试析审计机关中的IT决策权分配，本文主要内容关键词为：分配论文,机关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
当一项事物对社会产生重要影响时，与其相关的权力就会引起广泛关注，如战乱时期的军事权和农业社会的土地权。当今社会正处于工业化转向信息化的过渡阶段，作为信息化社会的核心因素，IT开始逐渐成为社会正常运转的基础，因而与IT相关的权力也开始受到人们的关注。在这些与IT相关的权力中，最主要的就是与决策相关的权力，即IT决策权，因而在当前的IT治理研究中，围绕IT决策权进行研究成为一个重要的方向。
对于当前的审计行业而言，IT已经逐渐融入审计，成为审计机关正常运转的基础之一，也成为影响审计发展的关键力量之一。随着IT重要性的增长，相关人员开始关注计算机审计机构和人员的职能、定位、分配以及分工等问题（彭建平，2005；赵辉，2006），这些虽然还只是对IT决策权分配研究的萌芽，但表明IT决策权在审计机关中开始受到关注。在一个审计机关中，不同时期IT决策权存在着不同的分配方式，进而会产生不同的结果。那么影响IT决策权分配的本质因素是什么？IT决策权如何分配比较合理？IT决策权的变动又存在什么规律？这些问题正是本文尝试讨论的主题。
二、审计机关中的IT相关者及其决策倾向
（一）三个主要的IT相关者
讨论IT决策权首先要识别与决策相关的人员或组织，相关文献大都称其为“利益相关者”。笔者认为审计机关中相关人员参与IT决策时，虽然存在利益因素，但并不仅仅只是利益关系，因此本文使用“IT相关者”来进行讨论。
在当前的审计机关中，IT影响着不同层次的部门和个人，存在着众多的IT相关者。从组织层面划分，主要有高级管理层、IT部门和审计业务部门。审计机关属于政府部门，为行政首长负责制，因而正、副行政首长构成一个审计机关的高级管理层。作为审计机关的主要负责人，高级管理层主要关注IT对所在审计机关带来的整体贡献，而且这种贡献是综合层面的，并不仅仅局限于IT方面。在审计机关中，大多设立了信息中心等IT部门，人员组成以IT专业人员为主。作为信息化建设的职能部门，IT部门主要关注IT对所在审计机关的整体贡献，但一般仅局限于IT方面。审计业务部门完成审计机关的核心业务，执行具体的审计项目。由于目前审计主要以项目方式组织实施，因此审计业务部门主要关注短期的项目利益，也就是IT在具体项目中作用的发挥。
（二）IT相关者的决策倾向
审计机关在进行IT决策时，受到不同方面因素的影响。首先，审计机关作为政府组成部门，需要为政策的制定与落实服务；其次，IT具有一定的自然科学属性，因而需要遵循自然规律；第三，对于审计机关来说，审计是其核心业务，IT应该为这一核心业务服务。由于角色和地位的不同，在IT决策过程中，三个IT相关者会形成不同的决策倾向，一般来说，高级管理层会形成政策导向，IT部门会形成技术导向，审计业务部门会形成业务导向。三个IT相关者之间关系及其决策倾向如图1所示。
图1 IT相关者及其决策倾向
图2 单项IT决策权的七种分配方式
（三）影响IT决策的其他因素
当审计机关规模较小时，三个IT相关者形成的三角形较小，三个顶点之间的绝对距离较近，高级管理层、IT部门和审计业务部门之间的观点容易协调一致。但当审计机关较大时，三个顶点互相远离，职能上比较独立，相互间的观点冲突会逐渐凸显。这也是为什么审计机关规模越大，IT应用中矛盾冲突会越多，IT决策越复杂的原因。
在三个IT相关者中，IT部门在组织地位上与审计业务部门相同，同属于二级部门，但由于审计机关未设立首席信息官(Chief Information Officer，CIO)职位，IT部门隐性地承担了部分CIO的责任，因此在组织职能上又与高级管理层在同一层次。IT部门这种组织地位与组织职能上的差异，加剧了审计机关中IT决策的复杂性。
三、审计机关中单项IT决策权的七种分配方式
在IT决策权的分配上，彼得·维尔和珍妮·罗斯(2005)提出了业务君主制、IT君主制、封建制、联邦制、IT双寡头制和无政府制等六种IT决策原型①，审计机关中的单项IT决策权分配基本可以依据这些原型进行分析。在一个具体的单项IT决策上，由于高级管理层、IT部门和审计业务部门三者的影响程度不同，形成了七种比较典型的决策权分配方式，如图2所示。
1.业务君主制。在图2中的A点，IT决策由高级管理层单独做出，不受IT部门和审计业务部门的影响，属于业务君主制。我国的审计机关实行行政首长负责制，为科层制管理，因此高级管理层理论上可以具有全部的IT决策权，但由于IT决策对IT知识要求较高，因此这种决策方式在实际中应用较少，主要出现在高级管理层具有较强IT能力的审计机关，或者是高级管理层非常熟悉的IT事项上。
2.T字形IT双寡头制。在图2中的B点，IT决策同时受到高级管理层和IT部门影响，这实际上是“T”字形IT双寡头制，高级管理层是一“横”，IT部门是一“竖”。高级管理层具有宏观决策能力，IT部门了解相关IT知识，因此对于未设置CIO职位的审计机关来说，这种决策方式是一种有益的平衡，由高级管理层和IT部门负责人共同做出本应由CIO做出的决策，因而在当前的审计机关中较为常见。
3.IT君主制。在图2中的C点，IT决策由IT部门单独做出，不受高级管理层和审计业务部门的影响，属于IT君主制。由于IT决策的专业性，做出决策需要具备专业的IT知识，因而经常是拥有这些知识的IT部门进行决策。这种方式在信息化工作起步不久、或者是IT部门能力较强的审计机关比较常见。
4.车轮型IT双寡头制。在图2中的D点，IT决策同时受IT部门和审计业务部门影响，由于一个审计机关中存在多个审计业务部门，因此这实际上就是“车轮型”IT双寡头制，IT部门是“车轴”，各审计业务部门是散射状的“辐条”。这种决策在审计机关中也比较常见，尤其是在计算机审计的实施、技术支持和模块开发等方面，大多以这种方式做出决策。
5.封建制。在图2中的正点，IT决策由审计业务部门单独决策，而不受高级管理层和IT部门影响，属于封建制。这种决策方式常见于IT应用较好的审计机关，当审计业务部门具有较强的IT实施能力时，往往倾向于独立开展计算机审计。
6.高级管理层—审计业务部门双寡头制。在图2中的F点，IT决策同时受高级管理层和审计业务部门影响，是一种双寡头形态。与IT相关的决策却将IT部门排除在外，因而这是一种非正常的现象，在现实中比较少见，彼得·维尔和珍妮·罗斯提出的六种IT决策原型也没有包含这种情况。
7.联邦制。在图2中的C点，IT决策同时受高级管理层、IT部门和审计业务部门的影响，属于联邦制。在决策过程中，高级管理层、IT部门和审计业务部门具有相同的影响力，由于三方同时参与决策，决策过程缓慢，彼此间观点难以统一，因此主要用于信息化规划等涉及范围广泛，但出现频率较低的IT决策。
四、审计机关中的IT集权与IT分权
从整体角度来看，一个审计机关的IT决策权由一系列的单项IT决策权构成，主要的IT决策权如何分配存在集中和分散两个方向，即IT集权和IT分权。在一个审计机关内部，主要的IT决策权集中在IT部门时为IT集权，分散在高级管理层和审计业务部门时为IT分权。
（一）IT集权、控制与惩罚
IT集权的优点在于IT应用的统一性和决策的高效性。在集权模式下，主要的IT决策权集中在IT部门，IT应用有着统一的、持续的目标，有利于在现有IT设施、IT资源的基础上实现规模经济与协同工作，获得最大化的IT价值。同时，集权情况下决策只是由IT部门一方做出，虽然可以考虑其他方面的观点，但不用与其进行协调，因而决策效率较高。
但长期实行IT集权的缺点显而易见，真实的IT需求大多产生于审计业务部门，但决策权在IT部门，IT需求在传递过程中容易被扭曲，使得最终实现的IT应用往往并不是真实需要。因此在长期集权后，IT应用会逐渐集中到IT部门，出现IT与审计业务脱节、整体应用不足等问题。
与IT集权对应的主要管理方式是控制。IT决策权集中在IT部门，其他部门是执行机构，因此IT部门主要通过控制审计业务部门的方式来推动IT应用。控制是以制度为基础的，其优点在于明确地让各方明白自己在IT应用过程中应该做什么，以及如何去做。但单纯的控制很容易进入“钱穆制度陷阱”，一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它，制度不断积累繁密，制度越繁密越容易生歧义、出现漏洞和失去效率（钱穆，2001）。
与IT集权和控制对应的主要激励措施是惩罚。IT决策权集中在IT部门，为让审计业务部门执行其IT决策，往往是采取考核扣分、通报批评等惩罚性措施。短期的惩罚性措施能够产生正面效果，但如果是长期的惩罚，容易让审计业务部门“不求有功，但求无过”，逐渐退化而失去创新能力，最终结果是IT部门成为整个审计机关IT应用的“天花板”，制约着各审计业务部门的IT应用水平。
（二）IT分权、引导与奖励
IT分权的优点在于对创新的鼓励和决策能够被更好地落实。高级管理层和审计业务部门参与决策，会从自身的理解提出观点，由于决策者的人员范围和知识范围都大大扩展，因而会出现很多创新性的观点。同时，在分权情况下，高级管理层和审计业务部门参与IT决策，对决策结果认同度较高，能够更好地促进决策落实。
当然，IT决策权长期分散于高级管理层和审计业务部门也存在很多问题。分权情况下，决策者往往从自身利益或兴趣角度出发进行决策，相互之间缺乏交流与统一，容易形成观点冲突、各自为政、盲目攀比竞争的局面。如果长期实行IT分权，容易出现高级管理层和审计业务部门过度的IT意愿表达。
与IT分权对应的主要管理方式是引导。分权情况下，IT决策权分散在高级管理层和审计业务部门，IT部门不能控制它们，只能进行引导。引导大多以榜样为力量，相对于控制而言，大多数人比较认同这种更加人性化的方式。但单纯的引导由于缺乏竞争秩序，很容易形成恶性竞争和管理失控的局面。
与IT分权和引导对应的激励措施是奖励。IT决策权分散到高级管理层和审计业务部门后，为让审计业务部门做出IT部门预期的决策，往往是采取奖励措施，如评选奖项、通报表扬等。短期的奖励大多能产生正面效果，但如果长期以奖励为导向，由于没有了强制性的约束，各审计业务部门往往随意发挥，求新求奇，甚至可能出现部分审计业务部门不理会奖励措施而完全放弃IT应用。
（三）IT集权还是IT分权
长久的IT集权导致IT与审计业务脱节、战略规划失实、对风险过度规避和失去创新能力，而长久的IT分权又会引起各自为阵、互相扯皮和互不支持的散乱局面。可以看出，IT集权与IT分权的优缺点是互补的，它们之间的选择没有黄金法则，没有对与错之分，只是合适与不合适的区别。范莉莉和刘新华(2008)针对市场销售总结了影响集权与分权选择的因素，对审计机关有一定的借鉴意义。审计机关在IT集权与IT分权之间选择时，可以考虑生命周期、IT部门能力和IT应用范围等因素。
从生命周期角度来看，审计机关的IT应用与其他事物一样有初创期、成熟期和衰退期，一般初创期技术不成熟，为追求创新而选择IT分权；成熟期技术得到广泛应用，为追求IT应用效果而选择IT集权；衰退期发展受到制约，为鼓励创新、寻找新的方向而选择IT分权。
从IT部门能力角度来看，维持集权化的IT决策机制需要一个强有力的中枢，需要IT部门站在强势地位，一旦集权的中央——IT部门失去了动力，则整个审计机关的IT应用会趋于衰退；而分权时，IT部门只要求具有较强的趋势判断和管理能力，能够判断发展趋势，以管理能力引导审计业务部门即可。因此在IT部门能力较强时大多选择IT集权，而在IT部门能力较弱时一般选择IT分权。
从IT应用范围来看，在审订机关的IT应用比较单一时，大多选择IT集权，以追求最大化的IT应用效果；而IT应用范围扩大、内容进行细分后，大多选择IT分权，以适应各自的特殊需求。
五、审计机关中IT决策权的转移
（一）IT决策权转移的动因
在与决策效率有关的研究中，知识与决策权匹配理论具有较大影响力，它认为有效的决策需要决策者同时拥有决策知识和决策权力。而使知识和权力相匹配的途径有两条，一是将知识转移给拥有决策权的人；二是将决策权转移给具有知识的人。由于决策者个人的有限理性等因素制约，将知识转移给拥有决策权的人成本非常高，因此将决策权转移给拥有知识的人成为最有效率的方式（单海燕等，2007）。
图3 IT决策权转移路线
随着时间的发展，审计机关中不同IT相关者掌握的IT决策知识不断变化，出现决策权力与决策知识相分离的情况，为追求有效的IT决策，自然而然地产生了IT决策权的转移。
（二）审计机关中IT决策权转移的路线
在三个IT相关者中，最早只有高级管理层和审计业务部门，IT部门是在信息化建设开始之后才产生的，也就是说IT决策的出现要早于IT部门，因此最早的IT决策权是分散在高级管理层和审计业务部门的。早期高级管理层对信息化比较陌生，缺乏相关的IT知识，容易出现IT决策失误情况，而对高级管理层进行IT知识的培训、积累是一个长期的过程，这个时候，最有效的方式是将其掌握的IT决策权转移给IT部门。审计业务部门也由于相同的原因，将其IT决策权交由IT部门代为决定。于是，原本由不同IT相关者掌握的IT决策权自然而然地集中、转移向IT部门，形成IT集权过程。
这个集权过程一般分两个阶段完成，第一次集权是高级管理层改变业务君主制的决策方式，审计业务部门改变封建制的决策方式，让IT部门参与决策，形成联邦制或IT双寡头制的方式；第二次集权是高级管理层和审计业务部门完全退出，将IT决策权交给IT部门，即IT君主制的决策方式。
当IT决策权集中到IT部门较长时间后，集权的问题开始暴露，一是由于决策过程中审计业务部门利益容易被忽略，使其逐渐丧失了对IT的兴趣与应用动力，形成IT与审计业务之间的脱节；二是由于IT部门负责几乎所有与IT相关的工作，也承担所有与IT相关的责任，在这种长期的责任压力下，IT部门在决策过程中对风险过度规避，使得IT应用创新被遏制（李梅和李春青，2009）。同时，高级管理层和审计业务部门逐渐积累了一定的IT决策知识，这个时候他们拥有了IT决策知识，但本来应该属于他们的IT决策权却在IT部门，于是开始逐渐收回权力，形成了IT分权过程。
分权过程也分为两个阶段完成，第一次分权是将决策方式从IT君主制改变为联邦制或IT双寡头制，让高级管理层和审计业务部门参与IT决策；第二次分权则是IT部门完全退出，将IT决策权交给高级管理层和审计业务部门，由其以业务君主制和封建制的方式决策。
当分权一段时间之后，IT知识发生较大变化，再次出现决策知识与决策权分离的情况，并且分权引起的各种弊病开始暴露，于是又开始了新一轮的集权过程。因此，审计机关的IT决策权转移路线如图3所示。
（三）IT集权与IT分权的交替演进
虽然审计机关的主要IT决策权分配在集权与分权之间构成循环，但这种循环并不是简单的重复。在经历了一轮IT决策权转移循环后，形成的IT分权（或IT集权）并不是以前IT分权（或IT集权）的重复，而是另一种适应现实环境的IT决策权分配。因此，审计机关的IT决策权分配随着时间和环境的变化，在IT集权与IT分权之间交替向前演进。
IT决策权的转移形成IT集权与IT分权之间的循环，这种循环需要一个合适的频率，太快则会由于IT决策权的频繁转移而引起混乱，太慢则会进入沉寂状态而发展迟缓。因而审计机关中的IT决策权转移需要一个合适的循环频率，在不断地变化当中形成动态平衡。
六、结语
本文的结论是：在审计机关中，主要有高级管理层、IT部门和审计业务部门三个IT相关者，它们有着各自的决策倾向，由于对IT决策影响程度的不同，单项IT决策存在业务君主制、T字形IT双寡头制、IT君主制、车轮型IT双寡头制、封建制、高级管理层一审计业务部门双寡头制和联邦制等七种权力分配方式，在整体上主要的IT决策存在集权和分权两个方向，它们各有利弊，而随着环境的变化和时间的推移，不断在IT集权与IT分权之间循环转移，形成动态平衡。
注释：
①彼得·维尔和珍妮·罗斯在《IT治理：一流企业的IT治理之道》一书中对IT决策原型进行了详细介绍，简言之，业务君主制是由高级业务主管做出IT决策，IT君主制是由专业的IT团队做出IT决策，封建制是由各业务部门独立做出IT决策，联邦制是最高决策层和各部门联合决策，IT双寡头制是由IT团队和其他的某一个团队（可以是最高决策层或者业务部门的领导）做出IT决策，无政府制由孤立的个体或者小团体做出。