应制定法律,规定评价委员
会须在专业性判断的基础上向大臣陈述
意见;大臣要求修改计划时,应事先听
取大学意见,尊重大学的自主性.
评 价 评价委员会应根据法定大学评价机构单
独进行的评价的结果进行评价;评价应
反映教育研究活动的多样性与长期性;
应发挥自我评价的作用;应制定与教育
研究活动相适应的评价标准与方法;文
部科学大臣进行判断时,应参考专业性
评价的意见,对此也应有特别措施加以
规范.
人事(身份)
国家公务员
(任免) 应在大学方面的申述基础上,由文部科
学大臣任命校长,此原则须以法律形式
确定;大学内部应通过相应组织选举校
长;教师的人事应根据教育公务员特例
法,保证大学的自主权.
(工资)
(服务)
(工作时间)
(劳动权)
(编制)
财务
一次性投入款项的计算方法应能保证维
(财源) 持与提高大学的教育与研究活动水平;
应将中期计划中记载预算的方法具体化.
(学费)
(捐赠金等) 学费成为法人收入,但它与其它经费(如
运营交付金)的关系以及学费的多少,
应在考虑独立行政法人的目的及国立大
学应起作用的基础上决定.
(储备金)
考虑到教育与研究的特殊性,应尽量内部
保留.
(设施建设)
在"独法化"之际,应有长期的设施建设规
划,在这一基础上制定中期计划;应明确
运用长期贷款.
(土地建筑)
在将处理土地后的收入用于维修设施方
面,应参考现行的国立学校财务中心的
作用;现行的长期贷款的余额应参考其
他先行的独法化机关加以处理.
(会计原则)
应考虑教育与研究的特点,明确企业会
计原则的适用范围
(税制) 不纳税
(会计制度)
应尽量保留国立学校特别会计的优点
情报公开
主管大臣权限
目前，国立大学“独法化”的方向已经确定，文部省计划在2001年内尽快拿出具体方案，2002年交予国会讨论通过，经过10年的时间完成从国立大学向“独立行政法人”的过渡。
五、国立大学“独法化”的意义与局限
在梳理日本国立大学“独法化”的起因、经纬与相关争论的过程中，笔者所做的简要归纳与分析已经表明：第一，国立大学“独法化”的直接起因不是教育改革而是行政改革；第二，国立大学最后纳入“独法化”的对象，有其大的政治经济背景，但政治“凑数”是导火线；第三，行政改革派要向国立大学引进市场竞争机制，文化教育派要维持国立大学的公益性和自主性，两者有根本性冲突；第四、两者的争论仍在继续，但已达成重大妥协。
这次国立大学改革与八十年代中曾根康弘政权以来推行的新保守主义政策是一脉相承的。1997年前后，西方政治已开始发生变化，欧盟15个国家中已有13 个国家由实行中间偏左路线的党派执政， 美国也早在1992年实现了民主党执政，新保守主义政策开始得到不同程度的修正。那么，何以日本仍然用这种政策思维改革国立大学呢？其实，这正反映出日本独特的国情，即，官僚体制下的国家支配对教育和其它各个社会领域的过度介入弊害极大，但几经改革至今未能解决，进一步地实行新保守主义的政策仍将是今后相当一段时间的政治目标。反对派之所以能够妥协，也是因为他们不得不承认现行的国立大学受政府干涉过多，他们所要求的大学自治与学术自由在预算管理的方式下早被政府抹煞了不少。他们也无法回避国立大学的确存在着效率低下的缺点。从这个意义上说，国立大学“独法化”是大势所趋，不可逆转。
国立大学“独法化”的大政方针已定，但它的内在矛盾也相当难以克服。从行政改革派的角度来看，妥协方案已在很大程度上偏离了行政改革的目标。首先，政府仍将支付原国立大学的绝大部分经费，所谓削减经费也就无从谈起。其次，国立大学教师的身份不变，仍然为国家公务员，按《通则法》的规定，这种独立行政法人属于“特定独立行政法人”，虽然政治家因此而完成了“凑数”的政治任务（因为“特定独立行政法人”中的国家公务员可以不计算在政府公务员之内），但是，保留国立大学教师的国家公务员身份，等于宣布在人事方面不引进竞争机制。但人事制度如果不改，那么提高效率就是一纸空文。从文化教育派的角度看，他们所要求的大学自治与学术自由也很难付诸实现。正如前面所指出的那样，最基本的财权仍在政府手里，制定中期目标的主导权也在政府那里，中期计划结束后决定独立行政法人存亡的大权还在政府那里，在这些问题上，文部省并未提供一个明确的解决方案。另外，这一改革不仅没有解决日本政府对高等教育投入不足的问题，而且为政府不增加投入开了绿灯。
国立大学“独法化”本身虽然存在许多局限，但它为国立大学今后进一步的改革预留了巨大的空间，为增强国立大学整体改革的深化也打开了一个缺口。如何在改革政策中寻求一个合理的平衡点，这将是国立大学“独法化”不得不面对的问题，也是未来几年中值得关注的焦点。