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一、中小学管理体制改革现状透视
《中共中央关于教育体制改革的决定》发布之后，全国各地都进行了以校长负责制为重点的学校管理体制改革，改革主要围绕领导制度、人事制度和分配制度三个方面进行。北京市的改革主要是坚持实行校长负责制、完善聘任制、实行校内结构工资制。上海根据北京的经验，推行校长负责制，进行定编定员，实行岗位责任制，教职工岗位聘任制，工资总额包干制和学校内部结构工资制等。其他地方如辽宁、山东等省都在不同程度上进行了学校内部管理体制的改革。这些改革明确了学校领导者和教职员工各自的责、权、利范围并使责权利统一起来，改革取得了显著成效。
随着我国社会主义市场经济的深入发展和教育法制建设的全面展开，教育发展出现了新的特点：素质教育成为教育的主导思想，依法治教成为教育管理的根本特征。因此，现有的学校管理体制改革在理论上和实践上就有局限性。已进行的改革主要是从学校管理体制的“硬件”上进行，而缺乏“软件”方面的建设，即没有重视学校管理体制改革思想方面的建设。在教育观念上，主要停留在传统的“应试教育”层面上；在思想方法上，主要坚持以任务为中心的管理思想，所有的组织成员是为完成任务存在的；在管理方式上主要采取了负向管理——强调对教师的惩戒，把教师和学生作为被动的管理客体；在对人性的看法上主要把人看作经济动物，重视人们物质层面需要的满足，而忽视了人的精神方面需要的满足。基于这些管理思想，校长负责制主要重视赋予校长权力，却对其所要负的责任以及对校长制的民主制衡机制没有作切实的规定。这就出现了有些学校校长专权、滥用权的现象；聘任制虽然是当代世界上普遍运用的一种有效的人事管理制度，但在我国学校实施聘任制度有两种倾向：一是主要重视校长对教师的单向聘任，聘任制成为威胁教师的工具；另一种倾向是人人都可以得到聘任，聘任制实际上产生不了它的管理和激励功能。
二、中小学校管理体制改革的深化
1.确立现代学校管理观念。现代学校管理观念包括人的全面发展管理观、主体管理观、以法治校观。首先，应树立人的全面发展管理观，实现“应试教育”向素质教育的转轨。在“应试教育”观念指导下，教师是实现升学率目标和完成各种教学成绩指标的工具，学生不是为自身发展学习，是为了提高考试分数学习。这种管理和教育虽能促进其学习成绩的提高，但是以牺牲其个性丰富发展和素质全面提高为代价的。《中国教育改革和发展纲要》明确指出“中小学要由‘应试教育’转向全面提高国民素质的轨道，面向全体学生，全面提高学生的思想道德、文化科学、劳动技能和身体心理素质，促进学生生动活泼地发展”。所以，学校管理必须以促进全体学生的全面发展为学校管理思想。
其次，必须确立现代主体管理观。传统管理观是客体管理观：管理者是管理主体，而被管理者是被动的客体；管理是管理者的事，到被管理者被排斥于管理之外：管理是管理者到被管理者的单向过程。而现代管理则要求把管理者和被管理者都看作是管理活动的主体，把被管理者看作是管理过程的基本组成部分，把管理活动看作是双向互动的过程。我们实行的是素质教育和人的全面发展的教育，素质教育的管理观就是把学生看作教育主体和管理主体，这样才能调动学生的主体性，在教师的引导下主动地发展自己。
第三，必须确立以法治校观念。随着我国法制建设的全面展开，我国教育法制建设的步伐大大加快，近年来出台了一系列的法律、法规和教育方针政策，如《教育法》、《义务教育法》、《教师法》、《未成年人保护法》、《职业教育法》，以及国家和地方为贯彻这些法律制定的许多实施细则。学校管理逐步走上依法治校的轨道。所以，中小学管理体制改革的深化，必须根据法律健全学校领导体制，完善学校组织结构，建立民主管理制度，健全学校内部管理规章制度，使学校管理法制化、民主化、科学化。
2.建立民主制衡机制，完善管理结构。我国学校管理结构主要实行的是校长负责制。《教育法》规定：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”，“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督”。根据这些规定，校长负责制基本上得到了贯彻，但校务委员会制和教职工代表大会制却没有得到很好地执行。许多学校虽然也成立了校务委员会和教职工代表大会，但并没有真正赋予其审议和监督的权力，这两个委员会没有权威性，也就形同虚设。体现不了学校教职工和学生作为学校管理的主体需要和民主要求，发挥不了教师和学生管理学校的作用，对校长权力的行使起不了制约作用。西方一些国家的做法值得我们借鉴。比如英国1980年教育法规定每所学校设学校董事会，所有学校至少应有两名选举产生的家长校董，和两名选举产生的教师校董，学生少于300人的学校，只需设一名教师校董， 校长（除非他们另有规定）是当然校董。（注：[英]邓特著：《英国教育》，浙江教育出版社，1987年版，第78页。）英国中小学校长的权力比较大，但法律保证了教师、学生家长对学校的参与管理，对校长的工作有制约作用。法国、美国、德国等都有相似的做法。所以，对校长负责制必须建立科学、合理、有效的制衡机制。这种制衡机制既要保证校长负责制高效率，同时使其健康运行。
根据中小学管理的需要和我国教育法律规定并借鉴国外的经验，建立校长负责制、民主审议制和民主监督制三制分立的学校管理结构是我国学校管理体制发展的必然。也就是在完善校长负责制的同时，建立学校管理的民主参与和制衡机制。除了更明确党支部保证和监督党的教育方针和政策得以贯彻执行外，应依据法律建立正式的、独立的审议权力机构和监督权力机构。因此，现行的校务委员会和教职工代表大会在名称上和构成成分上都应有所改变。根据法律，可以直接把校务委员会称之为学校管理审议会，把教职工代表大会称之为学校管理监查会，各自都必须由教师代表、学生家长代表、社会团体代表和学生代表组成，其中教师代表占多数，并赋予各自相应的审议权和监督权。有这些代表广泛参与，学校管理就构成了以学校为主导的学校、社会、家庭教育一体化管理体系，使学校教育和管理走出传统的封闭状态，从而客观、全面地理解学校教育问题和学校管理问题，并有效地解决这些问题。这两种民主权力的行使就有力地保证了校长卓有成效地按照教育规律和教育管理规律行使其管理学校的职权，提高管理效率，而不致滥用权力。
3.健全配套的学校管理制度。学校管理制度主要由人事制度、工作制度和激励制度所构成，这三种制度必须配套。第一，人事制度改革主要是完善聘任制。聘任制要成为促进学校内全体工作人员全面提高自身专业素质和教育能力的积极因素，在深化改革的过程中克服聘任制的消极作用，使聘任公平、合理、科学和有法律依据。第二，工作制度改革主要是健全和完善岗位责任制。明确每一个成员的岗位职责和具体任务是管理制度的重要内容。但对学校成员的工作绩效应进行综合评价，做到自我评价、领导评价和群众评价相结合、定量评价和定性评价相结合。第三，为使岗位责任制得以有效实施，必须建立全面激励制度，以奖勤罚懒、奖优罚劣，全面激励学校成员工作积极性。健全的激励机制应为所有成员提供充分发展和展示其才华的机会，并使每一个人得到相应的物质方面和精神方面的报酬。
4.选择民主管理方式。根据使用职权的不同方式，可以把管理方式分为三种：专断独裁型、民主参与型和自由放任型。专断独裁型指管理者集学校各种权力于一身，操全权、负全责，凭借实施奖惩进行管理。这种管理方式是典型的负向管理，不适合学校管理。与专断独裁型相反，自由放任型管理方式是指管理者极少运用权力，给下级以高度的独立性，依靠下级确定目标和实现目标。组织成员没有明确的责任和义务，靠自我管理和自我激励。这实际上没有管理。没有科学管理必然会导致学校组织的混乱和教育质量的低下。介于独裁和放任之间的管理方式就是民主参与型。这种管理方式把管理过程看作是管理者和被管理者相互协调和双向统一的过程，管理者和被管理者是平等合作的关系，都是管理主体，在管理过程中有同等重要的作用。管理者在决策和行动时同下属商量，保证下属参与管理过程，鼓励组织成员对组织发展、管理过程等等提出建议并进行监督。这种管理方式对决策的科学化、有效性，对决策执行调控的时效性有重要意义，主要是保证了职工的主体性得到发挥，使人的本质力量得到展现。这种管理方式是学校管理的理想模式，所以学校管理就需要民主参与型方式。
5.学校管理体制改革的深化不能不考虑学校环境变化和宏观教育管理体制的改革。目前我国教育行政体制改革主要是强化教育行政的宏观指导、监督、协调和规划功能，这就要求学校管理体制改革必须接受上级教育行政部门的指导和监督，但主要是依靠学校自身进行变革。同时，为保证学校教育发展和当地社会经济、文化和政治发展相适合，必须建立与社会各界相联系的机制。
总之，深化中小学管理体制改革是我国教育发展的跨世纪要求，改革的目的是全面提高中小学教育质量，全面提高中小学办学效益，以学校管理效率化、法制化、民主化和科学化为基本原则和理想追求。
收稿日期：1997-08-04