县域经济发展中的金融支持问题研究，本文主要内容关键词为：县域经济发展论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F 127 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2003)07-0031-06
县域经济与县域金融的协调发展是实现县域经济持续发展的基础，也是解决当前经济发展中农村有效需求不足、农民增收难、就业形势严峻等难题的关键，对“壮大县域经济”、实现农村小康具有重要现实意义和深远的历史意义。然而，在当前县域经济发展中金融供给不足已成为制约县域经济发展与壮大的“瓶颈”。县域金融到了非下大功夫改革不可的时候了。
一、我国县域经济的特征
经济决定金融，金融反作用于经济。研究县域金融改革与发展问题必须从认识县域经济开始。县域经济是区域经济的范畴，其本意是指一个县（市）地区范围内的经济：既有城镇与农村的经济，又有农副业、工业和服务业经济；既有公有制经济，也有非公有制经济；既有政府的经济（财税），也有老百姓的经济（就业和收入）。它在我国整个国民经济体系中具有以下特征：
1.县域经济是整个国民经济的基础环节，是真正的地方经济。县域经济是我国经济的微观基础，它贴近物质资料生产的实际，处于行政管理和政策落实的前沿，是城乡社会各种矛盾交汇之处。“县”是联结城乡的纽带，是我国基本的行政和经济单元。县级政府是真正的地方政府，县域经济是真正的地方经济。从两千多前郡县制的建立到现在，“县级”政府与经济都是作为与中央政府和经济相对应的“地方政府”和“地方经济”。它在整个国民经济中处于基础环节。县域经济地域辽阔，人口众多，自然资源丰富，是整个国民经济发展所需要的原材料、农副产品等初级产品、丰富廉价劳动力等生产要素的提供基地。从目前来看，全国共有2000多个县（含县级市），在县域范围内居民的人口总计约10.8亿人，占全国总人口85%以上。因此，县域经济直接决定我国绝大多数人口的就业和收入状况。
2.县域经济是整个国民经济的薄弱环节，是一种弱势经济。县域经济是以农业为主导产业的经济，是以中小企业、乡镇企业和个体民营经济为主体的经济，是以劳动密集型为主要特征的经济。因此，从总体上来说，县域经济是国民经济体系中的弱势经济。首先从产业结构层次来看，县域经济以第一产业——农业为主，第二、三产业均不够发达；目前，有农业人口9.28亿，基本上居住在县域经济范围之内。这种农业人口众多，以家庭为生产单位的小规模经济，本身就有很多缺陷。更加之农业受资源因素影响大、投入产出比例低等因素影响，使农业被世界公认为弱势产业，而我国恰恰是农业大国。其次，从从业人员来看，县域经济的从业人员多是农民、中小企业职工、个体私营业主，一般是文化程度低，掌握现代科技知识不够，他们在整个就业大军中是“弱势群体”，不具有竞争优势。再次，从区域经济特征上看，县域经济处于资本、技术、人才辐射之末梢，多以小、散、低的配套性产业和劳动密集型产业为主，劣势明显。最后，从经济货币化、金融化程度来看，金融短缺、金融压抑现象严重，经济货币化、金融化程度较低。总之，城乡经济二元化所具有的“三农经济”的劣势在我国县域经济中都有所体现，致使我国县域经济从总体上处于弱势地位，成为国民经济的薄弱环节。
3.县域经济是整个国民经济的关键环节，是制约全面建设小康社会的“三农”经济。县域经济的主体是“三农经济”。发展壮大县域经济的实质是解决“三农”问题。“三农”问题是制约我国全面建设小康社会的关键。因此，发展县域经济、解决“三农”问题是全面建设小康社会的重中之重，是实现富民强国的基础。因为全面建设小康社会难点在农村，没有农村的小康，不可能有全国的小康；没有农民的富裕，不可能有全国的共同富裕；没有农业发展，不可能有国民经济的全面发展。然而，现实情况是，农民收入增加缓慢，农村经济落后，农业发展滞后，农村剩余劳动力转移困难，城乡差别、贫富差别的差距进一步扩大。这种现状严重地制约了我国全面建设小康社会的进程。所以，县域经济负有特殊使命，其发展事关农民增收、农业发展、农村稳定的大局。发展壮大县域经济，对贯彻落实党的十六大精神和“三个代表”重要思想，全面建设小康社会具有重要的战略意义。
二、当前县域经济发展中的金融供求矛盾分析
金融是现代经济的核心。我国县域金融对促进县域经济发展发挥了十分重要的作用。但是，从县域经济近年的特点和发展壮大县域经济的要求来看，县域经济供给远远满足不了县域经济发展对金融的需求，形成了极为突出的供求矛盾，主要表现在以下四个方面：
1.巨大的资金需求与有限的资金供给的矛盾。县域经济的基础相对薄弱落后，内源融资难度较大，其发展对金融依赖程度非常高，对信贷资金需求比较强烈。因此，在当前县域经济发展中表现出对资金巨大需求。一是调整县域产业结构需要大量资金支持。改变扭转落后农业、农村经济，增加农民收入，就必须以市场为导向，积极发展县域工业企业，调整农业产业结构，推行农业产业化，走工业兴县、特色农业之路。这迫切需要增加信贷资金投入，而县数量十分巨大。二是民营经济发展对资金需求强劲。以个体工商户和中小企业为代表的中小民营经济主体正逐渐成为县域经济的新增长点，对县域经济增长贡献率越来越高，对资金需求数量也越来越大。三是农村基础设施和城镇化建设对中长期资金的需求也在强劲增长。为了进一步改变和优化县域经济的投资环境，加大引资力度，加快农村城市化进程，需求投入资金，加大对农田水利设施、交通、城镇工业园区和城镇基础设施建设力度。这方面的资金需求，不仅数量大，而且期限长。四是农村剩余劳动力有效转移和外出打工回乡创业也需要资金支持。通过多种途径和方式转移农村剩余劳动力，把“农民”变成“非农民”是增加农民收入的重要方式，而吸引外出打工的“能人”回乡创业，增加农村剩余劳动力“就地消化”是发展县域经济有效途径之一，而这方面的资金需求也在迅猛增加。
与庞大的资金需求相比，资金供给却十分有限，满足不了县域经济发展的资金需要。首先，农村资金通过多种渠道流到城市，造成“失血效应”，使县域资金供给的来源短缺。有资料显示，农村的资金以每年6000亿元的规模流入城市。其中，邮政储蓄是主要渠道。全国邮政储蓄总收入中有三分之二是从县及县以下乡村吸收的，这部分资金除少量作为“人民银行的再贷款”转贷给农村信用社外，绝大部分流入城市。不家国有商业银行上收信贷管理权限，基层行“只收存款，不放贷款”或“多收存款，少放贷款”，使得县级各类商业银行在农村吸收的6000多亿存款中有一半以上转出农村，进入城市。此外，因怕露富或为了存款更安全等原因，一些农村存款大户也往城里大银行存款。其次，县域金融机构对县域经济、信贷资金支持力度不够，呈弱化态势。一是国有商业银行强调风险防范，“慎贷”现象普遍，县域范围内的国有商业银行分支机构发放贷款积极性不高，总的资金投放数量不大；二是其他股份制商业银行在县级很少设置网点，尤其是在经济欠发达的地区，根本就没有这些商业银行的分支机构，贷款支持无从说起；三是政策性银行仅对粮食收购发放贷款，除此之外，剩下来的就只有农村信用社了，被称为是农村金融的主力军，但因其资金实力不强，即使竭尽全力支持“三农”，仍感势单力薄。
县域资金供求的矛盾集中表现为金融机构信贷投入总量增长缓慢，无法满足县域经济发展合理资金需求。
2.多样化金融服务需求与单一的金融服务供给的矛盾。县域经济包含的内容十分广泛，对金融服务的需求具有多样性和多层次性。首先，融资需求的多样化。县域经济的结构复杂，经济成分多样，在融资规模、融资期限、融资渠道和融资方式上都有不同的需求。如面广量大的农户多需要手续简便、中短期小额农业贷款；中小企业和农业产业化集团公司则需要较大规模的贷款；农村城镇开发建设则需要发行债券通过资本市场直接融资；农业基础设施建设需要较长期限贷款等。显然，这不是由农村信用社一家“小额贷款”所能满足得了的。其次，业务种类多样性。对外开放的扩展和现代科学技术的广泛应用，县域经济发展除了对融资需求外，随着县域经济的发展壮大，还需要证券业务、保险业务、信托业务和种类繁多的现代金融的中间业务，如结算业务、代理业务、信用卡业务等等。第三，金融服务质量和服务水平提高的要求。特别是县域经济较为发达的地方，对金融服务质量和服务水平的要求更高。
但是，从金融服务的供给来看，与上述的需求却有很大距离。第一，融资方式较为单一，主要是农村信用社提供的小额农贷；第二，业务种类单一，主要是存、贷款和简单的中间业务；第三，金融服务手段方式比较落后，服务水平和服务质量不高。这种“单一的金融供给”严重地制约了县域经济的发展。
3.多功能的金融机构需求与单一的金融机构供给的矛盾
金融机构种类多寡、金融组织体系的完备与否，直接决定金融功能的发挥。县域经济的繁荣与发展，需要较为完善的农村金融机构体系，这包括政策性金融机构、商业性金融机构、合作性金融机构和非正式民间金融机构；从金融机构的专业分类来看，包括银行机构、证券机构、保险机构、信托租赁机构等等。只有这些机构相对健全，才能真正做到为县域经济发展提供多样性金融服务，满足“三农”需要。
然而，现实的情况却并非如此。从名义上看，县域范围内也有政策性银行、商业性银行、合作金融组织，好像机构很齐全。而实际上很多地方只有农村信用社一家和具有高利贷性质的民间信贷。首先，作为政策性金融机构的农业发展银行，在粮食流通体制改革后，其业务萎缩，更不能直接为农户和中小企业提供任何金融服务，有名无实。其次，国有商业银行机构收编，近年来撤消了几万个农村分支机构，相当一部分县没有国有商业银行的支行，只有分理处或办事处，乡镇一级更没有国有商业银行的网点。现存的网点很多是“吸收存款、收回旧贷款、不放新贷款”，至于其他方面的金融业务也很少开展。第三，农村乡镇，包括县城，很少有证券机构。虽有保险机构，但业务拓展也不够有力。如此这般，农村信用社就成了农村金融“孤立军”。显然，农村信用社无论是从资金实力、业务种类还是从技术手段来看，难以支撑起县域经济的发展。
4.政策倾斜需求与政策歧视供给的矛盾。县域经济的地位和特点表明，国家对促进县域经济发展应给予一系列倾斜政策的支持。县域金融的发展同样需要国家政策的特别关照。国际上有很多国家都对农村金融实行优惠扶植政策。从我国县域经济和县域金融发展的实际需要来看，更需要国家政策支持，这包括对县域资金支持、金融业税收优惠支持、业务拓展扶植、金融机构市场准入支持等，特别是对作为“农村金融主力军”的农村信用社要有针对性的政策支持。
可是，国家对县域金融的政策供给却有“歧视”性，使县域金融的发展不仅得不到“偏爱”，反而被“看不起”受到很多“虚待”。比如，在20世纪90年代国家实施“保值储蓄”政策，保值补贴由国家财政支付，国有商业银行支付给储户的保值补贴都由财政出资，而农村信用社的“保值补贴却得不到财政资金，而由信用社自理”，给信用社发展造成了很大负担，农村信用社本身规模小，资金力量不雄厚，可是存款准备金比率却与大商业银行的要求一样；对农村信用社的税收优惠政策也被取消了。对农村信用社业务创新、县域非正式金融机构“转正”也都“戒备森严”。至于国有商业银行从县域范围的“撤退”更是一种“战略歧视”。县域金融的政策性倾斜需求得到满足的同时，还受到不公正的“政策歧视”，无疑给县域金融发展进而对县域经济发展造成极为不利的影响。
县域金融供给矛盾主要表现为金融供给不足，其中，最直接、最突出的表现是资金供给不足，农村和中小企业贷款难的问题没有得到根本解决，这直接影响县域经济的发展。同时，还给农村的“地下钱庄”等非正式金融组织以可乘之机，在一定程度上还扰乱了金融秩序，影响金融安全与稳定。
形成县域金融供求矛盾的原因是多方面的，既有经济、金融方面的原因，也有社会、政策方面的原因，还有体制方面的原因。归纳起来，主要有以下几个方面：
(1)国家从宏观金融发展战略上对县域金融重视不够，对促进县域金融发展的具体举措更少。特别是从1997年东南亚金融危机以来，国家对金融发展的关注点始终不在县级金融，先是防范金融风险，注重金融安全；接着是扩大内需，国有商业银行改革；资本市场发展，证券市场整顿，国有股减持；人民银行机构改革等等。虽然，农村信用社改革被上届政府“重视”过，然而，农信社改革一波三折，大方向摇摆不定，时至今日，有关农村信用社改革的方案还未出台。从整个宏观背景看，加入WTO、国企改革等“大事”接连不断，县域金融与县域经济发展问题始终摆不到应有的位置，往往作为“配角”提提而已。可以说，这是导致县域金融供给短缺的最主要原因。
(2)部分金融体制改革措施给县域金融发展带来的负面效应。一是国有商业银行机构改革，精简机构，“撤离农村，拓展城市”，直接导致县域金融机构大大减少；二是国有商业银行防范风险，追求安全，实行的贷款授权授信制度大大限制了商业银行对县域经济的支持力度，县级支行缺乏贷款决策权，发放贷款的数量锐减；三是金融系统实行的贷款责任终身制也扼制了银行信贷人员的贷款积极性，“惜贷”、“慎贷”、“惧贷”现象迭生。这些都是“金融自身”的原因。
(3)县域经济环境不佳也是造成县域金融供给不足的重要原因之一。首先，县域经济整体发展缓慢，经济发展水平低，企业规模小，银行单个贷款成本高、风险大，确实让银行“难贷款”。其次，县域经济担保机制不健全，在很多地方，担保制度未建立，社会不能提供有效的社会化担保服务和信用服务，这也增加了银行贷款的难度。第三，县域经济信用环境恶劣，在某些中小企业和县级政府，为了局部利益、自身利益，置银行债权于不顾，想方设法逃废银行债务，造成大量银行呆坏账，使银行“寒心”。社会信用环境严重恶化，使县域金融机构风险加大，银行不敢贷款不愿贷款，其结果是贷款供给下降。县域经济不佳的环境，也给新的金融机构的设立、金融业务的创新与发展等造成困难，无疑也阻碍了金融自身的发展。
三、加强金融支持县域经济发展的对策建议
加强金融对县域经济发展支持，就是要针对当前县域金融发展中存在的“组织机构单一”、“金融资源外流”、“信贷资金投入不足”“金融服务水平不高”等问题，采取切实有效的措施，全方位促进县域金融的发展进而支持县域经济的发展。
1.重构与县域经济发展相适应的金融组织体系。县域经济发展中的金融支持严重不足首先表现为金融组织机构不健全。因此，重构县域金融组织体系是支持县域经济发展的首要环节。按照有利于“建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入，完成建设小康社会任务”的要求，建立功能互补、结构优化、运作有效的县域金融组织体系。这要涉及到对原有金融机构的整合和对新机构的设立，是一种金融组织制度和金融组织形式的创新。重构后的县域金融组织架构，应该是包括国有商业银行、地方商业银行、农业政策性银行、农村信用合作社和其他非银行金融机构有机组合而成的完成体系。
(1)大力发展为县域经济服务的地方性商业银行，使其成为县域金融发展中的骨干力量。第一，结合农村信用社体制改革，将城乡一体化程度较高的城市效区和经济发展水平较高地区的农村信用社，改造成农村股份制或合作制商业银行。第二，放宽民营银行市场准入的条件，“降低门槛”，加快民营银行改革试点，尽早建立和发展民营地方性银行。第三，在政策上扶植城市商业银行，打破跨地区设立分支机构的限制，允许资本实力较强、业绩优良、管理水平较高的城市商业银行，在本地区或跨地区设立县级分支行；同时，鼓励符合条件的城市商业银行上市筹资，增资扩股，或通过相互之间的联合，兼并来做强做大。第四，允许全国性或区域性股份制商业银行根据业务发展需要，在经济发达地区县域设立分支机构。
(2)合理推进国有商业银行改革，纠正国有商业银行改革过度偏离农村的倾向，正确处理机构改革与支持县域经济的关系。首先，遏制农业银行的机构、业务收缩，农业银行应在县域范围内保留相当的机构，应坚持“三农”服务方向，真正发挥为“三农”服务的“农业”银行职能作用。其次，工、中、建三家国有商业银行，在经济发达的县域还应保留县级分支机构，在经济欠发达的县城可使其县级机构降格为分理处，但不宜全部撤离。
(3)尽快全面推进农村信用社改革，按照“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的原则，根据不同地区经济发展实际采取不同模式，适合搞股份制的搞股份制，适合搞合作制的搞合作制。不过，国家应落实扶持政策，解决信用社发展中遗留的“历史包袱”，增强信用社的实力。
(4)撤销或重新界定农业发展银行的职能，特别是随着农村土地流转制度的实施，城镇化建设，可将农业发展银行改组为土地抵押银行或不动产抵押银行。通过发行土地债券和城镇建设债券，促进土地流转和农村城镇建设。
(5)逐步建立县域非银行金融机构体系。一是开拓农村保险市场，建立农业保险机构；二是培育县域资本市场，建立证券投资机构、租赁机构和信托投资机构等，以满足县域经济发展中多样化金融需求。
2.综合治理县域经济发展中金融资源外流现象。县域经济发展中的金融资源外流集中反映在资金外流上，国家应采取切实有效的措施加以治理。
(1)要堵住邮政储蓄这一大“漏管”。一是人民银行（将来可由银监会）要严格限制在县域新设邮政储蓄机构，并有计划地对某些业务不规范的邮政储蓄网点予以撤并，最终目标是实现邮政储蓄业务从县域尤其是农村退出。二是从金融体改和邮政体改的总体出发，撤销邮政储蓄机构，成立储蓄银行或兼入其它国有商业银行。三是人民银行对邮政储蓄转存款利率再度下调，同时，人民银行把邮政储蓄作为对县域金融机构的再贷款转投到本县，使之不外流。
(2)针对国有银行县级支行的资金被上级行大量抽走的实际，人民银行对商业银行信贷支持县域经济发展要有硬约束，明确规定县级商业银行全年新增存款中要保证有50%以上用于支持地方经济，对于达不到比例的，在市场准入、再贴现办理方面予以从严控制。
(3)改善县域金融机构的服务态度，提高服务质量，吸引本区域居民存款，减少他们到外地存款。
3.加大对县域经济发展的信贷支持力度。对县域经济发展最直接的支持就是信贷资金支持。因此，应制定和实施向县域经济倾斜的信贷政策，增加信贷投入，加大支持力度。
(1)建立权责对称的商业银行管理体制和经营机制，增加国有商业银行对县域经济的信贷支持。各国有商业银行要科学界定内部部门之间的关系，真正建立起以权责利为中心的经营与发展激励机制，正确处理风险防范与支持县域经济发展的关系。一是要适度下放基层商业银行的贷款审批权、银行承兑汇票和贴现审批权限，减少贷款审批环节；二是对基层行清收的贷款，允许留存当地周转使用；三是实行存贷挂钩，新增存款的50%留给县支行使用；四是适当放宽县域小企业的贷款条件，增加授信额度；五是制定科学的考核标准，废除贷款终身追究制，要考虑信贷风险产生的可能性，制定科学的考核办法，对不可预测和不可抗拒因素造成的信贷风险不追究信贷人员的责任，以鼓励信贷人员营销贷款。
(2)调整信贷策略，促进县域产业结构调整。主要是要把握好信贷增量的投向，重点支持五大方向：一是重点支持县域中小企业；二是突出支持技术创新；三是突出对农业支持；四是突出对民营企业的支持；五是重点支持外向型农资企业。通过“五个重点支持”不断优化县域产业结构，促进县域经济持续发展。
(3)中央银行应适当增加对经济欠发达地区的人民银行再贷款额度，增加再贷款种类，延长再贷款期限，用于扶持和引导县域内金额机械增加投入，拓展信贷市场。
4.建立社会信用担保制度，改善社会信用环境。建立和完善县域信用担保体系，改善社会信用环境，为银行信贷支持和开展多样化金融服务创造良好条件。
(1)尽快建立和完善县域信用担保体系。根据县域经济农户多、个体企业多、经营主体小等特点，可以考虑建立以下多种类型的担保制度：一是大力推行“农户联保”制度，在依据农户水平确定信贷规模的基础上，要求一组农户之间相互担保，可赋予农户联保小组一定的贷款额度；二是建立专业化生产的农户或小企业联保制度或者是社会化担保机构，以促进县域经济规模化、专业化发展；三是建立中小企业担保基金，形成担保风险补偿机制和再担保机制，增强金融机构对中小企业贷款的信心。此项担保基金建立可以由地方政府支持，也可以由民间资本介入。
(2)结合创建金融安全区，广泛开展创建信用企业，信用乡镇，信用社和信用农户活动，加大对守信企业、乡镇和个人的信贷倾斜。
(3)严厉打击企业逃废债行为，规范企业改制和破产程度。对逃废金融债券企业法人要建立责任追究制度，依法保护金融债权；建立失信惩罚制度，加大失信成本；对列入逃债“黑名单”的企业，金融、工商、财政、公安、司法等部门要联合打击。地方政府应规范自己的行为，在治理县域信用环境上，要正确处理局部利益与整体利益的关系，短期利益与长期利益的关系，切实帮助金融部门维护债权，为县域经济的持续发展营造良好的信用环境。
5.开展金融创新，增强县域金融服务功能。随着经济金融体制改革不断深入，现代科学技术的发展，县域金融也要不断创新，以增强其服务功能。
(1)开展金融业务和金融手段创新，增加县域金融服务品种。一是借助现代科学技术，开办并推广信用卡、银行卡业务，让广大农民也能享受便捷的现代金融服务；二是广泛开展中间业务，开办信托业务、租赁业务、代理资金融通业务、现金管理业务、代收代付业务和证券业务等；三是拓展金融服务领域，开办住房、助学等消费信贷业务；四是完善资金结算清算制度，解决县域金融“结算难”的问题。
(2)培育和发展地区性资本市场，开展柜台交易业务，推进地方性产权交易市场的建立和发展。鼓励和支持企业向社会融资或自我融资，包括发行债券、股份制改造募集资金，设立共同投资基金等，为县域企业提供更多的融资渠道。
(3)规范引导民间借贷。加强对非正式金融组织的规范和引导，建立新型合作金融组织把“地下金融”合法化。这样有利于促进县域经济的发展和管理。
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