预算权的相互制衡是我国行政管理体制改革的关键，本文主要内容关键词为：是我国论文,管理体制改革论文,预算论文,关键论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、历年来我国行政管理体制改革存在的根本问题
客观上说，改革开放以来我国政府机构改革，取得了相当大的成绩，也积累了很多宝贵经验，但从整个过程来看，我们确实存在着一些规律性、实质性问题需要总结。首先，从目标上看，每次机构改革都始终坚持以适应社会主义市场经济体制为改革目标，宏观上没有偏离改革开放的大方向。而最终改革的目标也越来越清晰，即以建立高效、优化、负责的服务型政府为目的，进而最终建立适合中国国情的社会主义民主政治。其次，从实现路径上看，总是把转变政府职能作为机构改革的关键，坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务；坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，优化干部队伍结构；坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革。这本身也没有问题。但从改革实效和措施来看，我国行政管理体制本身存在的许多问题依然无法得到根本解决。问题的关键是我们只强调重新界定、整合政府新时期的职能，而没有从源头上控制这些职能在不同的利益集团的鼓噪下发生变异。
因此，笔者认为：我国政府机构改革唯独缺乏的是实现路径和条件，即没有相互制衡的预算权就不可能使得这些改革成果得到巩固，也不可能真正建立决策、执行和监督相互制约的高效的行政管理体制。理由如下：
1.政府职能是不断变化的，只以调整职能为目的的行政管理体制改革必然会陷入无益时机构和部门重组之上。政府职能从长远来看也是一个动态的组合，不同的历史时期有不同的政治、经济和社会环境，政府也必然要对自己的行政职能作相应的调整，所以，每次行政管理体制改革的切入点都选在重新界定和重组政府事权职能上应该是无可厚非的。问题是这些职能界定不能只是停留在短期应对的水平上，而应着眼于相对长远的科学决策。再加之每次改革后又没有相对独立的监督机构确保这些事权的执行及绩效的巩固，同时还会造成机构整改分合时公务员队伍在日常工作中的不安，进而衍生出等、拖、扯皮的消极行政行为，降低行政效率。如果控制住每个政府机构的预算，就能保证其改革后的事权得以充分履行，任何试图以“创新”、扩充事权为由而倒逼削减机构的重新扩编回归的行为终将会因预算经费的不足而付之东流。这样每次机构改革的成果才能得以巩固。
2.没有充分考虑到行政及事业单位就业的刚性以及既得利益机构的阻力。我国的国情是地大物博、人口众多，就业问题越来越成为各项改革考虑的首要问题。行政事业单位是吃“皇粮”的部门，原则上主要从事管理活动，一旦需要减员增效，必将导致大量的失业人员，他们不同于企业（尤其他们都或多或少地拥有话语权和管理权），企业可以通过自身在市场竞争中出现的低效亏损而使大多数职工渐次走上自谋生路、重新就业之路，而行政事业单位几乎无市场竞争和效益好坏的压力，其工作人员在突然被断“生路”后，可能会造成很大的就业压力。这种特有的体制刚性有可能造成改革的虎头蛇尾。同时，原有的各种行政部门在既得利益的驱使下会“创造”或夸大本部门的事权职能，进而为扩大人员编制和自身权力找到“借口”。因为各部门处于动态变化之中的事权的量化决非一日之功，由于各行政部门都是具有管理和干预经济和社会活动的权力部门，在突如其来减员的大背景下，他们会迅速通过各种渠道将人员“疏散”（如公费出国学习、进入其他企事业单位暂避等），同时将自身权力进一步集中，即由原来“三个人的事五个人做”变成“五个人的事三个人做”，看似提高了效率，但其实他们完全可以凭借部门的权力向下属和其他相关单位“借人”干活，这样还可以达到利益可以独享、事务可以分摊的“改革成果”。一旦他日有机会（如创造部门事权等方法）再将这些借调人员“转正”或新增人员，并且可以通过“砸锅补锅”法不断创造和捍卫自身的既得利益。其结果可想而知。此外，还会发生一些单位一面说人多了，一面还雇用临时工；另一些单位则说人少了，但行政成本却还在不断增加的悖论现象。如果我们控制住各个政府机构的预算，并在独立行使预算权的前提下，我们就能控制扩编增员的“财源”，那任何增加行政成本和人员编制的预算都不可能得到批准，这样每次改革的减员增效才能得到巩固。
3.总是将降低政府行政成本、提高政府效益的关键放在减员增效上，而忽略了严格的预算管理。前者只是“扬汤止沸”，而后者才是“釜底抽薪”。政府的行政成本是政府行政人员在从事行政管理工作时所消耗的人力、物力、财力和时间构成的，人员经费只是一个方面，而如果减员后，其他费用得不到很好控制，其行政成本依然难以下降。在过去我们调查的行政成本构成中可以发现：一般公务员的经常性经费是基本可控的，难的是各种有权力的领导的“公用费用”、“项目经费”等费用，常常超支失控。如果控制了整个行使事权所需要的预算经费，就可以从源头上控制总成本。所以我们必须走出一提到“增效”就只有“减员”这一条路可行的误区。其实，增效的方法有很多，如果只通过减员这种方法，可能首先造成的负面效应要比可能增效的正面效应还大，弄不好最后还会变成“增人减效”。没有预算管理的约束，任何借口扩大事权的必要性都会通过“倒逼机制”而使行政机构和人员再次增加。
4.行政管理体制改革是一个客观的历史渐进过程，应该有个总体的短、中期和长远的规划，短期也至少要1-2年。行政管理体制改革不仅是自身效率的提高，更是我国政治体制改革的先导。在保持我国经济和社会不断发展的前提下，行政管理应逐步由“官本位”的“治民”思想转化为法制化、服务化、责任化政府的善治理念，进而实现完善的民主政治。这绝不是能够一蹴而就的事，它是一个长期的过程。而在这一过程中最为关键的就是：首先要实行预算“三权分离”的改革。这是前提，建立了这个前提，逐步实行职能的调整才是可行之法。
二、建立分离制约的预算体制是行政管理体制改革的关键
我国在“十一五规划”和“十七大”报告中就确定我国政治和经济发展的方向和目标，并且指出了行政管理体制改革是深化改革的重要环节，也粗略地描绘出了下一步行政管理体制改革的总体目标、原则和框架，即转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。同时，在总体部署和具体措施上也描述了一个大致的轮廓，那就是：健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。
笔者以为，启动上述所有行政管理体制改革的关键，或者说第一步，就是要建立分离制约的预算体制，即将预算编制、预算执行和预算监督进行“三权分立”。因为任何行政管理体制改革都必须依赖其固有的物质基础，而一切行政权也必须要通过预算权才能表现出来，都需要预算权为其提供物质基础。同时，我们还应该看到，国家预算管理的经济基础是市场经济，政治基础就是完善的行政管理体制。而预算制度的核心就是财政的分权和制衡，它与其他非公共机构财政收支计划改革的本质区别就在于它有着强烈的政治性和法制性。因此，从财源管理上建立起行政管理的硬约束机制，进而建立公开、透明、高效的行政体制才是切实可行的，然后才能渐次达到建立高度完善的社会主义民主政治。否则上述所有的改革蓝图都或早或晚地在由于缺乏独立制衡的预算权下而回归原貌。为此，笔者提出以下建议：
1.在现有财政机构外部构建相互独立的预算管理体制，即形成预算编制、执行和监督机构相分离的制衡机制
目前我国财政部门主要负责预算的编制和执行，但实际上很多其他部委，如国家发改委、农业部、教育部等单位也有部分编制预算的职能，这样很容易导致预算整体性、统一性的肢解，不利于随后的预算执行和监督职能的发挥。而在预算监督上，人大的作用有限，使得预算职能不是被肢解就是交叉重叠，监督也难以到位。
改革预算管理体制的关键是要在人大与政府之间、政府财政部门与其他部门之间、在财政部门内部各部门之间重新配置预算管理权限，形成一种预算编制、执行和监督“三权分立”的新的预算管理制衡机制，即：(1)将现行财政部预算司及其他部委的部分预算编制职能的机构统一起来，组建一个新型的专职预算编制机构——国务院直属的或直接对国家主席或总理负责的预算办公室，通过法律授予其集中、明确、有效的预算编制权限，为预算编制提供组织和法律保证，以该机构的权威性来克服现今许多调整各方利益的财政改革措施一出台就受阻的弊端。同时，下一步还可以将日后行政决策机构（如将各部委中有关实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度宏观经济的预测，提出国民经济发展和优化重大经济结构的目标和政策等职能进行整合）与该机构合并，共同构成一个更加权威的预算编制机构；(2)财政部及其它部委具体负责预算和公共支出的执行以及相应财税政策等宏观调控的职能，其他上收预算职能的单位也将在各自领域的管辖范围内行使其职能；(3)预算监督机构的构成——“一体两翼”：以人大机构为核心，财政部内部监督局和审计部门为主体的职责细化的多层次监督体系。这种分工可实现财政分权的法律制衡机制，以较小的成本实现预算管理体制的法制化，增强预算的公开性和透明性。只有在预算管理体制实行“三权分离”后，才能管住其他行政部门的行政财源，控制各自的财权，同时配合各自新界定的事权和职能，进而最终建立决策、执行和监督“三权分立”的行政管理体制。
2.建立互为制衡、程序规范、追索有径、问责有人、有法可依、惩戒合理的预算监督机制是建立权责对等、监督有力、分工合理、执行顺畅的责任政府的前提
多年来，我国行政改革中也曾局部实行过一些分权的方法，如包括财政部在内的县以上财政机构内部都建立了监督检查局，有些甚至向下级预算部门派出了监督机构、人员，并且原有的专员办、会计委派制度等也在履行这一职能。但是，效果却不是很明显，而且很多部门的职能实际上是重复的，难以起到有效的监督作用；从另一方面看，这些监督部门主要都来自于内部监督，无法从源泉上保证内外双重的有效监督。
众所周知，国家行政是指国家行政机关即政府依法进行的对国家和社会事务组织管理活动。所有行政活动都离不开恰当地使用和支配公共财产，而管理和运用财政资金是公共财政的主要职责之一，有了对预算执行的监督，不仅能从源头防止腐败，还是提高行政管理效率的先决条件。而建立科学的预算监督体系关键在于以下几个法律和制度保障：(1)建立“一体两翼”的预算监督模式，在制度上排除各种因素对独立预算监督工作的干扰，增强预算的公开性和透明性。(2)严格细化各种预算程序，为依法监督预算编制和执行提供法律保障。(3)在整个预算过程中建立追索有径、问责有人的责任制度，建立电子和文件考评档案以及预算项目执行系统的信用记录。(4)重点依据上述绩效考评和信用追踪记录系统，建立有法可依、责任明确的惩戒机制，从制度上保证预算监督制度的法律严肃性，防止预算监督流于形式，硬化预算约束。(5)在人大会议闭会期间，由人大常委会预算审查机构专司审议，财政部内部监督局和政府审计部门配合审计，制定职责细化的多层次监督体系；而在人大会议期间，对预算编制和执行应采取结构审议、现场释疑、分项表决的议决机制。
3.通过绩效考评的方法强化预算执行，增加公众对预算过程的参与，提高预算透明度，进而对行政管理体制产生良好的监督作用
“三权分离”预算制度的建立能切实加强预算的法律效力，有利于广大公民参与预算监督（如在网络等有关媒体上公布预算编制执行情况，号召民众参与监督），从制度和程序上杜绝“追加、追减”等随意扭曲预算计划的现象发生，维护预算法律制度的严肃性。同时，在预算执行过程中，建立各级各项的绩效考评制度，从公开招投标的政府采购到国库集中收付制度的完善都定期向社会公开监督检查结果，构建社会舆论监督机制，最终为有效行政提供充分的制度监督。
我国行政体制改革尚在不断深化和完善之中，远远没有定型，距离比较成熟稳定的行政制度还有很长的路要走，尤其是在现有政治体制的框架内改革，其难度更大。这种条件下要想使行政管理体制的改革一步到位也是不务实的空想，必须将其作为一个整体，从预算这个财政源头控制开始，经过5至15年的探索和研究，进而实现其他各部门的职能整合，再配以人员编制的调控，最终建立一个决策、执行、监督相分离的高效、责任、服务型的行政管理体制才是可行之路。
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