农地流转模式与机制创新研究，本文主要内容关键词为：农地论文,机制创新论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村土地流转既是我国科学推进城镇化、工业化的关键动力，更是打破城乡二元结构、保障城乡统筹协调发展的重大战略。一般意义上所说的我国农村土地流转指的是土地所有权之外其他用益性权利的流转。在实践中，早在上世纪90年代，随着珠三角、长三角等沿海区域开放，用地需求的急剧攀升，农村土地尤其是农村集体非农建设用地的流转实践已大量存在。[1]而近年来，城市发展、土地财政等驱动力也进一步推动了农地的大量流转。农业部相关数据显示，截止到2009年12月份，全国农村土地承包经营权流转面积已达1.5亿亩，超过全国承包耕地面积的12%，[2]而农村集体非农建设用地的显性和隐形流转则更甚，出现了成都、益阳、昆山等各异的农地流转模式。与此同时，我国政府针对土地流转问题，颁布和实施了一系列的政策法规。2004年10月，国务院发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)中提出了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策。2008年10月，十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中对农村改革发展做出了全面部署，提出要规范推进农村土地管理制度改革，建立健全土地承包经营权流转市场；并且逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。在当前加快城市化、工业化的背景下，符合国家政策的前提下开辟农地流转实践中的创新模式，建立科学长久的农地流转机制是我国城乡统筹发展的关键环节，亦是业界、学界的研究焦点。本文从我国农地流转的现状问题着手，剖析农地流转实践中的模式创新，旨在探索农地流转的新机制，为其他理论、实践工作抛砖引玉。
二、农地流转的制约问题解析
1.现行农地流转机制的缺陷
我国现行的土地制度为城乡二元制度，即城市土地属于国家所有，农村土地属农村集体所有。然而农村集体土地的产权并不完整，除所有权外，缺乏完整的土地使用权、收益权和处置权。[3]产权模糊成为农村经济关系多重矛盾和农民土地权益得不到有效保护的制度性根源。此外，现行农地流转的定价、征地等机制不完善，忽略了农民的资产收益权、发展权等权益的获得，是许多土地问题冲突的根源。因而现行农地流转机制存在三大缺陷：[4]一是效率性缺陷体现在现行农地流转机制一定程度上制约了农地经营效率的提高；二是功能性缺陷为土地的社会保障功能过强，而资产功能得不到体现；三是市场性缺陷为现行机制扭曲了农地的市场价值。
2.农村土地流转的问题
农地流转过程中农民利益的缺失、中介组织缺乏、市场化程度低等的问题是我国农地流转的共性问题：首先，目前模糊的农地产权机制常常引起农地流转过程中农民利益难以保障，如一些区域片面盲目追求土地财政，片面追求增加城镇建设用地指标，违背农民意愿强拆强整治增地工程，一味追求腾退村庄用地，建设安置高楼，很少考虑生产便民、生活利民因素。[5]其次，农村土地使用权流转的中介服务组织发育滞后。[6]农村土地承包经营权流转的主体是农户，但由于受地域和阶层的限制，承包经营权转入、转出的信息都不能广泛传播，造成流通的信息极为不对称，使得承包经营权的流转被限定在一定的范围之内，并且流通行为也只限于短期行为。[7]第三，土地流转中市场不成熟造成的农地流转市场化程度低的问题。例如表现为流转程序不规范，以农户间自发流转为主，缺乏流转监督机制。[8]
三、农地流转实践模式创新
1.城乡双置换模式
实践中出现了多种农地流转模式。城乡双置换模式以城乡用地统筹、社会保障统筹为基本特征，在快速发展的城市化地区较为常见，是未来推进城镇化农地流转的主要形式。城乡双置换模式的核心为农民在依法、自愿的基础上，农村宅基地向城镇房产转换，并用土地承包经营权置换社会保障。土地承包经营权置换完成，即可参照当地失地农民社会保障体系标准按照年龄段的不同纳入城镇职工保障体系，同时享受城镇居民基本医疗保险待遇。这其中根据宅基地和承包地是否同时置换又有细微差别。浙江嘉兴的“两分两换”模式即是将宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，该模式中以宅基地置换为核心，推动承包地的置换，同时又保持这两种置换之间的独立性；而苏南无锡的“双置换”模式则是在需要同时进行宅基地和承包地的置换。[9]
2.股份合作社模式
股份合作社模式的核心为集体资产、集体土地确权后，将每户农民的承包地、宅基地等资产股份化后进行统一流转，形成以土地为纽带的紧密经济联合体。在我国各地的土地流转实践中，股份合作社模式又要多种差异，形成了成都温江区及双流县、扬州、苏州等各地迥异的发展模式。例如扬州土地股份合作社在农民土地入股的基础上，采取三种类型的经营模式：其一是内股外租型。即农民将自家承包的部分土地承包经营权入股建社，合作社将集中成片的土地，委托村委会承租给农业龙头企业或种养业规模经营大户，农民依据股权份额享受土地租金。其二是自主经营型。合作社将农民入股的土地，按农业生产发展需要，集中规划布局，由合作社统一经营，收益分配是保底实物分配加逐年递增的红利分配。其三是联合经营型。土地股份合作社与农产品加工企业或专业合作社联合，以项目或园区建设为纽带，其成员参与生产、加工与流通，形成利益共享、风险共担的经营机制。收益分配是保底收益加红利分配。[10]
3.土地信托模式
农村土地信托流转模式，指的是在坚持土地集体所有和保障农民承包权的前提下，由政府出资设立的信托机构接受农民委托，按照土地使用权市场化的需求，通过规范的程序，将土地经营权在一定期限内依法、自愿、有偿转让给其他公民或法人进行农业开发经营活动。[11]农村土地信托流转，本质上既是一种土地使用权财产管理的制度安排，也是一种土地承包人与受托人之间权利义务的法律关系，[9]其核心为政府搭台下的土地流转服务体系建设。通过建立政府平台上的土地流转服务网络建设，使大户安心经营、农户放心委托、流转规范有序。土地信托的成功取决于建立一套完整的服务体系并提供完善的服务内容。例如益阳的土地信托流转，以政府平台下的信托公司为基础，成立农机、农技、劳务服务公司，为农业专业经营者提供社会化服务。通过这些服务公司来连接市场、大户和农民。而绍兴县则建立了县、镇、村三级服务体系。县设立土地信托服务中心，设在县经营管理总站内，负责土地信托服务的日常工作，并相应建立县土地信托协调领导小组，由县政府分管农业的副县长任组长。镇设立土地信托服务站，负责辖区内土地信托服务。村的土地信托服务由村经济合作社承担。土地信托服务体系所提供的服务内容主要包括三个方面：一是土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布；二是土地流转中的中介协调和指导鉴证；三是土地流转后的跟踪服务和纠纷调解。[12]
四、农村土地流转机制探索
1.产权显化机制创新
通过农村土地产权显化确保农民或农村集体经济组织对承包土地、集体建设用地及地上附属物占有、使用、处置、收益的权利。[13]具体而言，首先应加快推进农村土地确权登记工作，颁发土地承包经营权证、集体土地使用权证、房屋所有权证等。在确权、登记和颁证的基础上，鼓励农地承包经营权合理流转，促进农地规模化经营；基于集体土地使用权证、房屋所有权证，推动集体建设用地使用权及其附属物权有序流动，提高农村节约集约用地水平。例如在村庄改造中，对农民原有宅基地和房屋的价值进行综合评估，置换城中心村或新建社区内同等价值的房地产，按照规划设计将原有宅基地复耕后明确集体土地所有权和使用权，注销原有宅基地使用权证和房屋所有权证，实现土地权利的空间置换。
2.农地资产化机制创新
农地流转中的金融机制创新体现在三个方面，其一为农地物权的资产化。农地流转中将农民所持物权的资产价值得以体现，鼓励农村金融组织以集体建设用地使用权和房屋所有权做抵押物，提供服务于“三农”的贷款项目，显化农民家庭的隐性财产，帮助农民获取资金从事农业规模化生产或者非农创业，缓解农民融资困难的问题。其二为村集体经营性土地的股份化。[14]村集体非农建设用地以适当的方式直接进入土地市场是现有土地流转的重要方向，而股份化则是村集体非农经营性土地资产收益惠民的重点方式。股份化确保农民长期获得土地的资产性收益，是现代农村非农经营性土地流转的可持续方式。其三为农民财产的债券化。借助我国户籍制度改革，探索实施产权债券化将有助于解决农民工城镇化的问题。通过科学评估测算，建立个人账户，将农民在农村的财产以债券形式资产化，农民以股民身份参与规模化、现代化产业生产，获取红利；农民持卡进城，可以自由流动，享受市民待遇，推动节约利用土地资源、显化农民财产、拉大城市内需、加快推进城镇化进程。[15]
3.征地机制创新
建构科学地农地征用机制是我国农村土地有序流转的基本前提，规范中国农村土地的城市流转必须改革农地征用制度。首先城乡统筹的建设用地宏观调控机制是规范农地流转的当务之急，其中城乡建设用地增减挂钩是国家统筹城乡建设用地的重大举措，而针对目前城乡用地增减挂钩所暴露出的系列问题，严控城镇建设用地指标，规范城乡建设用地增减挂钩试点范围，强化城乡建设用地增减挂钩在空心村整治中的政策实践，从而建立有效的城乡建设用地宏观调控机制。其次，规范征地用途。明确区分“为了建设储备土地”的征用和“为了公共利益需要”的征用，[16]严控征地范围。[17]再次要逐步建立以废弃宅基地为主的农村建设用地退出机制，针对农村房产继承者及通过其他途径获得并拥有多处宅基地的农户、在流入地有稳定工作和居住保障的外出务工农户等，提倡和鼓励宅基地的科学补偿，探究以废弃宅基地为主的农村建设用地有偿退出的新机制。最后，构建合理的征地补偿机制。确保征地拆迁过程的动态补偿和足额补偿是保障农民发展权益的重要环节，而在实践中，因地制宜地采用货币补偿、就业补偿和资产补偿(土地、房产)相结合的方式来合理征地，保障农民权益。
4.农地科学整治与流转
完善农村土地利用管控体系，推进农户参与式农村居民点用地综合整治，科学调控和整治农村人口快速减少过程中的农村居民点用地变化，是保障耕地红线、增加建设用地指标、农地有效流转和推进新农村建设的重要途径。[18]因而其机制创新应围绕破解农村空心化、村庄空废化、主体老弱化难题，完善村镇建设发展、土地利用规划和实施体系，构建以空心村整治—中心村建设—社区化管理为目标的“城镇—集镇—中心村(社区)”城乡等级体系，[19]有序推进田、水、路、林、村整域性的土地综合整治与流转以及“小中心、大集聚”的示范规划构想。[20]构建人口适度集中、土地集约利用、生产生活方便的乡村空间结构。[21]
5.农地流转与农村社保机制创新
农地的社保功能使农民对土地高度依赖，是城乡二元体制的体现之一。农地健康流转的过程中，一方面要积极稳妥推进城市化，通过征地将农民转化为市民，使其纳入到城市社会保障制度之内；另一方面，通过土地资产化的改革，凸显农地资产性价值，通过农民持续的金融资产性收益来获得稳定的资产化社会保障。此外，积极建设农村新型合作医疗基金、养老保险基金、失地农民失业保险等多元农村社保基金体系，逐渐替代过去的单一土地社会保障功能。
随着我国城镇化的迅速发展，土地流转变化急剧，流转过程中的建设用地激增、土地配置失调、农民就业困难、环境破坏等问题严重制约了农村的可持续发展。因此，本文从我国统筹城乡发展的战略高度，客观看待农地流转模式探索、试验的价值，积极探索适合农村土地流转的新机制，旨在抛砖引玉，提高农村土地流转的科学性、前瞻性和可行性，启发土地流转利用政策创新，也为相应区域土地流转过程中深化城乡统筹战略研究提供参考。
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